IV SA/Wr 177/05

IV SA/Wr 177/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Ewa Kamieniecka
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 40 ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, , Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi EnergiaPro Koncern Energetyczny S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w celu umieszenia urządzeń infrastruktury technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...]działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w L. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w L. powołując się na przepis art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 71 poz. 838 z późn. zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 z późn. zm.) oraz uchwałę nr [...]Rady Powiatu w L. z dnia [...] r. w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dol. Nr 74, poz. 1429), zezwolił EnergiiPro Koncern Energetyczny SA we W.na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w miejscowości P.(ul. M. [...]) w celu umieszczenia w nim przyłącza energetycznego n/n o pow. rzutu poziomego 0,6 m2 na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. – łącznie [...] dni. Jednocześnie ustalił opłatę jednorazową za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł. Ponadto nałożył na stronę opłatę stałą płatną corocznie za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi w wysokości [...] zł podając, że w [...] r. za [...] miesiące (od [...] do [...]) wynosi ona [...] zł. Poinformował stronę o obowiązku uiszczenia wyliczonej opłaty jednorazowej w terminie 14 dni od daty ustatecznienia się decyzji, a opłaty stałej w latach następnych do końca danego roku kalendarzowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji EnergiaPro Koncern Energetyczny SA we W. zarzuciła, że przepisy prawa dotyczące dróg publicznych nie przewidują opłaty stałej. Skarżąca spółka wywiodła, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami ruchu drogowego ma charakter jednorazowy i nie powinna być naliczana rocznie. Potwierdzeniem prezentowanego stanowiska jest - zdaniem odwołującej się spółki - przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, którego ust. 1 stanowi, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, zarządca drogi pobiera opłatę jednorazową.
W świetle powyższych przepisów brak jest - zdaniem odwołującej się spółki - podstaw prawnych do ustalenia przez organ opłaty stałej, której wnoszenie wiązałoby się z dodatkowymi obowiązkami administracyjno-kontrolnymi i finansowymi obydwu stron. Obciążenie inwestycji energetycznych tego typu opłatami corocznymi wymuszałoby wzrost cen energii elektrycznej, wywołując negatywne skutki społeczne, w tym większe obciążenie finansowe dla Zarządu Dróg z tytułu opłat za energię elektryczną.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podało, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowią przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2000 r., Nr 140, poz. 1481). Zasady naliczania opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń drogowych infrastruktury technicznej, związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – ustawodawca określił w art. 40 ust. 3 oraz ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych.
Przepis powyższy w ust. 8 zawiera również delegację ustawową dla jednostek samorządu terytorialnego, w których zarządzie pozostaje droga, do ustalenia – w drodze uchwały – wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Kierując się dyspozycją art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, Rada Powiatu L. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...]w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. W § 3 uchwały określono roczne, czyli stałe stawki opłat za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego.
W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, uznać należy, że organ I instancji w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalił wobec wnioskodawcy opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy orzekł jak w zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego EnergiaPro Koncern Energetyczny SA we W. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji w części dotyczących naliczenia opłaty stałej, płatnej corocznie za umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jako niezgodnej z prawem, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego - zdaniem skarżącej - nie wynika, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3) pobiera się także "opłatę stałą płatną corocznie", jak podano w pkt 3 decyzji organu I instancji. Opłata przewidziana w art. 40 ust. 5 ustawy jest w ocenie skarżącej opłatą jednorazową. Użyte w tym przepisie sformułowanie "rocznej stawki opłaty" służy do ustalenia "opłaty za zajęcie pasa drogowego" i nie może być utożsamiane z pojęciem "rocznej opłaty". Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić dodatkową opłatę roczną, oprócz opłaty jednorazowej, to – zdaniem skarżącej - z całą pewnością sformułowałby ów przepis inaczej. Skarżąca dodała, że przepis art. 40 ust. 3 jest przepisem ogólnym, odnoszącym się do wszystkich sytuacji określonych w ust. 2, a ustępy 4, 5 i 6 uszczegółowiają zapis ust. 3, wskazując inne sposoby naliczania tej opłaty dla poszczególnych sytuacji wymienionych w ust. 2.
Dodatkowo skarżąca spółka podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał w wydanej decyzji żadnego konkretnego przepisu powołanego w jej podstawie prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2000 r., Nr 140, poz. 1481). Zdaniem skarżącej przepisu takiego rozporządzenie to nie zawiera.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie narusza prawa. Wskazało, że organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest do zbadania, czy złożony wniosek spełnia wymogi formalne określone w § 1 rozporządzenia, zaś decyzja kończąca postępowanie winna zostać sporządzona z zachowaniem elementów zawartych w § 2 owego rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z powyższego wynika, że sąd administracyjny nie może dokonać kontroli zaskarżonego do niego aktu administracyjnego w oparciu o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.
Przeprowadzona przez sąd kontrola decyzji będących przedmiotem skargi wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] r. nr [...]wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w L., Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w L. odpowiadają prawu. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086).
Stosownie do art. 40 ust. 1 owej ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3).
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, określającego sposób naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Według strony skarżącej opłata ta ma charakter jednorazowy, ponieważ ustawodawca nie wprowadził "opłat corocznych".
Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego w tej mierze przez stronę skarżącą.
Opłata, o której mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych jest opłatą za "zajęcie pasa drogowego". Zajęcie pasa drogowego w zależności od celu tego zajęcia następuje na czas określony (np. zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót lub umieszczenia reklamy) albo też na czas nieokreślony. Także umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej związane jest z zajęciem pasa drogowego na pewien okres czasu, jednakże z uwagi na charakter tego zajęcia – "trwałe" umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury dotyczy zazwyczaj czasu nieokreślonego. W związku z powyższym w zależności od celu zajęcia pasa drogowego i związanego z tym przewidywanego czasookresu zajęcia pasa drogowego ustawodawca wprowadził różne sposoby obliczania opłaty z tego tytułu.
Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, ustala się – jak to wynika z art. 40 ust. 5 cyt. ustawy - jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Nie można się zgodzić ze stroną skarżącą, że ustawodawca wprowadził opłatę jednorazową, należną jedynie z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury w pasie drogowym. Jak już wyżej wskazano, jest to opłata za zajęcie pasa drogowego, a więc pobierana w wysokości zależnej od czasu trwania tego zajęcia. Jednakże z uwagi na "trwały" charakter tego zajęcia opłata naliczana jest za okres roczny, a nie jak w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 40 ustawy, w stosunku do liczby dni zajęcia pasa. Podmiot, który umieścił w pasie drogowym urządzenia infrastruktury zobowiązany jest do uiszczania opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego.
Kompetencja do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten wprowadza tylko jedno ograniczenie dla organów ustalających wysokość stawek, mianowicie ograniczenie kwotowe tych stawek (w przypadku rocznej stawki opłaty - [...] zł). Ustawodawca nie określił natomiast okresu obowiązywania uchwalonych stawek opłat. O zmianie stawek decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wykładnię art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zawartą w wyrokach tego Sądu z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 741/04 oraz z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 57/05 (nie publ.).
W ocenie Sądu dokonana przez stronę skarżącą interpretacja art. 40 ust. 5 omawianej ustawy prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania podmiotów umieszczających w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej poprzez zobowiązanie ich do uiszczenia jednorazowej opłaty w stosunku do innych podmiotów umieszczających w pasie drogowym np. reklamy, czy obiekty budowlane, zobowiązanych do uiszczenia opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogowego.
Wątpliwości interpretacyjnych nie może budzić obecne brzmienie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 40 ust. 5, po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 79, poz. 1486) stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustawodawca postanowił, że opłata ma charakter opłaty periodycznej, uiszczanej w odstępstwach rocznych.
W tej sytuacji nie można zgodzić się z dokonaną przez stronę skarżącą interpretacją art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prowadzącą do wniosku, że opłata za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej jest opłatą jednorazową, należną jedynie z tytułu umieszczenia urządzeń infrastruktury w pasie drogowym.
Powołany zaś w skardze zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej polegający na powołaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2000r. Nr 140, poz. 1481) bez wskazania jakiegokolwiek przepisu tego rozporządzenia mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, jest uchybieniem procesowym nie mającym wpływu na wynik sprawy.
Skoro zatem decyzje zaskarżonej treści w niczym nie naruszają prawa, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.