IV SA/WR 174/21

IV SA/Wr 174/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2021 r. nr 27/2021 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz S. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżący (S. K.), zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 lutego 2015 r., zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant MP) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby. Uzasadniał, że wysokość należnego mu ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazał, że stanowiący podstawę ustalenia (i wypłaty) tego ekwiwalentu przepis art. 115a ustawy o Policji został uznany przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK), w wyroku z 30 października 2018 r. (K 7/15), za niezgodny z Konstytucją RP.
Komendant MP odmówił skarżącemu naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W podstawie prawnej decyzji podał art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej: ustawa o szczególnych rozwiązaniach, ustawa nowelizująca).
Od decyzji Komendanta MP skarżący złożył odwołanie.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym, Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu (dalej: Komendant WP) zdecydował utrzymać w mocy decyzję Komendanta MP. Argumentował, że skarżący pełnił służbę w Policji do 16 lutego 2015 r. i że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy. Uznał, że powołany wyrok TK nie może stanowić postawy ponownego przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego gdyż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy o Policji w brzmieniu sprzed nowelizacji z 1 października 2020 r. Dowodził, że znowelizowany art. 115a ustawy o Policji, w myśl którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może mieć zatem zastosowania do policjanta, który został zwolniony ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP; art. 7 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a.; art. 10 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 190 ust. 1 i 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem TK
z 30 października 2018 r. (K 7/15); art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy
o Policji; art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wniósł
o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę, Komendant WP wniósł jej oddalenie.
Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne 3 sierpnia 2021 r., które następnie podjął 7 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził wystąpienie podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na zawartą w niej wykładnię przepisów prawa materialnego, której Sąd nie podziela.
Istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop organ prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach w świetle treści oraz skutków wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15).
Na wstępie trzeba wyjaśnić, że postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. Sąd - na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1705 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - podjął zawieszone w sprawie postępowanie sądowoadministracyjne mając na względzie treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) z 21 lipca 2022 r. (sprawa Bieliński przeciwko Polsce, nr 4862/19),
w którym uznano, że długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie TK narusza art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem ETPCz, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez TK dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Wydając 3 sierpnia 2021 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (postanowienie z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/ 20) do TK z pytaniem: czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia
1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?
Podejmując decyzję o podjęciu zwieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Sąd, uznając nadrzędność prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (także kierując się wspomnianym orzeczeniem ETPCz), miał na względzie, że w sprawie zainicjowanej wspomnianym pytaniem WSA w Białymstoku (sprawa zarejestrowana pod sygn. P/21), mimo upływu dwóch lat, TK nie wyznaczył w sprawie rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy. Ponadto, uwzględnił kompetencje orzecznicze i obowiązek sądu administracyjnego do dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.
Przechodząc do istoty sprawy przypomnieć należy, że w wyroku z 30 października 2018 r (opublikowanym 6 listopada 2018 r. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) TK orzekł, że art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu, jaki obwiązywał w dniu zwolnienia skarżącego ze służby), w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że po wydaniu przez TK wspomnianego wyroku trzeba redagować i dokonywać wykładni przepisów prawa zgodnie z tym wyrokiem (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 1102/21).
Dostrzegając stanowisko TK zawarte w wyroku z 30 października 2018 r. (K 7/15), ustawodawca dokonał nowelizacji art. 115a ustawy o Policji na mocy ustawy
o szczególnych rozwiązaniach (nowelizacja weszła w życie 1 października 2020 r.). Znowelizowany art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".
Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że art. 115a ustawy o Policji,
w brzmieniu znowelizowanym od 1 października 2020 r., należy stosować do dwóch rodzajów spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy:
- policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.;
- wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r.
Jednocześnie, w przepisie przejściowym, tj. art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach, ustawodawca wprowadził zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji zastrzegając, że "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok
2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".
Z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika ponad wszelką wątpliwość, że ustawodawca zdecydował się - w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. - przyjąć zasady (w zakresie wysokości przelicznika) wynikające z ustawy
o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a które TK w wyroku z 30 października 2018 r. uznał za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Powołując się na art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i wobec faktu zwolnienia skarżącego ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r., a przy tym wobec niewystąpienia przesłanki "sprawy dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętej i niezakończonej przed dniem 6 listopada 2018 r.", organ orzekający w sprawie uznał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop należy obliczać skarżącemu według zasad obowiązujących przed 6 listopada 2018 r., a więc według przelicznika, który został uznany przez TK w wyroku z 30 października 2018 r. za niezgodny z Konstytucją. Wyliczony w ten sposób ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy został skarżącemu wypłacony, a zatem w ocenie organu brak było podstaw do ponownego przeliczenia skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy), o co skarżący wnosił w powołaniu na wyrok TK z 30 października 2018 r. (K 7/15).
Ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji Sąd się nie zgadza i zwraca uwagę, że w sprawie (jej otoczeniu normatywnym) nie można nie dostrzec, iż poczynione w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zastrzeżenie ustawodawcy, co do zasad stosowania art. 115a ustawy Policji w znowelizowanym brzmieniu, prowadzi w istocie do wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej wyznaczającej wysokość współczynnika do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (w wysokości 1/30). Zjawisko tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (por. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 2 (42), s. 21). Jak przyjmuje się w doktrynie, derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez ustawodawcę. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe winien je konstruować w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku TK.
Sąd nie ma wątpliwości, że poprzez wprowadzenie art. 9 ust 1 ustawy nowelizującej ustawodawca de facto przepisem przejściowym próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku TK, a ponadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Z tej przyczyny, w sprawie należało odmówić stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w brzmieniu dotkniętym wtórną niekonstytucyjnością przepisu art. 115a ustawy o Policji oraz dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy
o szczególnych rozwiązaniach (w zakresie odnoszącym się do wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018 r.) i przyjąć, że skoro wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 przepisu przejściowego zawartego w ustawie nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że trzeba stosować art. 115a ustawy
o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), którą uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią ww. wyroku TK. Innymi słowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy obliczać według zasad podanych w ustawie
o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r.
Wskazując na powyższe Sąd zwraca uwagę, że - na mocy art. 190 Konstytucji RP - nie tylko Sądy, ale także organy administracji publicznej powinny dokonywać
- zgodnie z Konstytucja RP - wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku TK jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Wypada dodać, że podobne stanowisko do zajętego przez Sąd w tej sprawie zaprezentował WSA w Warszawie np. w wyrokach z: 1 września 2023 r., II SA/Wa 1118/23; z 18 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 958/21; z 8 sierpnia 2023 r., II SA/Wa 1102/21 – wszystkie wyroki dostępne na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Końcowo już tylko warto odnotować, że w uzasadnieniu do projektu do ustawy nowelizującej wskazano, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z 30 października 2018 r. (K 7/15).
Reasumując, przez odmowę wypłacenia skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy nowelizującej, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obwiązującym przed 6 listopada 2018 r. ukształtowanym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. (K 7/15). Nadto uwzględni, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rzeczą organu będzie następnie ponowne ustalenie wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy
i dodatkowy), według podanych wyżej zasad i określenie różnicy pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.
Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w wysokości 480 zł (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego określonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podkreślić należy, że zgodnie z § 15 ust. 2 powyższego rozporządzenia opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. W ocenie Sądu nie było podstaw do podwyższenia wynagrodzenia pełnomocnika w sprawie, w której rozstrzygnięcie podejmowane jest na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Sprawa poddana sądowej kontroli nie była zawiła ani obszerna, a tym samym niezbędny nakład pracy pełnomocnika w związku z występowaniem w przedmiotowej sprawie nie był znaczny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według stawki minimalnej.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.