Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

IV SA/WR 169/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

IV SA/Wr 169/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie Wójta Gminy Stare Bogaczowice z dnia 19 lutego 2025 r. nr 28/2025 w przedmiocie odwołania ze stanowiska D.w S. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. B. (dalej: Skarżąca) jest zarządzenie Wójta Gminy Stare Bogaczowice (dalej: Wójt lub organ) z 19 lutego 2025 r. (nr 28/2025) w przedmiocie odwołania ze stanowiska D. w S. (dalej: G.).
W treści zarządzenia wskazano m.in., że odwołanie następuje na podstawie § 7 ust. 2 pkt 4 umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe i program działania samorządowej instytucji kultury pn. G. w S. (dalej: Umowa).
Z kolei w jej uzasadnieniu podano, że Skarżąca w sposób rażący łamie zapisy Umowy co negatywnie wpływa na działalność zarządzanej przez nią jednostki i powoduje szereg sytuacji nie do zaakceptowania, naruszających zasady funkcjonowania jednostki kultury. Stwierdzone nieprawidłowości to:
- naruszenie § 8 pkt 1 Umowy polegające na prowadzeniu w czasie jej trwania - bez pisemnej zgody Organizatora dodatkowych zajęć konkurencyjnych do działalności prowadzonej przez G. Są to zajęcia jogi prowadzone w obiektach gminnych;
- naruszenie § 8 pkt 3 Umowy polegające na braku właściwej komunikacji i rozpowszechnianiu nieprawdziwych informacji co do sytuacji finansowej G. Wskazano w tym kontekście, że działania Skarżącej spowodowały nieporozumienia i brak współpracy z Uniwersytetem III Wieku działającym w obiekcie G. oraz zastrzeżenia ze strony sołtysów poszczególnych miejscowości. Ponadto Skarżąca nie nawiązała trwałej współpracy z organizacjami działającymi na terenie gminy (stowarzyszenia i koła gospodyń);
- nierealizowanie i nieznajomość Programu Kadencyjnego Działania Samorządowej Instytucji Kultury pn. G. w S. na lata 2024-2027, nie poczyniono żadnych działań w kierunku osiągnięcia celów długoterminowych, cele krótkoterminowe nie są realizowane, nie osiągnięto żadnych zakładanych wskaźników:
• znaczny spadek wypożyczeń książek, zaniechanie lekcji bibliotecznych, spadek spotkań autorskich, nie pozyskano wolontariuszy;
• spadek liczby wejść na strony i profil G., brak ankiet kwartalnych skierowanych do mieszkańców;
• nie została wzbogacona oferta zajęć i warsztatów w świetlicach wiejskich;
• brak jednolitej oferty kulturalnej i rekreacyjno-sportowej we wszystkich miejscowościach gminy;
• brak wsparcia sołectw w działalności kulturalnej;
• brak jakiejkolwiek oferty dla młodzieży;
• brak monitoringu zewnętrznych źródeł dofinansowania (nie pozyskano żadnych środków zewnętrznych na działalność kulturalną);
• kadra pracownicza nie miała możliwości podnosić swoich kompetencji w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych;
• nieumiejętność racjonalnego zarządzania budżetem jednostki;
• brak oferty wynajmu obiektów G.;
• brak przedsięwzięć wpływających na rozwój turystyki, rozwój roli rękodzieła jako produktu lokalnego i promocyjnego;
• brak działań w kierunku pobudzenia aktywności rekreacyjnej mieszkańców;
• nie tylko nie udoskonalono działalności promocyjno-marketingowej, ale wręcz zaprzepaszczono to co było dotychczas na dobrym poziomie;
• nie poprawiono bazy lokalowej i wyposażenia techniczno-sprzętowego;
• brak współpracy z lokalnymi stowarzyszeniami i działaczami społecznymi;
• nie została powołana społeczna rada kultury, nie zostały podjęte żadne działania w kierunku jej powstania;
- nieznajomość i niewywiązywanie się z zapisów zawartych w szczegółowych warunkach organizacyjno-finansowych samorządowej instytucji kultury pn. G. w S. w szczególności:
• brak planu działalności i planów finansowych na 2025 rok;
• nieumiejętność racjonalizacji wydatków, np. zatrudnienie pracownika, który przez trzy miesiące pracy nie napisał ani jednego skutecznego wniosku i nie był wykorzystywany do innych działań w G.;
• brak informacji do organizatora o zakończonych kontrolach zewnętrznych (kopie wyników tych kontroli);
- niewłaściwe zarządzanie kadrami G., brak komunikacji z pracownikami.
Reasumując swoje stanowisko organ argumentował, że Skarżąca nie wywiązuje się z większości zapisów Umowy i załączników do Umowy. Ponadto nie radzi sobie z rolą D., ponieważ poziom organizacyjny zrealizowanych imprez odbiegał od standardów do jakich organizator i mieszkańcy byli przyzwyczajeni. Współpraca z organizatorem, jednostkami i gminnymi, organizacjami pozarządowymi, radami sołeckimi, klubem seniora, Uniwersytetem Trzeciego Wieku, pracownikami G. oraz mieszkańcami gminy na każdym etapie jest trudna i problematyczna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm.; dalej: u.o.p.d.k.) oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżanego zarządzenia.
Motywując swoją stanowisko skarżąca przede wszystkim wskazała, że zaskarżone zarządzenie nie jest opatrzone pieczęcią Wójta, brak jest również pod zarządzeniem jakiegokolwiek podpisu upoważnionej osoby. Widniejący pod zarządzeniem podpis, to podpis M. B.
Dalej, polemizując ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zarządzenia Skarżąca wskazała, że jej zdaniem nie można jej przypisać zarzucanych naruszeń w związku z zajmowanym stanowiskiem, a tym samym należy uznać, że Wójt, wydając zaskarżone zarządzenie, naruszył prawo. Jeżeli chodzi o zarzucany znaczny spadek wypożyczeń książek, to nie odniesiono się do konkretnych danych. Używa się ogólnych określeń, realnie niewykazujących owego znacznego spadku wypożyczeń książek. W dalszym zakresie Wójt zarzuca skarżącej zaniechanie lekcji bibliotecznych czy też spadek spotkań autorskich, jak wyżej nie wskazując konkretnych danych, we wcześniejszym okresie nie przedstawiając podobnej argumentacji, co też pozbawiło Skarżącą możliwości skorzystania z prawa do obrony swoich praw - jako D. Dalej zarzuciła również, że wskazuje się, iż doprowadziła do spadku liczby wejść na strony i profil G., jednakże nie wykazuje się co oznacza ów spadek we wcześniejszym okresie również nie wykazano jaka była liczba wejść na powyższe strony i profile. Odnośnie zaś do zajęć jogi, Skarżąca argumentowała, że zorganizowała zajęcia, które były wynikiem próśb ze strony mieszkańców gminy. Zauważyła także, że – z informacji jakimi dysponuje - współpraca z sołectwami układała się bardzo dobrze. Wójt w uzasadnieniu zarządzenia nie powołuje się na żadną z wsi, która zakomunikowała niezadowolenie ze współpracy ze Skarżącą, tym samym pozbawiając ją prawa do obrony swoich praw jako D. W dalszej kolejności skarżąca argumentowała, że kwestionowane zarządzenie nie spełnia przesłanki materialnoprawnej, określonej jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Podniesione w uzasadnieniu okoliczności odnoszą się do kwestii bieżącego zarządzania sprawami G. i nie mają jakiegokolwiek wpływu na jej funkcjonowanie, a tym samym nie mogą zostać uznane za wyjątkowe okoliczności o charakterze nagłym, powodujące destabilizację funkcjonowania placówki. Ewentualne zaniedbania w organizacji pracy G., w prowadzeniu dokumentacji, jak również okoliczność istnienia konfliktu pomiędzy dyrektorem a pracownikami, aczkolwiek są zjawiskami niepożądanymi, nie stanowią jednak przesłanki do zastosowania regulacji prawnej powołanej w zarządzeniu. Także cząstkowa negatywna ocena pracy dyrektora, wydana przez organ prowadzący G. (której w aktach brak), przekazana ewentualnie organowi nadzoru, nie może stanowić podstawy do odwołania dyrektora w tym trybie. Skarżąca podkreśliła, że prawidłowość zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska D. należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane okoliczności musza być konkretne, dowiedzione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Bez ich obiektywnego potwierdzenia, jest niewystarczające do przyjęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego" dającego podstawę do odwołania z funkcji dyrektora. W ocenie Skarżącej brak jest podstaw do zarzutu o niesporządzeniu planu finansowego oraz nieracjonalnego gospodarowania środkami finansowymi, ponieważ plan finansowy na rok 2025 został przedłożony i zaakceptowany. Przedłożono również wykonanie planu finansowego, który przygotowała K.., która jest również księgową organu i również jest odpowiedzialna za realizację planu finansowego oraz wykonanie budżetu. Wszystkie wydatki były ustalane po analizie przedłożonej przez księgową. W zakresie zarzutu niepozyskania zewnętrznych źródeł finansowania Skarżąca wskazała na niekonsekwencję organu, który z jednej strony pisze, że D. nie wykonała żadnych działań, a z drugiej strony zarzuca nieracjonalne wydatkowanie środków na zatrudnienie pracownika, który był specjalistą w zakresie pozyskiwania środków unijnych, oraz który sporządził wnioski o dofinansowanie.
Zarzuciła również w skardze, że jak wynika z nadesłanych w sprawie dokumentów, kwestionowane zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., ponieważ przed odwołaniem D., Wójt winien zwrócić się nie tylko do działających w ośrodku organizacji związkowych o wydanie opinii, ale także do działających na terenie Gminy stowarzyszeń zawodowych i twórczych, niezależnie od tego, czy odwołany D. przynależy do takich stowarzyszeń, czy też nie. Przy tym pojęcie stowarzyszeń twórczych należy rozumieć szeroko.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że odwołanie dyrektora instytucji kultury podlega kontroli sądu administracyjnego pod kątem zachowania wymaganej przepisami publicznoprawnymi, formy tego odwołania i legalności podejmowanego aktu. W jego ocenie, wszystkie wymienione kryteria należy uznać za spełnione, co uzasadniało podjęcie decyzji o odwołaniu Skarżącej z pełnionej funkcji. Kwestionowany przez Skarżącą akt zawiera kilkustronicowe szczegółowe i konkretne uzasadnienie, które pozwala na przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym zgodności z prawem aktu odwołania. Zawiera wskazanie licznych przesłanek, skutkujących zwolnieniem Skarżącej i jako w pełni uzasadnione, stwarzających słuszną podstawę do odwołania z zajmowanego stanowiska. Nieprawidłowości adresowane względem Skarżącej nie miały charakteru ogólnego i uznaniowego, ale punktowały konkretne zachowania D., które dla organu były przejawem odstąpienia od realizacji programu i oczekiwań stawianych kierownikowi instytucji kultury. Organ wskazał nadto, iż konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów, odwołujących dany podmiot ze stanowiska [...], jako aktu publicznoprawnego a zarazem wywołującego skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń, wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego, regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem, na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy. Zatem w ocenie organu wszelkie zarzuty Skarżącej, a dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie powinny podlegać kognicji sądu administracyjnego. Ponadto organ wyjaśnił, iż wydanie zarządzenia poprzedzone zostało wnikliwą analizą konkretnych osobowych źródeł dowodowych i oceną zaistniałych okoliczności faktycznych. Szereg zarzutów, stawianych D. dotyczy zaniechań z jej strony i jako mające charakter negatywny, nie może być przedmiotem typowego procesu dowodzenia. Nie sposób udowodnić przykładowo: braku wzbogacenia oferty zajęć i warsztatów, braku oferty wynajmu pomieszczeń, braku pobudzenia aktywności rekreacyjnej mieszkańców, braku współpracy z lokalnymi organizacjami, itp. skoro nic w tym zakresie nie zostało zrobione i są to fakty negatywne, które nie mogą być wykazane, jako mieszczące się w sferze uprawnień ocennych organizatora. Organ argumentował, że w dacie podjęcia zarządzenia nastąpiła kumulacja szeregu nieprawidłowości ujawnionych w działaniach D. Dlatego należy przyjąć, iż ziściły się warunki dla odwołania D. jako mające umocowanie w treści przepisu art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. Wskazał w tym kontekście, że zasada trwałości stosunku zatrudnienia nie może być realizowana z uszczerbkiem dla uprawnień kontrolnych organizatora, który odwołując dyrektora ma na celu ochronę interesu publicznego, wymagającego efektywnej reakcji. Polemizując ze stanowiskiem Skarżącej, że zarządzenie nie spełnia przesłanki materialnoprawnej, określonej jako "przypadek szczególnie uzasadniony", Wójt wskazał, że jest to przesłanka odwołania placówki oświatowej. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty Skarżącej to organ stwierdził, że zarządzenie odwołujące ze stanowiska D., podobnie jak zarządzenie powołujące na to stanowisko, zostało podpisane elektronicznie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. organ wskazał, że na terenie Gminy S. nie ma żadnych stowarzyszeń, które odpowiadałyby ustawowemu pojęciu "stowarzyszeń zawodowych i twórczych". Niezależnie od powyższego, w ocenie organu wykładnia powołanego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż w przypadku "wyłonienia’ [...] w drodze konkursu (co miało miejsce w niniejszej sprawie) opinia taka w ogóle nie jest wymagana.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W ocenie Sądu stan badanej sprawy pozwala przyjąć, że zaskarżone zarządzenie Wójta z 19 lutego 2025 r. narusza prawo w stopniu warunkującym konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie organ działał na podstawie przepisów u.o.p.d.k. Przy tym podstawą prawną zakwestionowanego zarządzenia stanowią m.in. przepisy art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., wedle którego dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Co istotne w tym samym przepisie stwierdzono, że odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Jednoczenie przepis w zd. 3 przewiduje, że zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.
Ważna na kanwie rozpatrywanej sprawy jest treść art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. według którego, organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania. Umowa wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Odmowa zawarcia umowy przez kandydata na stanowisko dyrektora powoduje jego niepowołanie na to stanowisko.
Konsekwentnie przepis art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu m.in. w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5.
Sąd przy tym akcentuje, co wybrzmiało w odpowiedzi na skargę, że stosunek pracy łączący dyrektora instytucji kultury z tą instytucją kultury jest stosunkiem pracy na podstawie powołania w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, ze zm.). Stąd też zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k., w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.
W następnej kolejności zaakceptować należy utrwalony pogląd, że akt o powołaniu albo odwołaniu dyrektora instytucji kultury wywiera podwójny skutek, tj. zarówno w sferze stosunków pracowniczych, jak i sferze publicznoprawnej. Innymi słowy, taki akt należy traktować równocześnie jako akt o charakterze publicznoprawnym. Konstatacja taka ma istotne znaczenie nie tylko z powodu przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, ale też z uwagi na przyjęty zakres dopuszczalnej kontroli sądowoadministracyjnej.
Personalny charakter aktu odwołania z ww. funkcji kierowniczej nie stanowi zatem wyłącznie o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada takiego stanowiska kierowniczego jest formą zarządzania instytucją publiczną, a jej zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
Tak jak zaznaczono wyżej "podwójny charakter" czy też "podwójny skutek" omawianych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przy tym rację ma organ, że kontrola taka występuje wyłącznie pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 585/16).
W związku z tym można przyjąć generalne założenie, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest merytorycznie uzasadniona (prawdziwa) podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok SN z 19 lutego 2013 r., I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).
Innymi słowy, to wyłączną rolą sądów powszechnych jest weryfikacja istnienia i zasadności podstaw faktycznych odwołania przedstawionych w zaskarżonym akcie – akcie lub czynności organizatora (zob. wyrok SN z 26 listopada 2024 r., II PSKP 57/23, OSNP 2025, nr 6, poz. 57).
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że powołany wyżej przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zawęża (ściśle precyzuje) katalog przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem kadencji. Pośród nich organ zastosował przesłankę polegającą na odstąpieniu od realizacji umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k.
Zabieg ten pozwala na zwiększenie samodzielności instytucji kultury i podkreśla jej odrębność od osoby organizatora. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 176/17).
A zatem można tutaj przyjąć pewną ogólną konkluzję, że prawne znaczenie uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia w omawianej sprawie wynika stąd, że - wedle wykładni systemowej u.o.p.d.k. - odwołanie dyrektora z ww. funkcji kierowniczej przed upływem okresu powołania nie jest poddane swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie, jest to sytuacja "nadzwyczajna", której przyczyny podlegają zawężającej i restryktywnej wykładni.
W niniejszej sprawie poza sporem jest podstawa odwołania Skarżącej. Organ uznał, że łamie ona w sposób "rażący" zapisy zawartej w dniu 4 lipca 2024 r. umowy określającej warunki organizacyjno-finansowe i program działania samorządowej instytucji kultury pn. G. w S.
W tym miejscu Sąd – nawiązując do argumentacji skargi – wskazuje, że prawodawca konstruując katalog przesłanek uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury nie wprowadził – literalnie – przesłanki czy też kwalifikatora "przypadek szczególnie uzasadniony". Jest to natomiast jedna z podstaw odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, którą przewiduje art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo oświatowe.
Dalej wypada dostrzec, że zachowanie dyrektora, które stanowi podstawę faktyczną odwołania, należy zakwalifikować jako naruszenie obowiązku działania albo nakazu zaniechania pewnych czynności wynikających z umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 u.o.p.d.k. (zob. na przykład wyroki NSA z: 14 listopada 2019 r., II OSK 3244/17; 17 września 2024 r., III OSK 4702/21 i 13 czerwca 2024 r., II OSK 2333/21). Dlatego wymaga się, by w uzasadnieniu aktu odwołania szczegółowo przedstawiono zarzucane odwoływanemu nieprawidłowości, zaś samo uzasadnienie zarzutów powinno wskazywać na wypełnienie ustawowych przesłanek (wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2333/21). Wynika to stąd, że wykładnia ustawowych podstaw odwołania, a co za tym idzie ich uzasadnienie, musi mieć charakter możliwie zindywidualizowany a nie jedynie abstrakcyjny (blankietowy). A zatem Sąd podkreśla, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, oczywiście mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego, jednak ocena taka nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Nie może też być abstrakcyjne (blankietowe) Stąd właśnie wypływa znaczenie właściwego uzasadnienia zarządzenia.
Przy tym należy podkreślić, że chociaż przywołane przepisy u.o.p.d.k. nie określają wymogów struktury zarządzenia o odwołaniu dyrektora, to wymóg należytego uzasadnienia takiego władczego aktu należy wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7).
Można w tym miejscu pokusić się o generalną refleksję, że właściwe uzasadnienie zarządzenia ma znaczenie na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jego funkcja ma związek z sytuacją kierownika instytucji kultury, który ma prawo do poznania szczegółowej argumentacji organu odnośnie do powodów jego odwołania (w aspekcie skonkretyzowanej podstawy z art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.). To z kolei umożliwi mu właściwą obronę interesu prawnego zarówno przed sądem administracyjnym jak i przed sądem powszechnym. Po drugie, prawidłowe uzasadnienie zarządzenia jest niezbędne z pozycji kompetencji sądu administracyjnego, który – generalnie – dokonuje kontroli formalnej a nie merytorycznej. Kontrola sądu administracyjnego musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianej czynności, rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., IV SA/Wr 25/23).
Nie jest więc tak, że odwołanie dyrektora ustawodawca obwarował jedynie warunkiem proceduralnym w postaci np. dochowania szczególnego trybu konsultacji określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. Dalsze wymogi "sprawiedliwości proceduralnej" należy bowiem wyprowadzić z przepisów rangi konstytucyjnej, a także powiązać z omówionymi wyżej dwiema funkcjami uzasadnienia zarządzenia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził więc, że badane zarządzenie Wójta nie spełniło przywołanych kryteriów statuujących elementarne standardy "sprawiedliwości proceduralnej" wobec osoby Skarżącej.
Dostrzec bowiem wypada, że - zdaniem Sądu - przywołane przez organ przyczyny uzasadniające odwołanie Skarżącej są w zasadniczej mierze nieprecyzyjne i subiektywne. Nie zostały one bowiem w żaden sposób przez organ skonkretyzowane, albowiem poprzestał on np. na przywołaniu szeregu nieprawidłowości w zakresie realizacji zakładanych wskaźników, nie przywołując żadnych danych lub dowodów na poparcie swojego stanowiska. W istocie rzeczy, twierdzenia organu w przedmiocie braku realizacji wskaźników przez skarżącą są blankietowe, a przez to nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej.
W szczególności przywołując naruszenie § 8 pkt 1 Umowy organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał organizowanie zajęć jogi jako "działalność konkurencyjną" do działalności G. Zabrakło tutaj próby chociażby skonfrontowania przedmiotu takiej potencjalnie "konkurencyjnej" działalności z przedmiotem działalności G. Nadto należy wskazać, że nie wyjaśniono, czy działalność ta była prowadzona w ramach działalności G., czy też wykonywała ją Skarżąca we własnym imieniu. Tymczasem wypada zauważyć, że wspomniany § 8 pkt 1 Umowy nie dotyczy jakiejkolwiek "konkurencyjnej" działalności, lecz odnosi się wprost do "dodatkowych zajęć" wykonywanych przez D.
W dalszej kolejności organ zarzucił naruszenie § 8 pkt 3 Umowy, który nakłada na D. dbałość o dobre imię G. W tym zakresie zarzucił Skarżącej "brak właściwej komunikacji" czy "rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji". W tym kontekście organ nie powołał jednak żadnych dokumentów świadczących o zaistnieniu takich okoliczności np. dotyczących "zastrzeżeń ze strony sołtysów". A zatem wspomniane twierdzenia zawarte w uzasadnieniu są nieweryfikowalne. Co więcej, sama Skarżąca twierdziła w skardze, że – przeciwnie - współpraca z sołectwami układała się bardzo dobrze. A zatem mamy tutaj do czynienia z nieweryfikowalna polemiką pomiędzy organem i Skarżącą.
Warto w tym kontekście podkreślić, że przekazane do Sądu akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów, które chociaż w sposób minimalny uprawdopodabniały sformułowane zarzuty organu. Nie można stracić z pola widzenia, że według art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy "na podstawie akt sprawy". Oznacza to że to rolą organu jest wykazanie, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora nie jest dowolne czy arbitralne, albowiem zostało podjęte w oparciu o weryfikowalny materiał dowodowy, który nawiązuje do podstaw wymienionych w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. A zatem deficyt (w istocie brak) materiału dowodowego wzmacnia tezę o braku wiarygodności sformułowanych zarzutów.
Sąd wskazuje, że organ sformułował liczne zarzuty związane z naruszeniem Umowy w kontekście stanowiącego jego integralną część Programu Kadencyjnego Działania Samorządowej Instytucji Kultury pn. C. w S. na lata 2024 – 2027.
Należy więc wskazać, że Program ten określa zarówno "cele długoterminowe", planowane działania do ich realizacji oraz wskaźniki na okres od 3 do 7 lat a także "cele krótkoterminowe", planowane działania do ich realizacji oraz wskaźniki na najbliższy rok. Warto przy tym zauważyć, Skarżąca została odwołana z funkcji po nieco ponad siedmiu miesiącach od daty powołania w dniu 3 lipca 2024 r. A zatem można się pokusić o refleksję, że był to okres krótszy od zakładanego terminu realizacji chociażby "celów krótkoterminowych" G. Oczywiście Sąd nie wyklucza generalnego uprawnienia organu do odwołania dyrektora w każdym czasie z uwagi na stopień braku postępów w realizacji Umowy oraz Programu. Niemniej nie zmienia to wcześniejszego założenia, że taka czynność musi zostać merytorycznie uzasadniona poprzez nawiązanie do przewidzianych w Programie konkretnych "celów", "planowanych działań" oraz założonych "wskaźników".
Tymczasem organ np. posługuje się ocennymi zwrotami "Znaczny spadek wypożyczeń książek" czy "Spadek liczby wejść na strony i profil G.". Niemniej nie wyjaśnia sposobu oszacowania tych wskaźników. W treści uzasadnienia nie zostały zawarte żadne dane porównawcze, które pozwoliłyby w jakikolwiek sposób zweryfikować, czy wzmiankowane przez organ wskaźniki rzeczywiście uległy pogorszeniu w stosunku do status quo ante. Również jeżeli chodzi o wykazanie faktów negatywnych (tj. braku określonych działań) organ nie przedstawił np. form monitorowania czy też kontroli pracy D. Nie wyjaśnił, czy były przeprowadzane kontrole tego podmiotu, czy komunikowano się ze Skarżącą w celu wyjaśnienia ewentualnych zastrzeżeń co do realizacji Umowy oraz Programu. Brak jest w aktach jakiegokolwiek stanowiska Skarżącej co do formułowanych zastrzeżeń.
Raz jeszcze wskazać więc należy, że organ nie przedstawił w aktach administracyjnych żadnych środków dowodowych, które mogłyby stanowić odniesienie i punkt wyjścia do dokonania oceny realizacji przez Skarżącą zapisów zawartej Umowy (a także Programu). Organ w rzeczywistości nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które dałoby materialne podstawy do formułowania ocen w przedmiocie działalności D. Stanowisko to wspiera fakt, że organ nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia okoliczności.
Jeszcze raz należy podkreślić, że w uzasadnieniu aktu odwołania muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Motywy te powinny dać się zweryfikować w świetle okoliczności znajdujących potwierdzenie w dowodach zgromadzonych w aktach sprawy (odesłanie do konkretnego dowodu w aktach sprawy). Dowody te mają być skonfrontowane z wywodem przeprowadzonym w uzasadnieniu, ukazując jego związek ze stanem faktycznym sprawy, nie mogą jednak tego wywodu zastąpić (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2025 r., III SA/Gd 112/25).
Z tych też powodów należy uznać, że stanowisko organu – abstrahując od jego merytorycznej zasadności (czego sąd administracyjny oczywiście nie bada) okazało się dowolne i jako takie istotnie narusza prawo, tj.: art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przy tym Sąd podkreśla, że ww. konkluzja nie oznacza zdyskwalifikowania merytorycznej zasadności zarządzenia, tj. co do rzeczywistego zaistnienia przyczyn odwołania D. Jaszcze raz należy zaakcentować, że "podwójny skutek" zaskarżonego zarządzenia przekłada się na to, że Skarżącej przysługują dwa niezależne a więc niekonkurencyjne środki ochrony: 1. skarga do sądu administracyjnego oraz 2. odwołanie do sądu powszechnego (sądu pracy). I to we właściwości sądu pracy leży merytoryczna ocena, czy odwołanie Skarżącej ze stanowiska było uzasadnione ustalonym stanem faktycznym. A zatem sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny stanowiska Wójta co do istoty sprawy. Niemniej Sąd ma prawo uznać, że z uwagi na braki uzasadnienia kwestionowanego zarządzenia oraz brak jakiegokolwiek materiału dotyczącego stanu faktycznego, zaskarżana czynność jest wadliwa procesowo.
Rolą Sądu w niniejszej sprawie jest wreszcie dokonanie oceny ciężaru stwierdzonego naruszenia prawa. Należy pamiętać, że ewentualne rozstrzygnięcie o nieważności zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest czymś więcej niż tylko "nieistotnym" naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją braku należytego uzasadnienia zarządzenia, w sytuacji gdy to wyłącznie od organu zależy sposób interpretacji przesłanek co do zaistnienia podstaw odwołania dyrektora. W takim wypadku braki uzasadnienia zarządzenia w połączeniu z deficytem środków dowodowych należy postrzegać w kategoriach kwalifikowanego, a co za tym idzie rażącego naruszenia prawa.
Odmienne zapatrywanie oznaczałoby, że brak uzasadnienia czy też brak jakichkolwiek materiałów dowodowych jest brakiem nieistotnym lub sanowalnym w ramach postępowania przed sądem administracyjnym (np. poprzez odpowiednie uzasadnienie odpowiedzi na skargę). Można by z takiego stanowiska wręcz wyciągnąć obowiązek Sądu rekonstruowania uzasadnienia zaskarżonego aktu z przekazanych akt administracyjnych czy też w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. To z kolei prowadziłoby do nieakceptowalnego stanowiska, że sporządzenie uzasadnienia zarządzenia nie ma żadnego prawnego znaczenia. Wystarczy bowiem, że organ wymieni określone w istocie nieweryfikowalne zarzuty.
Podsumowując stwierdzone braki uzasadnienia oraz braki dowodów, które mogłyby podlegać formalnej ocenie na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., skonstatować należy, że kontrolowane zarządzenie – z uwagi na doniosłość skutków prawnych dla Skarżącej – nie można uznać za akt organu respektującego naczelne konstytucyjne zasady: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tego powodu nie można uznać, że są to jedynie "nieistotne" naruszenia prawa.
Nie podlegał natomiast uwzględnieniu zarzut Skarżącej dotyczący braku zaopiniowania odwołania przez "stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Należy dostrzec, że organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że na terenie Gminy S. nie ma takich organizacji. Również sama Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że takie podmioty na terenie gminy istnieją.
Marginalnie jednak Sąd dostrzega, że wadliwy jest pogląd zaprezentowany w odpowiedzi na skargę jakoby w przypadku "wyłonienia" dyrektora w drodze konkursu (co miało miejsce w sprawie) opinia taka w ogóle nie jest wymagana. Przeciwnie, w przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., II OSK 2381/21; wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2025 r., III SA/Kr 1632/24).
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.