IV SA/Wr 158/21

IV SA/Wr 158/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 38, art. 39, art. 40 ust. 1, art. 49 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant: Ksawery Sobczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. w K. Syndyk Masy Upadłości G. N. na zalecenia pokontrolne D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. delegatura w J. z dnia [...], nr [...] zmienione zaleceniami z dnia [...], nr [...] oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaleceniami pokontrolnymi z dnia [...], znak [...], wydanymi z powołaniem się na przepisy art. 89 pkt 2 , art.91 ust.4 pkt 6 , art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2187 z późn.zm., dalej u.o.z.o.z.), D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. Delegatura w J. (dalej: DWKZ , organ), zobowiązał K. sp. z o.o. z siedziba w K. – Syndyka masy upadłości dłużnika G. N. ( dalej: Syndyk , skarżący ) względem zarządzanych zabytków : budynków przędzalni i siłowni elektrycznej Zakładów [...] przy ul. [...] w M. do wykonania następujących czynności:
1/ zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych poprzez wykonanie trwałych osłon otworów okiennych i drzwiowych- w terminie do dnia 30 .11.2020r.;
2/ usunięcie samosiewów występujących w obrębie murów przędzalni - w terminie do dnia 30 .12.2020r.;
3/ wykonanie nakazu rozbiórki górnej części komina - w terminie do dnia 31 .12.2020r.;
4/ usunięcie luźnych elementów szklenia stolarki okiennej oraz zabezpieczenie ubytków szklenia przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych - w terminie do dnia 31.01.2021r.;
5/ usunięcie wszelkiego luźnego materiału budowlanego z obiektu - w terminie do dnia 31.03.2021r.;
6. zabezpieczenie na terenie nieruchomości wszelkich pozostałości wyposażenia przemysłowego budynku przędzalni i siłowni elektrycznej - w terminie do dnia 31.12.2021r.
Organ konserwatorski - na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] nieruchomości zabytkowej - ustalił, że zgodnie z umową przeniesienia wieczystego użytkowania i własności właścicielem obiektu od dnia [...] jest G. N. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...].
Z materiału aktowego wynika, że Sąd Rejonowy w O., V Wydział Gospodarczy, Sekcja ds. Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych postanowieniem z dnia [...] w sprawie dotyczącej wniosku G. N. (dalej: dłużnik, upadły) postanowił ogłosić upadłość dłużnika prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] i wyznaczył syndyka masy upadłości w osobie K. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Syndyk, skarżący ).
Pismem z dnia [...], Syndyk wniósł zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych, dotyczące:
1) skierowania zaleceń pokontrolnych do syndyka masy upadłości zamiast do właściciela nieruchomości upadłego i wymaganie od syndyka ich wykonania, w sytuacji, gdy jest on wyłącznie dzierżycielem masy upadłości, którą faktycznie włada przedsiębiorca- upadły;
2) nakazania rozbiórki komina przy budynku tkalni, w sytuacji, kiedy nakaz taki nie leży w kompetencji organów ochrony zabytków ujętych m. in. w art. 89 i 91 u.o.z., ale w kompetencji organów nadzoru budowlanego;
3) zakresu merytorycznego zaleceń pokontrolnych określonych w pkt. 1, 2, 4 i 5, z uwagi na powtórzenie w zaleceniach pokontrolnych treści wydanych uprzednio na zasadzie art. 49 ust. 1 u.o.z. nakazów konserwatorskich wydanych wobec zabytku, a to:
a) decyzji nr [...] z dnia [...], którą na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.zo.z. ., organ nakazał firmie V. Sp. z o.o. współwłaścicielowi budynku przędzalni Dawnych Zakładów [...] przy ul. [...] w M., chronionej prawnie przez wpis do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...], wykonanie następujących prac w wyżej wymienionym obiekcie: 1. Usunąć zagrożenie poprzez zabezpieczenie lub demontaż luźnych elementów pokrycia dachowego, ścian i innych elementów pozostałej części budynku przędzalni, 2. Dokonać zabezpieczenia konstrukcji pozostałej części budynku przędzalni w sposób zapobiegający katastrofie budowlanej;
b) decyzji nr [...] z dnia [...], którą na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. organ nakazał firmie V. Sp. z o.o. współwłaścicielowi budynku przędzalni Dawnych Zakładów [...] przy ul. [...] w M., chronionej prawnie przez wpis do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...], wykonanie następujących prac w wyżej wymienionym obiekcie: 1. zabezpieczyć dostęp do siłowni energetycznej przy budynku przędzalni poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych. 2. ogrodzić teren wokół budynku przędzalni.
4) punktu 6 zaleceń pokontrolnych, który nie określał z perspektywy syndyka masy upadłości - jakie "pozostałości wyposażenia przemysłowego budynku [...] organ ma na myśli, a odpowiedzi na to pytanie nie daje ani zakres wpisu do rejestru zabytków (nie obejmujący wyposażenia) ani wyniki kontroli z dnia[...]. Protokół kontroli nie wymienia żadnego wyposażenia budynku przędzalni, jaki miałby podlegać ochronie. W zakresie budynku siłowni elektrycznej, wskazuje jedynie pozostałość po zniszczonej turbinie parowej firmy [...].
Zaleceniami z dnia [...], znak [...] DWKZ dokonał zmiany zaleceń pokontrolnych z dnia [...] w następującym zakresie:
1/ zmiana adresata zaleceń pokontrolnych na : dłużnika G. N., na rzecz którego działa w imieniu własnym syndyk: K. sp. z o.o., z/s w K.
2/ usunięcie w całości punktu 3. zaleceń - tj. dokonania rozbiórki górnej części komina
3/ zmiana terminu wykonania punktu nr. 1 - do 31.02.2021 r.
4/ zmiana terminu wykonania punktu nr. 2 - do 31.03.2021r.
5/ zmiana terminu wykonania punktu nr. 4 - do 31.03.2021 r.
6/ zmiana terminu wykonania punktu nr. 5 - do 31.04.2021 r.
7/zmiana treści punktu nr 6 polegająca na zabezpieczeniu na terenie nieruchomości wszelkich stwierdzonych w toku realizowania pozostałych zaleceń pozostałości wyposażenia przemysłowego budynku przędzalni i siłowni elektrycznej.
W uzasadnieniu zmieniających zaleceń pokontrolnych organ stwierdził ,że przychylił się w całości do wniosku zawartego w częściach I oraz II zastrzeżeń, tj. w zakresie adresata zaleceń oraz usunięciu punktu 3 zaleceń, uznając zasadność przytoczonych argumentów. Natomiast w zakresie części III zastrzeżeń podnoszących zakres merytoryczny zaleceń w punkcie 1, 2, 4 i 5, organ przytoczył treść art. 49 ust. 1 u.o.o.z i stwierdził ,że zgodnie z literalną wykładnią powyższego przepisu adresatem normy prawnej jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, na którą w określonych w dalszej części normy przypadkach mogą zostać nałożone określone nakazy (w formie decyzji administracyjnej). To wobec osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej winna być wydana decyzja administracyjna, a nie wobec zabytku przy udziale właściciela lub jednostki organizacyjnej. W tym przypadku wykonania określonych prac konserwatorskich lub robót budowlanych. Jest to zatem postępowanie o charakterze ściśle osobistym, bowiem wydanie decyzji o której mowa w art. 49 ust. u.o.o.z. następuje jako alternatywa wobec zaleceń pokontrolnych. To organ decyduje w ramach uznania administracyjnego o doborze rozwiązań prawnych. ,zaś działania organu określające przeprowadzenie działań przy zabytku stanowią ingerencję w prawo własności (lub posiadania) dysponenta zabytku. Powyższe jednoznacznie określa, że to na właścicielu lub posiadaczu ciążą obowiązki zabezpieczenia obiektu i nie jest to związane z postępowaniem przeciwko obiektowi.
Organ powołał się na art. 30 § 4 k.p.a. , zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz orzecznictwie wskazuje się, że prawa i obowiązki nabyte w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Organ zwrócił uwagę, że następstwo prawne dotyczy w zasadzie sytuacji w toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu , sprzedaż obiektu nieruchomego będącego zabytkiem wpisanym do rejestru nie pociąga za sobą w sposób automatyczny rozciągnięcie skutków decyzji nakazowej na nowego nabywcę. Po pierwsze , jest to wynikiem, że nie można "z góry" przypisać nowemu nabywcy nieprawidłowości w opiece nad zabytkiem. Po drugie , organ konserwatorski nie może także "z góry" przyjmować działań w złej wierze nowego nabywcy, który może z własnej inicjatywy podjąć prace remontowe, konserwatorskie lub budowlane. Po trzecie, postępowanie z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. jest zakończane decyzją o charakterze sankcyjnym. Nie można zatem przypisać sankcji podmiotowi, który nie naruszył przepisów obowiązującego prawa.
Z kolei odnosząc się do części V zastrzeżeń, organ przychylił się w części do wniosku o zmianę terminów wykonania poszczególnych punktów zaleceń, jednakże nie znajduje uzasadnienia dla wydłużenia terminów wszystkich prac do dnia [...]. Wydane zalecenia mają na celu przeprowadzenie prac zabezpieczających przed dalszym niszczeniem obiektu. Wskazane i zmienione w zaleceniach terminy, , są - w ocenie organu - realne do spełnienia biorąc pod uwagę rodzaj robót zaleconych do wykonania, niewymagających specjalistycznych opracowań, a jednocześnie koniczne ze względu na ograniczenie negatywnego wpływu warunków atmosferycznych i wstępu na teren nieruchomości osób trzecich.
Zalecenia pokontrolne z dnia [...] znak: [...], zmienione zaleceniami z dnia [...] , znak [...] stały się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , w której skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonych aktów organu tj. zaleceń pokontrolnych i zaleceń Zmieniających jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.;
2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych,.
Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów:
1) prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 40 ust. 1 u.o.z. przez:
- wydanie zaleceń pokontrolnych i następnie zaleceń zmieniających w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym wydanych uprzednio na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. decyzji nr [...] z dnia [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] (nakazy konserwatorskie") nakazujących podjęcie przez właściciela zabytku działań mających na celu jego ochronę i zabezpieczenie, mających za przedmiot ten sam zakres co zaskarżone akty administracyjne, co tym samym wyklucza możliwość wydania zaleceń pokontrolnych w tej samej sprawie z uwagi na wygaśnięcie kompetencji organu do ich wydania;
- wydanie zaleceń pokontrolnych i zaleceń zmieniających w celu obejścia prawa i przywrócenia możliwości przymusowej egzekucji administracyjnych wskazanych w nich obowiązków, objętych poprzednio nakazami konserwatorskimi, co do których nastąpiło przedawnienie możliwości nałożenia kar administracyjnych za ich niezrealizowanie, o czym świadczy ich niemalże tożsama treść i wydanie ich przy stwierdzeniu analogicznego stanu zabytku oraz nakazujących wykonanie tożsamych prac w celu zabezpieczenia zabytku;
- wydanie zaleceń pokontrolnych i zaleceń zmieniających wobec podmiotu nieponoszącego odpowiedzialności za stan budynku objęty ochroną konserwatorską, co wynika m. in. z braku ustalenia dat wystąpienia okoliczności szkodzących zabytkowi i skutkujących skorzystaniem przez Organ z art. 40 ust. 1 u.o.z.;
- przez nieprecyzyjne określenie w punkcie 6 zaleceń pokontrolnych jakie elementy wyposażenia przemysłowego budynku przędzalni i słowni elektrycznej powinny być objęte działaniami wskazanymi w zaleceniach pokontrolnych, co uniemożliwia ustalenie konkretnego zakresu obowiązku zobowiązanego i jego egzekwowanie;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 38 w zw. z art. 39 ust. 2 u.o.z. oraz art. 7, 77 § 1 k.p.a., jak też art. 6 k.p.a. przez:
- zaniechanie przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności i utrwalenia w protokole kontroli z dnia [...]:
- ustalenia, kiedy nastąpiła "nielegalna rozbiórka" części budynku przędzalni, co prowadziło w konsekwencji do obarczenia jej skutkami upadłego ustalenia daty, kiedy nastąpiła "grabież" oraz "zniszczenie turbiny parowej WUMAG" i w konsekwencji obciążenie upadłego obowiązkami dotyczącymi zabezpieczenia budynku siłowni elektrycznej i jego wyposażenia;
- brak ustalenia zakresu obowiązków syndyka w niniejszej sprawie i jego roli, a tym samym dostosowania obowiązków w zakresie prac konserwatorskich i robót budowlanych do sposobu zarządzania nieruchomością upadłego przez podmiot trzeci tj. syndyka, co skutkuje również naruszeniem zasady proporcjonalności w stosowaniu środka przymusu , jakim są zalecenia pokontrolne.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł ,że, organ utracił materialnoprawną kompetencję do wydania zaleceń pokontrolnych w tym samym zakresie w jakim dotyczą materii rozstrzygniętej już w nakazach konserwatorskich, tym samym istnieją podstawy dla uznania, że zalecenia pokontrolne stanowią podstawę dla obejścia przez organ prawa. Nakazy konserwatorskie zostały wydane odpowiednio dnia [...] i dnia [...], czyli przed ogłoszeniem upadłości i nie zostały przez organ nigdy wyegzekwowane, nie jest natomiast możliwa swoista "sanacja" tej bezczynności, polegająca na wydaniu zaleceń pokontrolnych w miejsce egzekucji administracyjnej.
Według skarżącego , organ nie mając pomysłu rozwiązania zaistniałego problemu wobec stanu upadłości, podjął działania w postaci wydania zaleceń pokontrolnych w sytuacji, kiedy nie miał już do tego kompetencji wobec wydania w 2015 roku nakazów konserwatorskich, starając się chronić przed skutkami przedawnienia, co jednak prowadzi do narażenia masy upadłości i wierzycieli na stratę, której nie doznaliby, gdyby postępowanie przebiegło prawidłowo. Takie działanie - w ocenie skarżącego- stanowi nadużycie prawa i służy bez wątpienia obejściu skutków braku aktywności organu we wcześniejszym czasie, gdy mógł jeszcze egzekwować nakazy konserwatorskie i nakładać z tytułu ich niewykonania sankcje. Jest to, wobec tego dotkliwa dla skarżącego (działającego - co należy mieć na względzie - wyłącznie w interesie wierzycieli) forma obciążenia go odpowiedzialnością za bierność organu.
Skarżący wywodził , że zgodnie z przepisami u.o.z.o.z. mającej na celu zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie dla obecnych i przyszłych pokoleń wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków tworzy po stronie każdoczesnego jej właściciela/posiadacza obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Powyższe wynika z faktu, że z momentem ujęcia obiektu w rejestrze zabytków, przestaje być on prywatnym dobrem właściciela, a staje się dobrem publicznym, przez co interesy jego właścicieli/posiadaczy mogą z tego powodu doznawać ograniczeń na mocy ustawy. Zgodnie też wykładnią funkcjonalną omawianych przepisów to każdoczesny właściciel powinien być zobowiązany do podjęcia działań określonych na zasadzie art. 49 ust. 1 u. o. z.o.z.
Według skarżącego, czym innym jest funkcjonowanie pozbawionego posiadania/możliwości korzystania z rzeczy właściciela i posiadacza zabytku w jednym momencie czasowym, a czym innym jest następstwo prawne po stronie osoby zobowiązanej do wykonania decyzji z art. 49 ust. 1 u. o. z.o.z. Tym samym, dopóki nadal obowiązuje w obrocie decyzja, która choć z uwagi na upływ czasu nie może być już egzekwowana, nie sposób uznać, aby możliwe było zastępcze rozwiązywanie problemu i wydanie w zakresie nią uregulowanym zaleceń pokontrolnych, nawet jeśli zostają wydane do innego podmiotu.
Zdaniem skarżącego , te same względy przemawiają również za bezpodstawnością zastosowania wobec upadłego wydanych zaleceń pokontrolnych i zaleceń zmieniających. W tym zakresie podniósł ,że zarówno zalecenia wydane na zasadzie art. 40 ust. 1 u. o. z.o.z. oraz decyzja wydana na zasadzie art. 49 ust. 1 u. o. z.o.z. są środkami przymusu służącymi ochronie zabytku. O takim charakterze zaleceń pokontrolnych i zaleceń zmieniających decyduje również obwarowanie ich niewykonania sankcją za wykroczenie przewidzianą w art. 119 u.o.z.o.z. i karą pieniężną na zasadzie art. 107e u.o.z.o.z. Tym samym, z perspektywy organu oba są środkami sankcyjnymi. W toku kontroli natomiast nie wykazano, aby stan zabytku był skutkiem postępowania upadłego i jego bezczynności w zakresie opieki nad nim. Organ nie ustalił w tym zakresie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, w tym też dat stwierdzonych naruszeń substancji zabytku, a tym samym w nieuzasadniony sposób przypisał odpowiedzialność upadłemu. Z kolei na skutek niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ zupełnie pominął, że upadły nie jest typowym właścicielem i posiadaczem zabytku, ale jest on w stanie upadłości, co generuje konieczność odmiennego postrzegania jego możliwość wykonywania obowiązków administracyjnych. W istocie bowiem nie wykona on ich osobiście, ale wykonywać je będzie syndyk, który zarządza masą upadłości, a jego możliwości ograniczone są wartością aktywów.
W przypadku obowiązków wynikających ze środków przymusu wynikających z u.o..o.z. . przyjmuje się, że zakres zaleceń pokontrolnych powinien być dostosowany do uprawnień i obowiązków posiadacza zabytku wynikających z rodzaju tytułu prawnego do korzystania z zabytku. W takim ujęciu obowiązki powinny również uwzględniać sytuację upadłego, również w kontekście konieczności zaspokojenia z masy upadłości jego wierzycieli przez syndyka. Odpowiedzialność syndyka masy upadłości może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy stan i skład masy upadłości realnie pozwala na podjęcie działań określonych w decyzji. W tym zakresie skarżący wskazał ,że na moment złożenia zastrzeżeń, po wykonaniu niezbędnych prac zabezpieczających, stan środków masy upadłości upadłego na rachunku bankowym wynosi 22,69 zł. , o czym organ poinformowany w złożonych zastrzeżeniach. Tym samym zalecenia zmieniające powinny w tym zakresie skutkować raczej dostosowaniem ich, a także wyznaczonych terminów do zaistniałej sytuacji. Brak takich działań powoduje, że nie sposób uznać, aby organ działał zgodnie z obowiązującymi go zasadami i przepisami.
Ponadto, w ocenie skarżącego , zalecenia pokontrolne podtrzymane zaleceniami zmieniającymi są niewykonalne w zakreślonych przez organ terminach, które są nierealne do dochowania i nieadekwatne. Poza przyczynami związanymi z sytuacją upadłego należy mieć również na względzie, że czynności-te nie mogą zostać "samodzielnie" wykonane przez syndyka masy upadłości, bowiem składa się na nie szereg działań, których podjęcie może nastąpić jedynie w szczególnym trybie przewidzianym przez przepisy ustawy: prawo upadłościowe, oraz podlega kontroli tak Rady Wierzycieli, jak i Sędziego Komisarza.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z uzasadniającą je argumentacją. .Organ wskazał , że w zaleceniach z dnia [...] dokonano zmiany zaleceń pokontrolnych , oznaczając jako adresata zaleceń upadłego, usunięto pkt 3 zaleceń, wydłużono terminy wykonania poszczególnych punktów zobowiązań oraz doprecyzowano pkt 6 zaleceń pokontrolnych. Organ cofnął także upomnienia z dnia [...] do wykonania decyzji, wysłane błędnie do syndyka, bez uwzględnienia aktualnego stanu prawnego nieruchomości i zmiany jej właściciela. Końcowo organ podniósł, że do dnia dzisiejszego upadły nie wykonał zmienionych zaleceń pokontrolnych. Jedynie działania, jakie zostały podjęte ograniczyły się do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, poprzez ogrodzenie terenu taśmą zabezpieczającą oraz oznaczenie zakazem wstępu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem osądu w kontrolowanej sprawie są zalecenia pokontrolne, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. , wydawane są one na podstawie ustaleń wynikających z przeprowadzanej w trybie art. 38 u.o.z.o.z. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. Przy czym wybór sposobu procedowania spośród dwóch, fakultatywnych, przewidzianych w art. 40 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., prawnych form działania organu konserwatorskiego pozostawiono uznaniu tego organu i jest on uzależniony od ustaleń stanu faktycznego oraz oceny materiału dowodowego. Rolą konserwatora zabytków jest wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. IV SA/Wr 239/18, CBOSA). Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami może zatem skutkować albo wszczęciem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 40 ust. 2 u.o.z.o.z. albo wydaniem zaleceń pokontrolnych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.
Wymaga też zaakcentowania, zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, lecz w związku z ujawnionymi w czasie kontroli nieprawidłowościami. Kontrola ta nie jest przeprowadzana w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego ani do toku samej kontroli, ani do wydanych następnie zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków, przepisy k.p.a. nie znajdują wprost zastosowania .Postępowanie kontrolne toczy się w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Zgodnie z jej art. 38 ust. 1 wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. W art. 39 u.o.z.o.z. wskazano, że z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej (ust. 1). Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych (ust. 2). Protokół podpisują kontrolujący i kontrolowana osoba fizyczna albo kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważniona przez niego osoba, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 3).
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego zalecenia pokontrolne wydane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowią formę podjętego przez organ administracji działania w trybie pozaprocesowym, tj. w postępowaniu nieregulowanym przepisami kpa, co w konsekwencji pozwala na przyjęcie, że omawiane zalecenia pokontrolne należy zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 505/15). Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter publicznoprawny, podejmowane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia i kierowane są do konkretnych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1u.o.z.o.z. Przy czym granica pomiędzy zakresami normowania art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest wyraźnie określona. Zakresy te są bowiem wyznaczone za pomocą zwrotów niedookreślonych, takich jak: "nieodpowiedni stan zachowania zabytku" (art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.), oraz "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku" (art. 49 ust. 1 u.o.zo.z.). Przy wyborze właściwego środka prawnego spośród wyżej wymienionych - tj. zalecenia pokontrolnego bądź decyzji administracyjnej - konserwator zabytków dysponuje - o czym była już mowa wyżej - pewnym zakresem uznania administracyjnego.
Wymaga też podkreślenia, że zalecenia pokontrolne mają jedynie charakter fakultatywny i mogą, ale nie muszą, zostać wydane po przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 38 u.o.z.o.z. Wyniki tej kontroli mogą zatem stanowić zarówno podstawę do sformułowania zaleceń pokontrolnych (niewładcza forma nadzoru), jak i do zastosowania władczych środków nadzoru konserwatorskiego, tj. wydania decyzji administracyjnej. W konsekwencji postępowanie kontrolne może stanowić element postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. W takim przypadku pełni ono funkcję postępowania wyjaśniającego, a sporządzony protokół ma wartość dowodową w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( zob. A. Ginter, A. Michalak [w:] A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Warszawa 2016, art. 40, LEX).
Analizując zatem zakres czynności przeprowadzonych w badanej sprawie przez organ konserwatorski oraz treść zaleceń pokontrolnych z punktu widzenia ich zgodności z upoważnieniem ustawowym do ich wydania – art. 38 w związku z art. 40 u.o.z.o.z. – Sąd nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie fakt , że właścicielem budynków przędzalni i siłowni elektrycznej Zakładów [...] w M., zabytku wpisanego do rejestru zabytków - decyzją z dnia [...] nr [...] pod pozycją nr 11 i nr 3 - jest upadły dłużnik, na rzecz którego działa w imieniu własnym Syndyk .
Skoro wspomniane obiekty są wpisane na podstawie decyzji do rejestru zabytków, to stanowią on zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.o.z. , zgodnie z którym zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wobec tego obiekt ten jako zabytek podlega reżimowi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ przy formułowaniu zaleceń pokontrolnych nie przekroczył granic dopuszczalnego luzu decyzyjnego. Organ konserwatorski w sposób wystarczający wyjaśnił i wykazał, że zabytkowe budynki podlegają ochronie konserwatorskiej oraz, że są wpisane do rejestru zabytków jako zabytek. Prawidłowo w oparciu o protokół kontroli (oględzin) z dnia [...], organ stwierdził w jakim stanie są zabytkowe obiekty i jakich wymagają prac dla zabezpieczenia ich stanu zachowania. Wbrew zarzutom skargi , z punktu widzenia treści zaleceń pokontrolnych , bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt , kiedy nastąpiła nielegalna rozbiórka części budynku przędzalni oraz zniszczenie turbiny parowej WUMAG. Dla zastosowania takiego instrumentu jak zalecenia pokontrolne istotne znaczenia ma ustalenie organu konserwatorskiego ,że obiekt zabytkowy jest w nieodpowiednim stanie zachowania .
Trafnie zauważa organ konserwatorski, że w myśl przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właściciela lub użytkownika obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 u.o.zo.z.. Natomiast rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/WA 48/09, Lex nr 550267).
W tym miejscu przywołać należy treść art. 71 ust. 1 u.o.z.o.z. ,wedle którego w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, finansuje prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku.
Skoro skarżący jest Syndykiem masy upadłości dłużnika G. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], zaś w skład masy upadłości wchodzi budynek przędzalni wraz z kominem oraz budynek siłowni elektrycznej Zakładów [...] przy ul. [...] w M. , to prawidłowo zatem określono skarżącego jako adresata zaleceń pokontrolnych .Zgodnie z art. 5 u.o.z.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczenia dla historii i kultury. Wynika z niego, że istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela ( posiadacza, zarządcę) zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. . Nie budzi więc wątpliwości, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nakłada na jej właściciela obowiązek opieki nad tym zabytkiem. Opieka ta sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, tj. utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2-3 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powyższych obowiązków nie zmienia stan upadłości właściciela obiektu zabytkowego , bowiem obowiązki te przejmuje syndyk.
Wobec tego nieuprawnione jest stanowisko skarżącego , jakoby z faktu uprzedniego wydania w stosunku do tego obiektu nakazów konserwatorskich , nie wynikało uprawnienie do ingerencji w zabytek. Przeczy temu treść art. 5 u.o.z.o.z., w myśl którego opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków:
1) naukowego badania i dokumentowania zabytku;
2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;
3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;
4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości
W świetle przywołanych przepisów stan obiektu, który został wpisany rejestru zabytków musi być monitorowany przez organ ochrony zabytku, bowiem ciążą na nim obowiązki ustawowe wskazane powyżej. W związku z tym zmiana właściciela obiektu zabytkowego uprawniała organ konserwatorski dla wydania przedmiotowych zaleceń pokontrolnych, pomimo uprzedniego wydania nakazów konserwatorskich , których adresatem był poprzedni właściciel zabytku.
Nie ma racji skarżący ,kiedy wywodzi , że wydanie nakazów konserwatorskich wobec zabytku spowodowało, że organ konserwatorski utracił możliwość wydania w sprawach dotyczących zabytku zaleceń pokontrolnych. Po pierwsze , zauważyć należy, że inne przesłanki faktyczne decydują o zastosowaniu tych dwóch odrębnych prawnych form działania organu konserwatorskiego . A po drugie, instrumenty , o których mowa w przepisach art. 40 ust. 1 u. o. z.o.z. i art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. zostały wprawdzie zastosowane przez organ w odniesieniu do tego samego obiektu zabytkowego , lecz w odniesieniu do innego właściciela tego zabytku ( brak tożsamości podmiotowej) i w innym odcinku czasowym ( po upływie 5 lat). W związku z tym nie ma podstaw do uznania , jak usiłuje dowieść tego skarżący, że zaskarżone zalecenia pokontrolne na podstawie 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. dotknięte są wadą nieważności, dotyczą one bowiem – jego zdaniem- sprawy już rozstrzygniętej w sposób prawomocny. Przyjmując taki tok rozumowania skarżącego , organ konserwatorski przy zmianie po stronie właściciela zabytku zostałby pozbawiony możliwości wykonywania swoich ustawowych obowiązków w zakresie ochrony zabytków . Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym wobec przyszłych pokoleń. W świetle art.4 u.o.z.o.z. nie może on akceptować zaniechania każdoczesnego ( aktualnego) właściciela zabytku w zakresie jego utrzymania i pozwolić na całkowite zniszczenie obiektu.
Ma zatem rację organ , kiedy wywodzi ,że obowiązek dbałości o stan zachowania zabytku ma charakter publicznoprawny i wynika wprost z ustawy. Jednocześnie jest on zindywidualizowany i dotyczy każdego kolejnego właściciela zabytkowego obiektu. Organ konserwatorski trafnie nałożył na Syndyka działającego na rzecz upadłego właściciela zabytku, obowiązki wynikające z art. 40 ust. 1 u.o.z.o.z.
W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że formułując zalecenia pokontrolne w analizowanej sprawie organ nadzoru konserwatorskiego precyzyjnie określił zakres prac i czynności, jakie ma wykonać ich adresat . Z kolei odnosząc się do zakresu nałożonych obowiązków należy wskazać, że ustalenia co do stanu zabytku i zakresu niezbędnych dla jego ochrony robót oparto na wynikach jego oględzin przeprowadzonych w dniu [...]. Tym samym, zakres prac zawartych w przedmiotowych zaleceniach pokontrolnych , jakie wydane zostały w rozpatrywanej sprawie, odpowiada przesłance z art. 40 ust.1 u.o.z.o.z.. Opisane tam prace stanowią bowiem katalog robót koniecznych, służących do powstrzymania istniejącego zagrożenia zniszczenia zabytkowych budynków. Należy zgodzić się z organem konserwatorskim, że pozostawienie zabytku w obecnym stanie narażałoby go na dalsze oddziaływanie czynników niszczących oraz wręcz stopniowe unicestwienie. Zaskarżone zalecenia pokontrolne znajdują pełne uzasadnienie w art. 6 pkt 1 ppkt 1 lit. c) u.o.z.o.z., wedle którego ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, dziełami architektury i budownictwa.
W świetle cytowanego przepisu organ konserwatorski jest zobowiązany chronić zabytek bez względu na stan jego zachowania. Opierając się na protokole oględzin zabytkowego pałacu ,prawidłowo organ wskazał, że dla ochrony przedmiotowego zabytku celowe jest wykonywanie wskazanych w zaleceniach pokontrolnych prac oraz konieczność podjęcia jak najszybszej ingerencji. Niewątpliwie podstawą do wydania zaleceń pokontrolnych może być nie budzący wątpliwości stan faktyczny, który co do zasady powinien zostać ustalony przez organ konserwatorski . Skarżący skutecznie nie podważył ustaleń poczynionych ten organ w protokole kontroli z dnia [...], zaś materiał dowodowy, zgromadzony przez organ konserwatorski , pozwolił na ustalenie , czy i jakie działania należy podjąć w sprawie przedmiotowego zabytku oraz w jakiej formie to powinno mieć miejsce Stan faktyczny ustalony na podstawie protokołu kontroli uprawniał do nałożenia obowiązków nałożonych przedmiotowymi zaleceniami.. Tym samym zalecenia sformułowane przez organ konserwatorski są merytorycznie słuszne i nie naruszają prawa
Natomiast bez znaczenia dla zasadności wydania tych zaleceń pozostaje kwestia ustalenia odpowiedzialności upadłego właściciela za obecny stan zabytku oraz fakt nie wyegzekwowania przez organ wykonania obowiązków nałożonych nakazami konserwatorskimi z 2015r. Upadły dłużnik , na rachunek którego działa skarżący jako syndyk masy upadłości , był właścicielem zabytku od 2017r. roku. Nabywając własność obiektu zabytkowego w określonym stanie technicznym , przejął na siebie obowiązki z tym związane. Wobec tego , stosownie do art. 5 ust. 2 i 3 u.o.z.o.z. zobowiązał się do opieki nad zabytkiem poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, jego zabezpieczenia i utrzymania wraz z otoczeniem w jak najlepszym stanie Należy również przypuszczać, że powyższe obowiązki upadłemu dłużnikowi jako przedsiębiorcy dokonującemu zakupu nieruchomości ,mającej status zabytku , były mu znane.
W ocenie Sądu w tym zakresie organ konserwatorski nie naruszył granic uznania administracyjnego, a ustalony i udokumentowany stan faktyczny uprawniał do wydania w trybie art. 40 ust.1 u.o.z.o.z. wymienionych w zaleceniach pokontrolnych obowiązków. Jak już wyżej wspomniano, jednym z obowiązków właściciela jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.
Jednocześnie rzeczą organu było wskazanie terminu wykonania nałożonych obowiązków, przy czym organ określając termin ma obowiązek brać pod uwagę ilość i rodzaj nałożonych obowiązków. Natomiast jeśli podmiot zobowiązany do ich wykonania nie jest w stanie dotrzymać wskazanego terminu , to termin wyznaczony przez organ może zostać przedłużony , jeśli adresat zaleceń pokontrolnych wystąpi ze stosownym wnioskiem o przedłużenie terminu , na poparcie którego przedstawi uzasadnione argumenty .
Natomiast przechodząc do argumentów skargi dotyczących przeszkód natury finansowej stwierdzić należy ,że bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostają możliwości finansowe skarżącego co do przeprowadzenia niezbędnych prac zabezpieczających obiekty zabytkowe . Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie zabytku. W świetle art. 4 u.o.z.o.z. organ konserwatorski nie może akceptować zaniechania podmiotu zobowiązanego w zakresie utrzymania zabytku i przyzwolić na całkowite zniszczenie obiektu. Taka postawa organu konserwatorskiego byłaby sprzeczna z interesem społecznym, wynikającym z konstytucyjnych obowiązków Rzeczpospolitej Polskiej wobec przyszłych pokoleń (treść preambuły oraz art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej).
Dla porządku jedynie przypomnieć należy ,że. ustawodawca przewidział dotację celową na dofinansowanie prac konserwatorskich , restauratorskich lub robót budowlanych ( art.73 u.o.z.o.z. ) , wskazując jednocześnie na krąg podmiotów udzielających takiej dotacji ( art.74 u.o.z.o.z. ) .
Z powyższych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako niezasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U.2022, poz.329).