IV SA/Wr 183/25

IV SA/Wr 183/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 par. 2 w zw. z art. 33 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), , Protokolant: referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 stycznia 2025 r., nr SKO 4101/318/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku na remont I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 I 2025 r. (SKO 4101/318/2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania W. R. (dalej "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję z Burmistrza Miasta Kłodzka z dnia 19 XI 2024 r. (nr DS/SP/5751/502/III/79/24) przyznającą skarżącej zasiłek na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi w kwocie 104 000 zł z przeznaczeniem na remont.
Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 11 X 2024 r. sporządzono ocenę uszkodzeń lokalu mieszkalnego położonego w K. przy "ul. [...]" ustalając procentowy udział uszkodzenia tego lokalu na 52% (przyjmując następujący zakres uszkodzeń: fundamenty – 0%, ściany – 60 %, stropy – 60%, dach – 0%, inne elementy – 100%).
Dnia 13 X 2024 r. w miejscu zamieszkania skarżącej w K. przy "ul. [...]" przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Ustalono, że lokal został zalany w wyniku powodzi w dniu 15 IX 2024 r. Do protokołu załączono umowę najmu instytucjonalnego lokalu (z dnia 11 I 2021 r.) wraz z aneksami, na podstawie której skarżąca korzysta z lokalu na cele mieszkalne, oraz oświadczenia skarżącej o prowadzeniu w tym lokalu gospodarstwa domowego wraz z synem i matką oraz nieposiadaniu innego lokalu lub domu, a także o pouczeniu skarżącej o jej prawach procesowych.
Dnia 14 X 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku w kwocie 200 000 zł w związku ze szkodami powstałymi w lokalu mieszkalnym na skutek powodzi. W podaniu wskazała, że lokal został zalany do wysokości [...] m. Straty obejmują zniszczenie podłóg, instalacji CO z piecem gazowym dwufunkcyjnym, kominka, płyt GK, okien, zabudowy kuchennej ze sprzętem AGD, wszelkich elementów stałych i ruchomości. Do wniosku załączono zgodę właściciela lokalu z dnia 13 X 2024 r. na pozyskanie przez skarżącą środków na remont lokalu oraz wykonanie remontu.
Organ I instancji decyzją z 19 XI 2024 r. (nr DS/SP/5751/502/III/79/24) przyznał skarżącej zasiłek w kwocie 104 000 zł powołując się na sporządzone w dniu 11 X 2024 r. oszacowanie uszkodzeń lokalu wynoszące 52% przy uwzględnieniu reguł wynikających z Zasad z dnia 18 X 2024 r., ustalonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" – dalej jako "Zasady".
Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie podpisane przez pełnomocnika. W odwołaniu podniesiono, że wysokość szkody została niedoszacowana. Do odwołania załączono opinię z 24 X 2024 r., sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego Z. I., wskazującą, że łączna wartość szkód przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynosi 175 774,36 zł brutto. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z tej opinii, ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego działającego na zlecenie organu.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 I 2025 r. (SKO 4101/318/2024) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji odwoławczej powołano podstawy prawne decyzji, w tym art. 39 ust.1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4, z 12 III 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz.1283, ze zm.) dalej "UoPS" oraz Zasady. SKO podkreśliło, że przyznany zasiłek remontowo-budowalny nie służy rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie ma on charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym. Czynności polegające na oszacowaniu wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. W przypadku skarżącej, osoba posiadająca wymagane uprawnienia ustaliła, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu wynosi 52% (ściany – 60%, stropy – 60%, inne elementy, w tym stolarka okienna i drzwiowa-100%). W ocenie SKO nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, że zgodnie z załączonym do odwołania kosztorysem prac remontowych w lokalu mieszkalnym przy "ul. [...]" w K. wartość prac remontowych w tym lokalu wynosi 175 774,36 zł. SKO zauważyło, że przedstawiony przez pełnomocnika skarżącej kosztorys i określony w nim zakres zniszczeń powstałych lokalu mieszkalnym jest zbieżny z ustaleniami poczynionymi przez komisję powołaną przez Wójta Gminy Kłodzko. Komisja ta również stwierdziła zniszczenie stolarki okiennej, drzwiowej, a także instalacji, w tym c.o. i cwu na poziomie 100%, a także uszkodzenie ścian i stropów. Uwzględniając fakt, że procentowego oszacowania uszkodzeń/zniszczeń lokalu mieszkalnego dokonała osoba posiadająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzoną uprawnieniami budowlanymi, a odwołująca nie przedstawiła dowodów, które podważałyby wiarygodność sporządzonej przez te osobę oceny uszkodzeń lokalu mieszkalnego – SKO uznało odwołanie za nieuzasadnione.
W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 2 V 2025 r., skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji odwoławczej w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w części, a jakiej nie przyznano zasiłku ponad kwotę 104 000 zł. Zarzucono naruszenie:
1) art. 140 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 33 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. wobec rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy bez udziału skarżącej, w warunkach pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu, albowiem odwołanie zostało złożone w jej imieniu przez pełnomocnika bez załączonego pełnomocnictwa, organ nie wezwał strony, ani pełnomocnika do uzupełnienia tegoż braku, w konsekwencji nieprawidłowo adresował korespondencję do podmiotu nieuprawnionego i nie doręczył decyzji osobiście skarżącej i ostatecznie zaskoczył ją faktem wydania decyzji, a zatem w sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
2) art. 140 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez:
wydanie decyzji w obliczu braku zapewnienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu i zaskoczenie skarżącej wydaniem decyzji,
zaniechanie przez organ drugiej instancji wskazania przed wydaniem decyzji, że w ocenie organu skarżąca nie spełniła lub nie wykazała przesłanek uwzględnienia odwołania i zmiany decyzji organu pierwszej instancji poprzez zwiększenie kwoty zasiłku, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem i interesem skarżącej, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej złożenia jakichkolwiek dalszych wyjaśnień co do tych okoliczności oraz podjęcia inicjatywy dowodowej w celu ich wyjaśnienia,
zaniechanie przez organ drugiej instancji poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącej czynnego udziału na tym etapie postępowania i podjęcia działań w celu wyjaśnienia wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy, których organ nie usunął z urzędu;
3) art. 140 w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wobec uznania, że:
a) procentowy stopień uszkodzenia lokalu wynosi 52%, podczas gdy lokal pozostaje doszczętnie zniszczony, nie nadaje się całkowicie do zamieszkania, w trakcie powodzi poziom wody sięgnął wysokości ok. [...] m powyżej terenu, zalaniu uległy całkowicie piwnice, a lokal skarżącej położony na wysokim parterze został zalany
do wysokości [...] m, wskutek czego całkowitemu zniszczeniu uległy: stolarka okienna i drzwiowa, tynki do wysokości [...] m, ścianki z profili stalowych pojedynczych wraz z ociepleniem, posadzki z paneli i płytek, instalacja wodnokanalizacyjna, centralnego ogrzewania, gazowa i elektryczna, w tym osprzęt i tablice, a także meble i wyposażenie lokalu, natomiast koszt przywrócenia tegoż lokalu do stanu używalności w zakresie samych prac budowlanych i odtworzenia instalacji (a zatem bez wyposażenia i mebli) został oszacowany przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego w osobie inż. Z. I. na kwotę 175 774,36 zł, co przy konieczności ponownego wyposażenia lokalu w niezbędne sprzęty AGD oraz meble, uzasadnia uznanie, że procentowy udział uszkodzeń lokalu mieszkalnego skarżącej wynosi 100%;
miarodajne do określenia zakresu uszkodzenia lokalu były ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez komisje do spraw szacowania strat, podczas gdy niezależny rzeczoznawca majątkowy w osobie inż. Z. I. oszacował stopień zniszczenia lokalu na wiele wyższym poziomie niż ww. komisja, a zatem celem ustalenia stopnia zniszczenia lokalu organ powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego;
nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, na fakt: zakresu zniszczeń powstałych w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w K. przy "ul. [...]" wskutek powodzi, która miała miejsce we wrześniu 2024 r., kosztów przywrócenia lokalu do stanu technicznego sprzed powodzi, oszacowania wysokości szkód w lokalu skarżącej i określenia procentowego udziału uszkodzeń lokalu mieszkalnego skarżącej - zgodnie z ustalonymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku, datowanych na dzień 18 października 2024 r., podczas gdy taki dowód był niezbędny dla ustalenia prawidłowego zakresu uszkodzeń lokalu skarżącej.
4) naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, nieprawidłowe zastosowanie kryteriów obliczenia zasiłku celowego, wobec:
a) ustalenia procentowego stopnia uszkodzenia lokalu jedynie na 52% i w konsekwencji ustalenie wysokości zasiłku na kwotę 104 000 zł, a zatem w sposób sprzeczny ze słusznym interesem skarżącej, jak i niezgodnie z dotychczas wykształconą praktyką administracyjną i zasadami wypłaty zasiłku celowego z tytułu szkód poniesionych wskutek powodzi, których odpowiednie zastosowanie skutkowałoby ustaleniem, że procentowy stopień uszkodzenia lokalu skarżącej wynosi 100%,
b) uznania, że przyznany zasiłek celowy nie ma na celu rekompensaty poniesionych wskutek powodzi szkód, podczas gdy z dokumentu "Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", wynika, że wysokość świadczenia jest wprost uzależniona od stopnia uszkodzenia lokalu i znajdujących się w nim urządzeń, z kwoty przyznanego zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego mogą zostać sfinansowane koszty remontu lub zakupu urządzeń niezbędnych do doprowadzenia energii, ciepła, wody oraz niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkalnemu, które zostały zniszczone lub uszkodzone w wyniku zdarzeń związanych z powodzią, z kwoty zasiłku mogą być pokryte wydatki związane z zakupem podstawowego sprzętu gospodarstwa domowego i wyposażenia, które uległo uszkodzeniu lub zniszczeniu w wyniku powodzi, wysokość świadczenia limitowana jest wysokością poniesionej szkody, a beneficjent pomocy jest zobowiązany do udokumentowania poniesienia wydatków na cele remontowo-budowlane - a zatem zasiłek ten jest ściśle powiązany z faktem poniesienia szkody i jej wysokością, nie można zatem uznać, aby nie miał on charakteru kompensacyjnego.
W uzasadnieniu skargi umotywowano powyższe zarzuty podkreślając, że organ odwoławczy procedował w warunkach niezapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie wezwano pełnomocnika podpisanego na odwołaniu do przedłożenia stosownego umocowania. A nadto SKO pominęło, że wysokość przyznawanego zasiłku jest ściśle powiązana z wysokością szkody, tak więc załączony do odwołania dowód ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem wskazuje że wysokość zasiłku powinna być wyższa. Podkreślono przy tym, że przedłożona opinia została sporządzona przez osobę, która zgodnie z obowiązującymi regulacjami uprawniona jest do dokonania oceny zakresu szkody powstałej na skutek powodzi.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym i oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 2 V 2025 r. skarżąca zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn procesowych.
Zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana w warunkach istnienia braku formalnego odwołania, który nie został usunięty.
W sytuacji wniesienia odwołania przez pełnomocnika, do odwołania powinno zostać załączone pełnomocnictwo. Jak wynika z art. 33 § 3 kpa, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.
Jeśli tego rodzaju odwołanie wniesiono bez załączenia stosownego pełnomocnictwa – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – organ zobligowany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 kpa. Jak bowiem wynika z art. 64 § 1 kpa, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko wskazujące na niedopuszczalność prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania odwoławczego i wydania decyzji w warunkach, gdy odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika, który nie wykazał się umocowaniem do działania w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 26 X 2011 r., I OSK 1866/10; wyrok WSA w Poznaniu z 13 III 2025 r., II SA/Po 824/24; wyrok WSA w Olsztynie z 3 XI 2021 r., I SA/Ol 422/21 – publ. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że przejście do merytorycznej fazy postępowania odwoławczego dopuszczalne jest wyłącznie pod warunkiem uprzedniej weryfikacji odwołania pod kątem formalnym. Wszelkie zaniechania w tym zakresie skutkować będą wadliwością postępowania i przedwczesnością wydanej decyzji.
W świetle powyższego zaskarżoną decyzję SKO należało uznać za wydaną z istotnym naruszeniem art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 kpa, a więc w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Obligowało to Sąd do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić weryfikację formalną odwołania, mając na względzie, że stanowi to warunek konieczny dopuszczalności przystąpienia do fazy merytorycznej i wydania decyzji. W przypadku, gdy braki formalne odwołania nie zostaną usunięte obowiązkiem organu jest pozostawienie odwołania (podania) bez rozpatrzenia, stosownie do art. 64 § 2 kpa.
Nawiązując do zarzutów skargi dotyczących aspektów materialnoprawnych i dowodowych, Sąd zwraca uwagę, że z uwagi na stricte procesowy charakter stwierdzonego naruszenia prawa, niedopuszczalne jest przeprowadzenie na obecnym etapie sądowej kontroli sprawy pod względem merytorycznym. Taka kontrola jest możliwa jedynie w warunkach braku wątpliwości co do dopuszczalności wydania przez organ decyzji merytorycznej w sprawie.