IV SA/WR 160/25

IV SA/Wr 160/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący zdanie odrebne/
Andrzej Nikiforów
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 654
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 214
art. 9 ust. 1 pkt 14, art. 53 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 par. 2, art. 109, art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. k. we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 lutego 2025 r., nr PS-P.8641.29.2025.AK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. zdanie odrębne – s. Anetta Makowska-Hrycyk
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 II 2025 r. (PS-P.8641.29.2025.AK) Wojewoda Dolnośląski stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. sp. z o.o. sp. k. we W. (dalej "skarżąca") od pisma Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku z dnia 19 XII 2024 r. (nr C/RP.6100.81.2024.IK.1) informującego skarżącą o nieprzyjęciu do realizacji jej wniosku z 3 XII 2024 r. o zwrot kosztów wynagrodzenia, nagród oraz składek na ubezpieczenie społeczne w trybie prac interwencyjnych zatrudnionych pracowników, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z 16 IX 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.).
Jak wynika z akt administracyjnych powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych:
W dniu 3 XII 2024 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku wniosek o zwrot kosztów wynagrodzeń, nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników na podstawie art. 21 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi – dalej: "ustawa powodziowa". Skarżąca wnioskowała o dofinansowanie (refundację) wynagrodzeń dla 5 pracowników w przeliczeniu na pełen etat za okres od X 2024 roku do III 2025 roku.
Pismem z 19 XII 2024 r. (nr C/RP.6100.81.2024.IK.1) Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku ds. Rynku Pracy poinformował skarżącą, że wniosek nie został przyjęty do realizacji. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej starosta może, w trybie określonym dla prac interwencyjnych, o których mowa w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia, biorąc pod uwagę zakres i skalę zniszczeń u pracodawcy spowodowanych powodzią oraz możliwość utrzymania przez pracodawcę miejsc pracy, dokonywać ze środków Funduszu Pracy zwrotu, przez okres do 12 miesięcy, poniesionych przez pracodawcę, którego zakład został zniszczony wskutek powodzi, kosztów wynagrodzeń, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnionych pracowników. Z analizy dokumentacji wynika jednak, że skarżąca wynajmuje lokal, w którym kompletne wyposażenie znajduje się po stronie [...], o czym mowa w załączniku nr 1, a zatem skarżąca nie poniosła szkód materialnych w wyniku powodzi, co potwierdza zapis w punkcie 10 przedmiotowego wniosku.
Od powyższego stanowiska skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego (dalej "wojewoda") domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku z 19 XII 2024 r. i przyznania skarżącej zwrotu kosztów, wynagrodzeń, nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników w wymiarze zgodnym z wnioskiem. Skarżąca podniosła przy tym naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że przyczyną odmowy refundacji może być fakt, że wynajmuje lokal, w którym kompletne wyposażenie stanowi własność [...] S.A. Celem dofinansowań do wynagrodzeń przyznawanych z urzędu pracy (środków Funduszu Pracy) jest bowiem przede wszystkim umożliwienie utrzymania miejsc pracy, a dopiero w dalszej kolejności, jeśli w ogóle, skompensowanie szkód materialnych poniesionych przez pracodawcę. Podniesiono także, że decyzja nie tylko nie zawiera pouczenia o przysługującym prawie do odwołania, ale i zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne dla rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 10 II 2025 r. (PS-P.8641.29.2025.AK) wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wyjaśnił, że w myśl art. 127 § 1 kpa odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie zostało złożone odwołanie od pisma, które adresat bezpodstawnie uznał za decyzję administracyjną. W ocenie wojewody, jeśli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie postanowienia wojewody; uchylenie decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku z 19 XII 2024 r.; zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono przy tym naruszenie:
1) art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej, przez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przez uznanie, że aby uzyskać zwrot kosztów z Funduszu Pracy na mocy niniejszego przepisu pracodawca musi ponieść szkody w mieniu stanowiącym jego własność;
2) art. 32 ust. 1 Konstytucji, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odmawiającego skarżącej przyznania pomocy zgodnie z wnioskiem, mimo że takie rozstrzygnięcie narusza zasadę równości co do prawa skarżącej i osób fizycznych znajdujących się w identycznej sytuacji - spełniających kryteria materialnoprawne przyznania pomocy;
3) art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na stwierdzeniu w sprawie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych z powołaniem się na fakt, że w stanie sprawy przepisy nie przewidywały środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o braku dopuszczalności środka zaskarżenia, a rozstrzygnięcie Powiatowego Urzędu Pracy stanowiło decyzję, od której przysługują środki odwoławcze, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia;
4) art. 104 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na niezastosowaniu domniemania rozstrzygnięcia spraw przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, i w konsekwencji błędne uznanie, że rozstrzygnięcie, od którego odwołała się skarżąca, nie stanowi decyzji administracyjnej, tylko inny akt niepodlegający zaskarżeniu, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia;
5) art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 78 Konstytucji, polegające na naruszeniu w sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez uniemożliwienie skarżącej merytorycznego rozpatrzenia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dotyczącego jej praw i obowiązków, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia;
6) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do merytorycznych okoliczności przemawiających za nieprzyznaniem skarżącej zwrotu kosztów wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne w zakresie określonym wnioskiem z naruszeniem zasady przekonywania obywateli do zasadności rozstrzygnięcia organu administracji, jak również na braku wystarczającego uzasadnienia dla uznania odwołania skarżącej za niedopuszczalne.
W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając, że wojewoda miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia odwołania w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakwestionowane odwołaniem pismo stanowi bowiem w istocie decyzję administracyjną, bowiem rozstrzyga o prawach skarżącej (domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej). W ocenie skarżącej w postanowieniu nie wyjaśniono w sposób wystarczający, dlaczego odwołanie uznano za niedopuszczalne. Nadto skarżąca przytoczyła argumenty celem wykazania, że jej wniosek o refundację powinien zostać uwzględniony.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wnioskowana przez skarżącą refundacja nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 21 ust. 1 ustawy pomocowej w związku z przepisami ustawy z 20 IV 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 214) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 24 VI 2014 r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 864). Zwrócono także uwagę, że kwestionowane przez skarżącą pismo nie zostało podpisane przez organ, ani przez osobę działającą z upoważnienia organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Jak wynika z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej oraz niezdolności odwołującego się do czynności prawnych (zob. np. wyrok NSA z 13 XII 2023 r., II OSK 1805/22 – publ. CBOSA).
W okolicznościach sprawy kluczową kwestią było przeprowadzenie oceny charakteru prawnego pisma Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku ds. Rynku Pracy z 19 XII 2024 r. (nr C/RP.6100.81.2024.IK.1). Jeśli bowiem – jak podniesiono w skardze – stanowi ono decyzję administracyjną, to zaskarżone postanowienie z art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, należałoby uznać za wydane z naruszeniem prawa.
Stanowiska zaprezentowanego w skardze nie można jednak podzielić.
Ustawodawca zadecydował, że zwrot pracodawcy kosztów na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenie społeczne pracowników w związku z powodzią następuje "w trybie określonym dla prac interwencyjnych", co oznacza tryb umowny, a nie jurysdykcyjny.
Jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia), starosta może, "w trybie określonym dla prac interwencyjnych, o których mowa w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia", biorąc pod uwagę zakres i skalę zniszczeń u pracodawcy spowodowanych powodzią oraz możliwości utrzymania przez pracodawcę miejsc pracy, dokonywać ze środków Funduszu Pracy zwrotu, przez okres do 12 miesięcy, poniesionych przez pracodawcę, którego zakład został zniszczony na skutek powodzi, kosztów na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie iloczynu dwukrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę i liczby zatrudnionych pracowników, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy, pod warunkiem że pracodawca nie zmniejszy w tym okresie liczby zatrudnionych pracowników w stosunku do stanu na dzień podpisania umowy o refundację - jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia roku następującego po roku, w którym wystąpiła powódź. Przepis art. 20 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z 20 IV 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (według stanu na dzień wydania zaskarżonego postanowienia – Dz.U. 2025 r., poz. 214) starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy skierowanego bezrobotnego, kosztów wypłaconego mu wynagrodzenia, nagród oraz opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w wysokości "uprzednio uzgodnionej", nieprzekraczającej jednak kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1 pkt 1, obowiązującej w ostatnim dniu każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia. Pracodawca jest obowiązany, "stosownie do zawartej umowy", do utrzymania w zatrudnieniu skierowanego bezrobotnego przez okres objęty refundacją wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne oraz okres 6 miesięcy po zakończeniu tej refundacji.
Regulacja z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej, jednoznacznie odwołuje się więc do "umowy" (uzgodnienia) jako formy działania administracji w kwestii opisanej wyżej refundacji kosztów.
Znajduje to dodatkowo potwierdzenie w przepisach wykonawczych, tj. w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 24 VI 2014 r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 864, ze zm.), które zostało zresztą powołane w treści formularza wniosku o refundację złożonego przez skarżącą. Według § 4 ust. 1 i 8 oraz § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, pracodawca składa wniosek o organizowanie prac interwencyjnych do wybranego powiatowego urzędu pracy. Starosta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku informuje wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku i podjętej decyzji. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta zawiera z pracodawcą organizującym prace interwencyjne albo organizatorem robót publicznych albo wskazanym przez organizatora robót publicznych pracodawcą umowę, określającą w szczególności: 1) liczbę bezrobotnych oraz okres, na jaki zostaną zatrudnieni; 2) rodzaj i miejsce wykonywanych prac interwencyjnych albo robót publicznych oraz niezbędne lub pożądane kwalifikacje bezrobotnych; 3) terminy i wysokość refundowanych z Funduszu Pracy przez starostę kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne; 4) obowiązek informowania starosty o każdym przypadku wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę ze skierowanym bezrobotnym oraz o zmianach w zawartej z bezrobotnym umowie o pracę; 5) obowiązek utrzymania zatrudnienia skierowanego bezrobotnego przez okres wymagany ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; 6) obowiązek zwrotu uzyskanej pomocy na warunkach określonych w ustawie, w przypadku nieutrzymania zatrudnienia skierowanego bezrobotnego przez wymagany okres.
W takich uwarunkowaniach normatywnych nie ma podstaw do przyjęcia proponowanego w skardze domniemania decyzyjnej formy działania organu. Skoro bowiem prawodawca w sposób jednoznaczny zadecydował, że kompetencja organu w zakresie refundacji z Funduszu Pracy kosztów pracodawcy poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników, realizowana ma być w formie umowy, to nie można oczekiwać, że na jakimkolwiek etapie wykonywania tej kompetencji organ będzie stosował jurysdykcyjne postępowanie administracyjne i wydawał decyzję administracyjną.
Podkreślić trzeba, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 9 ust. 1 pkt 14 wymienia sprawy, w których samorząd powiatu, realizując zadania z zakresu polityki rynku pracy, wydaje decyzje administracyjne. W podanym tam katalogu nie ma spraw dotyczących organizacji prac interwencyjnych.
Odmiennych wniosków nie można wyprowadzać z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, który stanowi, że starosta w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku informuje wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku i podjętej decyzji. Prawodawca użył w tym przypadku pojęcia "decyzja" w znaczeniu potocznym, a nie procesowym. Świadczy o tym chociażby fakt, że zobligował starostę do poinformowania wnioskodawcy o rozpatrzeniu wniosku i podjętej decyzji. Tymczasem w przypadku decyzji administracyjnej organ ma procesowy obowiązek jej doręczenia (a nie informowania o niej), co wynika z art. 109 kpa. Nadto w świetle § 4 ust. 9 powołanego rozporządzenia prawodawca zobligował starostę, by w przypadku niekompletności lub nieprawidłowego wypełnienia wniosku wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Tego rodzaju regulacja byłaby bezprzedmiotowa gdyby uznać, że starosta rozpoznaje wniosek o organizowanie prac interwencyjnych w trybie kpa. W postępowaniu administracyjnym organ jest bowiem na mocy art. 64 § 2 kpa zobowiązany wezwać stronę do usunięcia braków formalnych podania w terminie 7. dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Powołane rozporządzenie nie kreuje więc decyzji administracyjnej jako formy działania organu. Takiej decyzji nie przewidział ustawodawca w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nie ma podstaw, by taką formę działania wyprowadzać z wykładni rozporządzenia będącego aktem prawnym o charakterze wykonawczym.
Czynność starosty z § 4 ust. 8 rozporządzenia w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, stanowi zatem informację o stanowisku organu w przedmiocie zawarcia umowy, a nie decyzję administracyjną.
Sąd zwraca uwagę, że powyższe stanowisko nie oznacza braku środków ochrony prawnej w przypadku, gdy z przedstawionego w informacji stanowiska wynika, że organ nie zamierza zawrzeć wnioskowanej umowy. W sprawach dotyczących odmowy zawarcia umowy o przyznanie świadczeń z funduszy państwowych, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że taka odmowa kwalifikowana powinna być jako akt z zakresu administracji publicznej odnoszący się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie umowy. Jest to więc akt organu podlegający kontroli sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) – dalej "ppsa" (zob. np.: wyrok z 17 XI 2021 r., I GSK 1414/21; postanowienie z 18 VI 2021 r., I GSK 474/21; wyrok z 24 I 2012 r., I OSK 1736/11 – publ. CBOSA). Jeśli więc wnioskodawca uważa, że stanowisko organu odmawiające zawarcia umowy, narusza przepisy prawa, może dochodzić ochrony sądowej, jednak realizowana jest ona w ramach skargi na akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, nie zaś jako skarga na decyzję administracyjną z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa.
W okolicznościach sprawy skarżąca wniosła do wojewody "odwołanie" od informacji z 19 XII 2024 r. i domagała się "uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy" na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku podstaw do uznania, że kwestionowana w odwołaniu informacja organu o braku przesłanek do zawarcia umowy stanowi decyzję administracyjną, wojewoda zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, powołując się na art. 134 kpa. Jakkolwiek rację ma skarżąca, że uzasadnienie postanowienia było lakoniczne, co stanowi naruszenie art. 124 § 2 kpa, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o uchylenie "decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku", a więc informacji z 19 XII 2024 r., to przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu kontroli tego aktu było z oczywistych względów wykluczone. Skarga dotyczyła bowiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a więc postanowienia wojewody wydanego na podstawie art. 134 kpa, które poddane zostało sądowej kontroli. W takim przypadku zakres kognicji oraz związanych z tym dopuszczalnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 i art. 145a ppsa. Stronami takiego postępowania są zaś skarżący oraz organ, który wydał postanowienie. Odmienny zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania sądowego występuje w przypadku skargi na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres kognicji sądu administracyjnego określa w takim przypadku art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 ppsa, zaś stronami postępowania są skarżący oraz organ, który wydał kwestionowany akt lub dokonał czynności.
Zgodnie z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z przyczyn jednak wyżej wskazanych nie było podstaw do uznania, że sprawa w przedmiocie zawarcia umowy o zwrot kosztów wynagrodzeń, nagród oraz składek na ubezpieczenia społeczne zatrudnianych pracowników mieści się w granicach sprawy z art. 134 kpa dotyczącej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
Skargę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne
sędzi WSA Anetty Makowskiej-Hrycyk
do wyroku z dnia 18 września 2025 r. o sygn. akt IV SA/Wr 160/25
Na podstawie art. 137 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 18 września 2025 r. o sygn. akt IV SA/Wr 160/25 oddalającego skargę.
Uważam, że w sprawie powinien zostać wydany wyrok uchylający postanowienie Wojewody Dolnośląskiego stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Nie zgadzam się z oceną prawną, że akt odmowy przyznania pomocy publicznej w trybie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 645; dalej: ustawa powodziowa) jest wyłączony z prawa do skutecznego środka odwoławczego i w konsekwencji – prawa do sądu ze względu na tryb udzielenia tej pomocy, tj. wskutek zawarcia umowy z właściwym organem administracji publicznej.
Przepis art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej ustanawia tryb udzielenia pomocy publicznej przez starostę odsyłając w tym zakresie do trybu określonego dla prac interwencyjnych, o których mowa w przepisach ustawy o rynku pracy. Wynikający z obowiązującego w stanie faktycznym sprawy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2025 r., poz. 214) oraz przepisów wykonawczych (rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne – Dz.U. z 2014 r., poz. 864 ze zm.) tryb udzielenia tej pomocy to umowa zawarta przez starostę z beneficjentem pomocy publicznej.
Uważam, że umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w przepisach znajdujących się w obszarze prawa administracyjnego, ponieważ reguluje stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Zawarcie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści wskazanych przepisów. Działanie starosty na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, choć z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Ocena, czy organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, musi być oparta o konkretny przepis prawa, z które będzie wynikać upoważnienie danego organu do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przepisy art. 21 ustawy powodziowej i – z odesłania – przepisy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają takiego uregulowania, które wprost wskazywałoby, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej ustawodawca użył jednak zwrotu "starosta może w trybie określonym dla prac interwencyjnych (...) dokonywać ze środków Funduszu Pracy zwrotu kosztów wynagrodzenia (...)". Zagadnienie to jest zbliżone do spraw ocenianych na gruncie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (np. art. 15gga, art. 15zze). Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że gdy organ ten zamierza udzielić pomocy publicznej, musi zawrzeć umowę, lecz uprzednio musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania pomocy. Nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej (nie przyjmie wniosku skarżącego do realizacji), stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem pomocy z art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Skoro starosta może na podstawie umowy udzielić ww. pomocy, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko, należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną. Aktu odmowy zawarcia umowy na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy powodziowej należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Organ nadużył prawa oceniając odwołanie skarżącego od pisma Powiatowego Urzędu Pracy w Kłodzku z dnia 19 grudnia 2024 r. na gruncie wyłącznie przepisów k.p.a, w oderwaniu od wiążącej w sprawie procedury rozpatrzenia wniosku skarżącego i pozbawiając skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego ze względu na treść art. 53 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia dla praw skarżącego jest okoliczność, że skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wrocław, 23 października 2025 r.