IV SA/Wr 166/24

IV SA/Wr 166/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /sprawozdawca/
Anetta Makowska-Hrycyk
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 373/25 - Wyrok NSA z 2026-03-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 167
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r. nr SKO 4532.388.2023 w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 2 października 2023 r. nr DZSW/SP/010895/2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L. K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z 14 listopada 2023 r. (SKO 4532.388.2023) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: organ I instancji) z 2 października 2023 r. (DZSW/SP/010895/2023) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji, skarżąca wnioskiem z 12 września 2023 r. wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad matką, która legitymuje się orzeczeniem Komisji lekarskiej ZUS z dnia 28 czerwca 2023 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, której daty powstania nie można ustalić.
W decyzji z 2 października 2023 r. organ I instancji odmawiając skarżącej wnioskowanego świadczenia wskazał, że nie spełnia przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ nie ubiega się o ww. świadczenie na dziecko.
Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO – po przywołaniu treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie – wskazało, że wnioskodawczyni ani nie zamieszkuje na terytorium Polski wraz z dzieckiem/dziećmi a także nie ubiega się o świadczenie rodzinne na dziecko (świadczenie rodzinne sensu stricto). Nie spełnia zatem wstępnych przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez obywatela Ukrainy.
Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie wraz z rozstrzygnięciem organu I instancji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do ceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że podobnie jak akt wydany w I instancji narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga, czy skarżącej, która jest obywatelem Ukrainy i która przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2023 r., poz. 390 ze zm), dalej: u.ś.r. i art. 26 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U z 2024 r. poz. 167), dalej: ustawa pomocy obywatelom Ukrainy, przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.
Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba wskazać, że wykładnia wskazanych przepisów została przeprowadzona m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 769/23 oraz 7 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 275/24. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zwartą tam analizę spornych w sprawie przepisów oraz wyprowadzone z niej wioski. Analogiczne stanowisko wyraziły również: WSA w Gdańsku w wyroku z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1064/23; WSA w Lubinie w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 407/23, WSA w Gliwicach w wyroku z 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23 i WSA w Lublinie w wyroku z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 408/23.
Wreszcie wspomniana problematyka stała się przedmiotem wyroku NSA w Warszawie z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3088/23.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny.
Przepis art. 2 ust. 7 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej odpowiednio na zasadach i w trybie określonych w tych przepisach, z wyłączeniem warunku posiadania karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy".
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie – świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, sprowadzającej się tak de facto do przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. W konsekwencji czego, zdaniem organu, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wyklucza, możliwość przyznawania świadczenia pelengacyjnego osobom dorosłym, jak również w związku z opieką nad osobą dorosłą. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r. Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego.
W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni (wyrok WSA we Wrocławiu z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 369/22).
Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (wyrok WSA we Wrocławiu z 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23).
Dlatego należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadził swego rodzaju fikcję prawną, na której podstawie sytuacja obywatela Ukrainy zrównana jest z sytuacją obywatela Polski w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych. Powoduje to jednocześnie, że sytuacja prawna obywateli Ukrainy ubiegających się o świadczenia rodzinne w Polsce powinna być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, jak sytuacja obywateli polskich (zob. wyrok NSA w Warszawie z 27 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 3088/23).
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy zatem, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je osoby korzystające z ochrony tymczasowej.
W konsekwencji należy przyjąć, wbrew stanowisku SKO oraz organu I instancji, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych, jak również w związku z opieką nad osobami dorosłymi i nie ustanawia warunku zamieszkiwania z dziećmi na terenie RP w przypadku świadczeń związanych z opieką nad osobą dorosłą (wyrok WSA w Gdańsku z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 1064/23).
Odmienna interpretacja oznaczałaby nierówne traktowanie obywateli Ukrainy w zakresie dostępu do świadczeń rodzinnych, czego nie można wyprowadzić z treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Tymczasem należy jeszcze raz powtórzyć, że sytuacja obywateli Ukrainy ubiegających się o świadczenia rodzinne w Polsce powinna być oceniana na podstawie tych samych kryteriów prawnych, jak sytuacja obywateli Polski.
W konsekwencji powyższego, w ustalonym w przedmiotowym postępowaniu stanie faktycznym nie można więc uznać a priori, że wskazany przez organy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, SKO dopuściło się zatem istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonało błędnej wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i na tej podstawie przedwcześnie odmówiło skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia bez zbadania zaistnienia całokształtu przesłanek prawnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obu instancji winny uwzględnić powyższą interpretację art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Mając na uwadze wskazane uchybienie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.