IV SA/WR 199/23

IV SA/Wr 199/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Świadczenie socjalne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 28
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant: referent Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na czynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze działającego z upoważnienia Burmistrza Jawora z dnia 30 stycznia 2023 r. nr MOPS.ZR.4230.16.2020 w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. B. (dalej: skarżący) jest czynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze działającego z upoważnienia Burmistrza Jawora (dalej: organ) w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego udokumentowana pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. nr MOPS.ZR.4230.16.2020.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 8 września 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małoletnim synem (ur. 16 sierpnia 2012 r.) legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym w dniu 11 lutego 2020 r. ważnym do 28 lutego 2022 r.
Decyzją z 10 września 2020 r. wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) Burmistrz a) przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na syna G. B. (dalej: syn) w kwocie 1403 zł za okres od 8 września 2020 r. do 30 września 2020 r. oraz w kwocie 1830 zł miesięcznie na okres od 1 października 2020 r. do 28 lutego 2022 r.; b) odmówił tego świadczenia w okresie od 1 września 2020 r. do 7 września 2020 r. z powodu pozostawania w zatrudnieniu. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 22 września 2020 r.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2021 r. zmienił z urzędu decyzję z 10 września 2020 r. na podstawie art. 17 ust. 3d u.ś.r. przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1 971 zł w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 28 lutego 2022 r. Decyzje doręczono skarżącemu w dniu 15 stycznia 2021 r.
Decyzją z 14 stycznia 2022 r. Burmistrz na podstawie m.in. art. 17 ust. 3d i art. 32 ust. 1, 1b01d u.ś.r. zmienił z urzędu wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przyznając skarżącemu kwotę 2 119 zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 28 lutego 2022 r.. Pozostałą treść decyzji z decyzji pozostawił bez zmian. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 20 stycznia 2022 r.
Z notatki służbowej z dnia 4 marca 2022 r. wynika, że pracownik organu skontaktował się w tym dniu telefonicznie ze skarżącym i ustalił, że skarżący nie złożył wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności syna. Poinformował skarżącego o możliwości przedłużenia ważności istniejącego orzeczenia o niepełnosprawności w związku z panującą epidemią COVID-19, jednak nie dłużej niż do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii, nie dłużej jednak niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący wyraził chęć przedłużenia istniejącego orzeczenia oraz zobowiązał się, że poinformuje organ o złożeniu takiego wniosku i otrzymaniu orzeczenia.
Decyzją z 4 marca 2022 r. Burmistrz zmienił z urzędu decyzję z dnia 10 września 2020 r. zmienioną decyzją z 5 stycznia 2021 r. i decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. w ten sposób, że pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 przyznane na S. T. w kwocie 2 119 zł miesięcznie na okres od 8 września 2020 r. do upływu 60. Dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności." Pozostałą część decyzji pozostawił bez zmian. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 10 marca 2022 r.
W dniu 17 października 2022 r. skarżący poinformował organ, że w związku z wniesionym do Sądu Rejonowego w Legnicy odwołaniem od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymującej w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności – wnosi o kontynuację wypłacania świadczeń na rzecz syna na mocy ustawy związanej z przeciwdziałaniem COVID-19 do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.
Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. organ zmienił z urzędu decyzję z dnia 10 września 2020 r. zmienioną decyzją z 5 stycznia 2021 r. i decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r., decyzją z 4 marca 2022 r. w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w ten sposób, że przyznał na syna kwotę 1 830 zł miesięcznie na okres od 8 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. , 1 971 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., 2 119 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. oraz 2 458 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2023 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Pozostałą treść decyzji pozostawił bez zmian oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 24 stycznia 2023 r.
Pismem z 30 stycznia 2023 r. organ – na podstawie art. 9 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) zawiadomił skarżącego, że wstrzymuje wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wydaniem nowego orzeczenia o niepełnosprawności, od którego skarżący złożył odwołanie do Sądu Pracy. Wskazał, że wobec braku ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności wypłata świadczenia pielęgnacyjnego został wstrzymana do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Jednocześnie organ poprosił o poinformowanie o zakończeniu postępowania w Sądzie Pracy. Zawiadomienie skarżący otrzymał w dniu 6 lutego 2023 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. czynność organu z 30 stycznia 2023 r. skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy nowe orzeczenie o niepełnosprawności jest ostateczne;
2) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez brak jej wezwania do złożenia wyjaśnień dotyczących wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, ustalenia stanu sprawy;
3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 stycznia 2023 r. zaledwie 11 dni po wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania tego prawa, przy czym doręczenie stronie zawiadomienia o tym fakcie dopiero w dniu 6 lutego 2023 r. (osobiście w placówce, po telefonicznym wezwaniu);
4) art. 28 ust. 2 i 3 u.ś.r. polegające na wstrzymaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżący nie uniemożliwił przeprowadzenia wywiadu lub nie udzielił wyjaśnień podczas tego wywiadu, nie został wezwany do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nadto w sprawie nie zaistniała zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych;
5) art. 16 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie jest ostateczne, mimo że nie służy od niego odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
6) art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 poprzez dokonanie błędnej jego wykładni i przyjęcie, że czas wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu tego przepisu jest rozumiany jako dzień, w którym stało się ono ostateczne, a nie dzień jego prawomocności (przynajmniej tak należy domniemywać z uwagi na dokonaną czynność wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż organ administracji uzasadnił to brakiem ostateczności, co jest bezsensowne).
W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zaszły w sprawie żadne przesłanki wstrzymania wypłaty świadczenia wskazane w art. 28 ust. 2 lub ust. 3 u.ś.r. Wyjaśnił, że żona skarżącego i matka syna wystąpiło do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Legnicy o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna z uwagi na upływ terminu wcześniejszego orzeczenia (w dniu 28 lutego 2022 r.). Nowe orzeczenie zostało wydane w dniu 28 czerwca 2022 r. na okres do dnia 30 czerwca 2024 r., na mocy którego syn skarżącego został zaliczony do osób niepełnosprawnych, jednakże w pkt 7 orzeczenia wskazano, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Od tego orzeczenia co do pkt 7 matka złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim, który orzeczeniem z 28 sierpnia 2022 r. utrzymał mocy zaskarżone orzeczenie. Od tego orzeczenia złożyła następnie odwołanie do Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i sprawa toczy się pod sygn. akt IVU 336/22/JW. Skarżący wskazał dalej, że pismem z 14 października 2022 r. poinformował organ o ww. odwołaniu i wniósł o kontynuowanie wypłacania świadczenia. Zdaniem skarżącego wstrzymanie wypłaty w przedstawionych okolicznościach jest bezskuteczne, gdyż nie tylko narusza art. 28 u.ś.r., ale również art. 16 ust. 1 k.p.a., ponieważ orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim jest ostateczne, ale nie jest prawomocne w zaskarżonej części, a dopiero prawomocność orzeczenia skutkować będzie ustaleniem, że doszło o wydania "nowego orzeczenia o niepełnosprawności" w rozumieniu art. 15h usta. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. W konsekwencji skarżący stwierdził, że czas wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu art. 15h ust. 1 pkt ustawy COVID-19 musi być rozumiany jako dzień uprawomocnienia się orzeczenia, nie zaś dzień, w którym stało się ono ostateczne. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, w której zaprzestano by wypłaty świadczenia pomimo że nadal możliwe jest przez sąd wydanie orzeczenia o uznaniu osoby niepełnosprawnej za wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mogłoby to kreować sytuacje, w których w obrocie prawnym funkcjonowałyby sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów administracji i sadów powszechnych.
Do skargi dołączył m.in. orzeczenie o niepełnosprawności syna z dnia 28 czerwca 2022 r. ważne do dnia 30 czerwca 2024 r. ze wskazaniem, że dziecko nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a także utrzymujące je w mocy orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 24 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za bezzasadną. Wskazał, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego nastąpiło z powodu wydanego w dniu 24 sierpnia 2022 r. ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim. Wyjaśnił, że skarżący o wydaniu tego orzeczenia powiadomił organ w dniu 17 października 2022 r., jednak pracownik organu prowadzący sprawę nie zaprzestał wypłaty świadczenia. Argumentował, że nie doszło do zarzucanego skargą przepisów u.ś.r. Co do zarzutu naruszenia art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (ustawa COVID-19) stwierdził, że zarzut ten jest sprzeczny z art. 16 § 1 k.p.a. Wskazał, że w rozumieniu art. 104 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych orzeczenia powiatowego i wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności są decyzjami administracyjnymi (I i II instancji), skutkiem czego zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja (orzeczenie) wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności nabywa walor ostateczności. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, co oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana do momentu kiedy zostanie uchylona, zmieniona luz zostanie stwierdzona jej nieważność. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ argumentował, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim stanowi podstawę zastosowania art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, zatem świadczenie pielęgnacyjne – jako uzależnione do orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności – przysługuje do dnia wydania orzeczenia przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności i to data orzeczenia tego zespołu jest datą, do której odwołuje się wskazany przepis ustawy COVID-19. Prawo wniesienia pozwu do sądu powszechnego nie wpływa na status orzeczenia wydanego przez organ wyższego stopnia, a otwiera jedynie nową procedurę, która rządzi się własnymi regułami i zasadami. Organ wskazał ponadto, że w przypadku pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia – uwzględnienia odwołania przez sąd - będzie mógł złożyć nowy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Do pisma procesowego z dnia 26 stycznia 2024 r. organ dołączył pismo Sądu Rejonowego w Legnicy skierowane do organu i informujące, że sprawa z odwołania dziecka skarżącego od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim zakończyła się wydaniem w dniu 11 lipca 2023 r. wyroku oddalającego odwołanie, który uprawomocnił się w dniu 27 lipca 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kontroli sądowej obejmuje orzekanie w sprawach wskazanych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a. W wyniku takiej kontroli sąd może skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. lub ją uwzględnić i stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Granice orzekania wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu lub czynności.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Kontrola sądowa dotyczy czynności wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego podjętej przez organ w dniu 30 stycznia 2023 r. i udokumentowanej pismem z tego dnia doręczonym skarżącemu w dniu 6 lutego 2023 r.
W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia 10 września 2020 r. skarżącemu przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem zmienianą z urzędu wielokrotnie w zakresie wysokości świadczenia, a decyzją zmieniającą z 4 marca 2022 r. i z dnia 19 stycznia 2023 r. – wydłużającą termin końcowy wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 60. dnia od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy COVID-19. Bezspornie tez wszystkie decyzje – pierwotna i decyzje ją zmieniające z urzędu – zostały wydane w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności syna wydane w dniu 11 lutego 2020 r. i ważne do 28 lutego 2022 r.
Z akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności syna i orzeczenie takie zostało wydane w dniu 28 czerwca 2022 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 24 sierpnia 2022 r., które następnie w części zostało zaskarżone odwołaniem do sądu powszechnego.
Wedle organu wstrzymanie wypłaty świadczenia w dniu 30 stycznia 2023 r. ma umocowanie w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Wskazany w tym przepisie termin wydłużenia - z powodu skutków epidemii COVID-19 - ważności orzeczenia o niepełnosprawności w sprawie (wydanego w dniu 11 lutego 2020 r. przypadł na dzień, w którym ostateczna stała się decyzja Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 24 sierpnia 2022 r.
Zdaniem skarżącego wstrzymanie wypłaty w przedstawionych okolicznościach jest bezskuteczne, gdyż nie tylko narusza art. 28 u.ś.r., ale również art. 16 ust. 1 k.p.a., ponieważ orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim jest ostateczne, ale nie jest prawomocne w zaskarżonej części, a dopiero prawomocność orzeczenia skutkować będzie ustaleniem, że doszło o wydania "nowego orzeczenia o niepełnosprawności" w rozumieniu art. 15h usta. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. W konsekwencji skarżący stwierdził, że czas wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu art. 15h ust. 1 pkt ustawy COVID-19 musi być rozumiany jako dzień uprawomocnienia się orzeczenia, nie zaś dzień, w którym stało się ono ostateczne.
W pierwszej kolejność Sąd zauważa, że wstrzymanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 28 u.ś.r. ustalając enumeratywnie jego przesłanki. Zgodnie więc z tym przepisem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień (ust. 2). Wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (ust. 3). Wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, nie podejmuje świadczeń rodzinnych przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe (ust. 5). Oznacza to, że wstrzymanie wypłaty świadczeń jest uregulowaną instytucją ustawową, którą organ ma obowiązek zastosować w przypadku, gdy wystąpią wskazane w tym przepisie przesłanki.
Mając na uwadze stan faktyczny sprawy zaskarżona czynność organu nie znajduje uzasadnienia w ww. przepisie. Niewątpliwie nie zachodzi przypadek opisany w art. 28 ust. 2 i ust. 5. Skarżący udzielił natomiast wyjaśnień co do okoliczności sprawy mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czego dowodzi notatka służbowa z dnia 4 marca 2022 r. oraz pismo skarżącego z 14 października 2022 r. (wpływ do organu w dniu 17 października 2022 r.). Początkowo – odpowiadając organowi - wskazał bowiem, że nie złożył wniosku o wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna i chce kontynuowania wypłat na podstawie dotychczasowego orzeczenia o niepełnosprawności, którego ważność wydłużyła ustawa COVID-19. Następnie poinformował, że takie orzeczenie zostało wydane, ale zaskarżył je do sądu powszechnego. Akta sprawy nie wskazują, by organ podjął postępowanie wyjaśniające tych okoliczności.
Oznacza to, że zaskarżona czynność organu nie mieści się w kategorii ustawowego wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, regulowanego art. 28 u.ś.r.
W tym stanie rzeczy należy ocenić, czy zaskarżona czynność może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, czy dopuszczalna jest zatem droga sądowa w tej sprawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów i doktryny, za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r. o sygn. akt I GSK 1414/20 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.
Czynność wstrzymania wypłaty świadczenia z innych powodów niż wskazane w u.ś.r., tj. z powodu wykładni i stosowania przepisu art. 15h ustawy COVID-19 Sąd w składzie orzekającym uznał za czynność w opisanym wyżej rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która może być przedmiotem kontroli sądowej.
Przechodząc do oceny skuteczności zaskarżonej czynności, to pierwszoplanowe znaczenie ma wykładnia art. 15h ustawy COVID-19.
Zgodnie z tym przepisem z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność:
1) upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności;
2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Art. 15h został dodany do ustawy COVID-19 przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568 – ustawa nowelizująca) zmieniaiącą ustawę COVID-19 z dniem 31 marca 2020 r. Zgodnie jednak z art. 101 pkt 2 lit. a) ustawy nowelizującej dodany art. 15h ust. 1 pkt 1 wchodził w życie z mocą od 9 grudnia 2019 r., natomiast art. 15h ust. 1 pkt 2 wchodził w życie z dniem 8 marca 2020 r. – zgodnie z art. 101 pkt 2 lit. d) ustawy nowelizującej.
W sprawie przyznanie i wypłata świadczenia pielęgnacyjnego były oparte na orzeczeniu niepełnosprawności syna skarżącego wydanym w dniu 11 lutego 2020 r. ważnym do 28 lutego 2022 r. Jest to zatem orzeczenie wydane na określony czas, a jego ważność upływała w terminie od dnia wejścia w życie ustawy COVID-1, tj. od dnia 8 marca 2020 r. Oznacza to, że ww. orzeczenie o niepełnosprawności zachowywało ważność wedle reguły opisanej w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID -19. Ten przypadek, inaczej niż wydłużenie ważności orzeczenia opisane w art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19, nie był warunkowany złożeniem kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności.
Na gruncie sprawy względem syna skarżącego niewątpliwie zostało wydane w dniu 28 czerwca 2022 r. nowe orzeczenie, które następnie zostało zaskarżone w administracyjnym toku postępowania i utrzymane w mocy przez właściwy organ orzeczeniem z dnia 24 sierpnia 2022 r. Obie strony mają rację argumentując, że orzeczenie to jest ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Trzeba bowiem zauważyć, że procedura wydawania orzeczeń o niepełnosprawności wynika z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.; dalej: u.r.z.), która mocą art. 66 ust. 1 w sprawach nieunormowanych odsyła m.in. do k.p.a. Z przepisów art. 6 ust. 1 i art. 6b u.r.z. wynika właściwość instancyjna podmiotów orzekających o niepełnosprawności. Postępowanie w sprawach orzekania o niepełnosprawności jest co do zasady dwuinstancyjne. Powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jest organem pierwszego stopnia, a wojewódzki – drugiego stopnia. Na mocy art. 130 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§2).
Z art. 6c ust. 8 u.r.z. wynika jednak, że od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
W sprawie ostateczne orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim zostało zaskarżone do sądu powszechnego.
Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu orzeczeń wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności jest postępowaniem odwoławczym. Sąd obowiązany jest wszechstronnie ocenić okoliczności sprawy, a zatem nie tylko odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę, lecz także z urzędu jeszcze raz zbadać sprawę co do meritum. W sprawach z zakresu orzekania o niepełnosprawności obowiązuje zasada oceny prawidłowości orzeczenia według stanu istniejącego w dacie jej wydania. Mimo że sąd pracy i ubezpieczeń społecznych rozpoznaje sprawę merytorycznie na nowo, to jednak jako organ kontrolny wobec wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma obowiązek odniesienia się do stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania orzeczenia. Ze względu na jego szczególny, odwoławczy charakter postępowania przed sądem jest więc to wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w art. 316 § 1 k.p.c., zgodnie z którą sąd bierze pod uwagę stan rzeczy z chwili zamknięcia rozprawy.
Zgodnie z art. 4779 § 1 k.p.c. odwołania od orzeczeń wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności lub decyzji wydanych przez ten zespół, wnosi się na piśmie do zespołu, który wydał orzeczenie, lub do protokołu sporządzonego przez ten zespół, w terminie miesiąca od dnia doręczenia orzeczenia. W pierwszej instancji orzeka zawsze sąd rejonowy (art. 4778 § 2 pkt 4 k.p.c.), a w drugiej – sąd okręgowy (art. 4778 § 1 k.p.c.). Jako, że procedura cywilna nie przewiduje trzech instancji postępowania sądowego, orzeczenie sądu (powszechnego) II instancji jest orzeczeniem prawomocnym.
Przez wydanie orzeczenia o niepełnosprawności należy zatem rozumieć po pierwsze wyrok sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w sytuacji wniesienia odwołania na podstawie art. 6c ust. 8 u.r.z. w trybie art. 4779 k.p.c., a po drugie – moment jego uprawomocnienia. Stwierdzenie prawomocności ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, ponieważ to nie stwierdzenie prawomocności, ale dzień, w którym stwierdza się niemożność wniesienia środka odwoławczego, powoduje stan uprawomocnienia.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym dopiero zatem w dniu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego, który wydał wyrok w sprawie odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw niepełnosprawności, można mówić o wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19.
Nie ma przy tym znaczenia, czy wyrok oddala odwołanie czy też zmienia zaskarżone orzeczenie i rozstrzyga sprawę co do istoty.
Dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego 1) oddalające odwołanie i tym samym stwierdzające brak podstaw do jego uwzględnia, po wcześniejszym zbadaniu sprawy co do meritum, 2) umarzające postępowanie odwoławcze, 3) zmieniające orzeczenie o niepełnosprawności i rozstrzygające sprawę co do istoty skutkuje tym, że orzeczenie o niepełnosprawności jest ostateczne i prawomocne, a w konsekwencji jest wydane i podlega wykonaniu.
Sąd podkreśla, że zagadnienie rozumienia pojęcia "wydanie nowego orzeczenia" użyte w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 jest zbieżne z rozumieniem tego pojęcia użytym w art. 24 ust. 2a u.ś.r.
W obu sytuacjach prawnych istotny jest skutek wiążący orzeczenia o niepełnosprawności. W przypadku stosowania art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasa z datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności, ale musi ono być wiążące, a zatem nie tylko ostateczne, ale i prawomocne. Ochrona prawna wynikająca z tego przepisu ma być realna, czyli kończy się z chwilą wydania orzeczenia o niepełnosprawności, które nie być już kwestionowane. Natomiast w przypadku stosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, ustala niepełnosprawność (legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności) i spełnia warunek skutecznego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.
Przenosząc te rozważania na grunt sprawy, to trzeba podkreślić, że kontrola legalności zaskarżonej czynności dokonywana jest na moment jej podjęcia.
Zatem w dniu 30 stycznia 2023 r. organ miał informację, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności jest ostateczne, ale nie jest prawomocne, ponieważ zostało zaskarżone do sądu powszechnego. Jak Sąd już wskazywał informację tę uzyskał niewątpliwie w dniu 17 października 2022 r. od skarżącego.
Decyzją zmieniającą wydana w dniu 19 stycznia 2023 r. "zachował" termin przyznania i wypłaty świadczenia – zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, a następnie zaskarżona czynnością (z 30 stycznia 2023 r.) wstrzymał wypłatę świadczenia do czasu zakończenia postępowania odwoławczego przed sądem powszechnym - wskazując na brak ostatecznego orzeczenia o niepełnosprawności. Wynika z tego, że podejmując zaskarżoną czynność również organ przyjął, że nowe orzeczenie o niepełnosprawności nie spowodowało wygaśnięcia decyzji ws. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji wstrzymanie wypłaty nie miało podstawy prawnej.
Nowe orzeczenie o niepełnosprawności nie było prawomocne i wobec tego nie spełniało kryterium "wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności" z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, warunkującego wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro nie zostało wydane nowe orzeczenie, to syn skarżącego legitymował się orzeczeniem z 11 lutego 2020 r. z ustawowo wydłużoną ważnością na mocy art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, co skutkowało prawem do wypłaty świadczenia, dodatkowo potwierdzonym decyzją zmieniającą z 19 stycznia 2023 r.
Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nawiązująca do błędu pracownika wz. wydania decyzji z dnia 19 stycznia 2023 r. oraz dotycząca rozumienia pojęcia "od dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności" stoi w sprzeczności z działaniami i dokumentami organu wynikającymi z akt administracyjnych sprawy.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.