IV SA/Wr 166/25

IV SA/Wr 166/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 22 ust. 4 pkt 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9 i art. 63 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na czynność Wójta Gminy Męcinka z dnia 4 marca 2025 r. nr IP.4120.1.1.2025.J.A w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. J. (dalej: skarżący) jest czynność Wójta Gminy Męcinka (dalej: Wójt, organ) udokumentowana pismem z dnia 4 marca 2025 r. nr IP.4120.1.1.2025.J.A. w przedmiocie odmowy wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków.
Z akta administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z 18 grudnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Gminy Męcinka (dalej: Gmina) o przekazanie wszelkich informacji dotyczących nieruchomości w C., w odpowiedzi na które Wójt przesłał skarżącemu zarządzenie nr 71/2017 z 4 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Męcinka wraz z wyciągiem załącznika nr 1 zawierającym wykaz zabytków w tym zabudowań pod adresem C. oraz dwie karty adresowe tego zabytku nieruchomego. Skarżący następnie wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Konserwator) o informację, czy obiekt ten jest objęty jakąkolwiek formą ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na ten wniosek Konserwator poinformował, że zarówno budynek mieszkalny jak i stodoła są obiektami zabytkowymi, ale nie są objęte żadną formą ochrony konserwatorskiej będącej w kompetencjach konserwatora wojewódzkiego oraz że są one oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obiekty zabytkowe-ewidencyjne, a o informacje w tym zakresie skarżący winien zwrócić się do właściwej gminy
Na wniosek skarżącego z 14 lipca 2024 r. o przesłanie kompletnej dokumentacji dotyczącej wpisania nieruchomości w C. do rejestru zabytków, Gmina przekazała skarżącemu dokumenty będące w jej posiadaniu.
Pismem z 5 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Konserwatora o wyrażenie zgody na wykreślenie domu mieszkalnego w C. z Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Męcinka (dalej: GEZ), który przekazał ten wniosek do Gminy wg właściwości.
Wójt pismem z dnia 9 września 2024 r. wystąpił do Konserwatora o opinię ws. wykreślenia przedmiotowej nieruchomości z GEZ jednocześnie wskazując, że po przeprowadzonej w dniu 12 września 2024 r. wizji lokalnej obiekt ten w ocenie Wójta nie posiada cech pozwalających na dalsze uznanie za obiekt zabytkowy. Do pisma dołączył kopię wniosku skarżącego, karty adresowej zabytku nieruchomego C. nr [...] (budynek mieszkalno-gospodarczy) i dokumentację fotograficzna z wizji terenowej.
Pismem z 18 listopada 2024 r. Konserwator (Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we Wrocławiu Delegatura w Legnicy) przedstawił stanowisko konserwatorskie wskazując, że obiekty nie utraciły całkowicie wartości historycznych, artystycznych i naukowych zauważonych w 2014 r. w karcie adresowej zabytku nieruchomego opracowanej przez M. Ł. Następnie przedstawił cechy obiektów, które świadczą o zachowaniu tych wartości i w konsekwencji uznał, że ich zachowanie leży w interesie społecznym. Do stanowiska Konserwator dołączył kopię zdjęcia przedmiotowego budynku z lat 80 XX wieku będącego w zasobach Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków.
Pismem z 28 listopada 2024 r. nr IP.4120.3.4.2024.J.A Wójt rozpoznał wniosek skarżącego i odmówił wykreślenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem C., [...]-[...] M. z GEZ z uwagi na stanowisko Konserwatora wyrażone w piśmie z 18 listopada 2024 r., które załączył do odmowy.
Wezwaniem z 19 lutego 2025 r. skarżący zwrócił się do Gminy o usunięcie przedmiotowego budynku mieszkalnego z GEZ. W uzasadnieniu wskazał, że wnosi o ponowne rozpatrzenie swojego wniosku z dnia 5 sierpnia 2024 r. Argumentował, że nabył 50% tego budynku jako pustostan w 2011 r. i budynek ten nie był wówczas objęty żadną ochroną konserwatorską, dlatego zdecydował się tę nieruchomość kupić. W 2017 r. obiekt ten został ujęty w GEZ bez jego wiedzy i udziału w sprawie. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18 stwierdzający niezgodność nieobowiązującego art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z Konstytucją RP oraz orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzające, że wpisanie przedmiotowego budynku należącego do skarżącego do ww. ewidencji nastąpiło bez podstawy prawnej.
Pismem z 4 marca 2025 r. Wójt poinformował skarżącego, że nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska Konserwatora , który stwierdził, że obiekt nie utracił całkowicie wartości historycznych, naukowych i artystycznych. Wskazał też, że założenie ewidencji dla budynku skarżącego nastąpiło na podstawie zarządzenia Wójta z 2017 r. i po stwierdzeniu spełnienia warunków ujęcia tego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, organ zlecił opracowanie kart adresowych pracowni archeologiczno-konserwatorskiej, ponadto obiekt jest oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obiekty zabytkowe ewidencyjne na podstawie uchwały nr XXXIX/182/05 Rady Gminy Męcinka z dnia 29 12 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Męcinka.
W skardze na czynność Wójta z dnia 4 marca 2025 r. nr IP.4120.1.1.2025.J.A. w sprawie odmowy, tj. niewykreślenia z GEZ domu mieszkalnego w C. nr [...], skarżący wniósł o zmianę decyzji Wójta i wykreślenie przedmiotowego budynku z tej ewidencji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w wezwaniu o wykreślenie obiektu z GEZ akcentując brak wpływu na wpisanie tego obiektu do GEZ oraz wadliwe zastosowanie procedury przez organ poprzedzającej ujęcie budynku skarżącego w GEZ, co spowodowało naruszenie prawa poprzez zastosowanie niedającej gwarancji ochrony właścicielskiej. Uniemożliwiono skarżącemu udział w tym postępowaniu jako właścicielowi nieruchomości i pozbawiono go udziału w tym postępowaniu. W konsekwencji skarżący zarzucił, że wpisanie budynku położonego w C. nr [...] nastąpiło na podstawie przepisów, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny. W rezultacie wpis przedmiotowego budynku do GEZ nastąpił bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ opisał okoliczności, które stanowiły podstawę odmowy wykreślenia, w tym stanowisko konserwatorskie z dnia 18 listopada 2024 r., które uniemożliwiło rozpoznanie wezwania zgodnie z żądaniem.
W replice na odpowiedź na skargę skarżący podkreślił brak udziału w postepowaniu dotyczącym ujęcia przedmiotowego budynku w GEZ oraz znaczenie w tym zakresie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18, w konsekwencji podtrzymał wniosek o wykreślenie budynku z GEZ jako wpisanego bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Czynność wyłączenia kart adresowych zabytków z GEZ, tak jak ich włączenia do tej ewidencji, jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i powinno być kwalifikowane jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że ujęcie oraz wyłączenie zabytku z GEZ nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [NSA}: z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2326/18, postanowienia NSA: z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20 i z dnia 18 maja 2021r., sygn. akt II OZ 218/21 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Bezsporne jest w sprawie, że skarżący jest właścicielem budynku mieszkalno-gospodarczego położonego w C. nr [...], [...]-[...] M. ujętego w 2017 r. w GEZ.
W świetle czynności stron udokumentowanych w aktach sprawy skarżący w dniu 7 sierpnia 2024 r. wniósł o wykreślenie ww. budynku z GEZ. Wójt – po uzyskaniu stanowiska konserwatorskiego z 18 listopada 2024 r. oraz przeprowadzeniu wizji lokalnej w dniu 12 września 2024 r. – odmówił wyłączenia ww. obiektu z GEZ, o czym poinformował skarżącego w piśmie z 28 listopada 2024 r. Skarżącemu doręczone zostało stanowisko konserwatorskie. W aktach brak dowodu doręczenia tego pisma, jednak skarżący potwierdził jego otrzymanie w wezwaniu z dnia 19 lutego 2025 r.
Istotne dla kontroli legalności czynności Wójta jest wezwanie złożone przez skarżącego w dniu 19 lutego 2025 r., w którym skarżący wezwał Gminę Męcinka do usunięcia z GEZ budynku mieszkalnego położonego w C. nr [...], gmina M., działka ewidencyjna nr [...]/[...]. W uzasadnieniu tego wezwania jakkolwiek skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 8 sierpnia 2024 r., jednak cała argumentacja odnosi się do kwestii włączenia spornego obiektu do GEZ i niedochowania przez organ gwarancji ochrony prawa własności i w tym zakresie skarżący odwoływał się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
Prowadzi to do wniosku, że zamiar skarżącego był inny, niż przyjął to organ podejmując zaskarżoną czynność odmowy wykreślenia spornego obiektu z GEZ.
W zakresie rozstrzygania spraw dotyczących włączenia i wyłączenia zabytków z GEZ nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.; dalej u.o.z.o.z.) zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia lub wyłączenia karty danego obiektu do (lub z ) ewidencji, i w związku z tym nie wydaje w tym zakresie decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 12/23, CBOSA). Konsekwentnie oznacza to, że nie służą w tym przypadku środki odwoławcze w administracyjnym toku postępowania, w tym instytucja ponownego rozpatrzenia, uregulowana w art. 127 k.p.a. Przepisy u.o.z.o.z. nie zawierają w tym zakresie regulacji szczególnych.
Nie oznacza to jednak, że w takich przypadkach organ w ogóle zwolniony jest ze stosowania procedury administracyjnej uregulowanej w k.p.a. Skoro skarżący wniósł do Wójta podanie, winien on dokonać jego badania uwzględniając nie tylko tytuł, ale przede wszystkim treść tego podania i ustalić przedmiot żądania. Podaniem są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron i uczestników postępowania, z którymi podmioty te występują wobec organu administracji publicznej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN 1992, s. 172–173). Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. Związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej" Żądania zawarte w podaniu bywają zredagowane niezręcznie, niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale. W takich przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ (wyrok NSA w Warszawie z 16 grudnia 1987 r., IV SA 757/87, ONSA 1988/1, poz. 20). O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7–9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska (wyrok NSA w Krakowie z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, CBOSA). Oznacza to, ze organ po wpłynięciu podania winien zbadać, jaka jest rzeczywista treść żądania składającego podanie, a w razie wątpliwości w tym zakresie, np. wobec rozbieżności w zakresie tytułu podania i jego treści – winien kwestie tę wyjaśnić. Błędna kwalifikacja żądania wpływa na ważność czynności podejmowanych przez organ administracyjny.
Taka sytuacja wystąpiła w sprawie poddanej kontroli sądowej.
Tytuł pisma skarżącego z dnia 19 lutego 2025 r. określa żądanie jako wezwanie do usunięcia z GEZ budynku mieszkalnego. Z uzasadnienia tego pisma wynika, że skarżący domaga się ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej w piśmie Wójta z dnia 28 listopada 2024 r. i wnosi o ponowne rozpatrzenie wniosku. Jednak pozostała część obszernego uzasadnienia odnosi się do niezgodnego z prawem, zdaniem skarżącego, włączenia przedmiotowego obiektu do GEZ. Skarżący przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w takim dokładnie zakresie i odniósł je do własnej sprawy.
W tym stanie rzeczy Wójt nie był uprawniony arbitralnie zakwalifikować tego wezwania jako kolejnego żądania o wyłączenie obiektu z GEZ, lecz wyjaśnić, co jest rzeczywistą treścią żądania skarżącego: wykreślenie budynku mieszkalnego w C. nr [...] z GEZ, czy włączenie karty adresowej tego obiektu do GEZ (art. 22 ust. 4 pkt 5 u.z.o.z.). Nie podejmując czynności zmierzających do wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistego żądania skarżącego, Wójt naruszył podstawowe zasady postępowania przed organem administracji, które wynikają z k.p.a., tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i w konsekwencji przedwcześnie podjął zaskarżoną czynność.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Wójta na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu Wójt uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.