IV SA/WR 154/24

IV SA/Wr 154/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący/
Daria Gawlak-Nowakowska /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 69/25 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 103
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r., nr SKO 4532.455.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 17 października 2023 r., nr DZSW/SP/012176/2023.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., nr SKO 4532.455.2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) i art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), po rozpatrzeniu odwołania K. H. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 17 października 2023 r., nr DZSW/SP/012176/2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. Strona (obywatelka U. - status cudzoziemca U. od 11.04.2022 r.) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem O. S. (ur. [...] r., obywatel U. - status cudzoziemca U. od 11.04.2022r.).
Z akt sprawy wynika, iż mąż Strony legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 20 grudnia 2022 r. zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 grudnia 2023 r., przy czym orzeczono, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 8 czerwca 2022 r. Ponadto Strona dostarczyła Zaświadczenie Społecznej Komisji Lekarzy Orzeczników Ministerstwa Zdrowia U. z dnia 8 grudnia 2012 r. (przetłumaczony przez tłumacza przysięgłego na język polski), z którego wynika, że stopień niepełnosprawności męża Strony datuje się od 22 listopada 2021 r.
Z treści wywiadu środowiskowego wynika, że Strona przybyła do Polski z powodu konfliktu zbrojnego na U. Strona zamieszkuje na terytorium Polski wraz z mężem, który ma dwoje dorosłych dzieci – O. B. i S. S., z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 października 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Strona nie spełnia przesłanki opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. gdyż niepełnosprawność męża Strony powstała po ukończeniu wieku określonego wskazanym przepisem. Ponadto w ocenie organu I instancji nie "została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.". Jak wynika z akt sprawy są osoby spokrewnione z mężem Strony w pierwszym stopniu, tj. dzieci męża Strony, które mogą sprawować opiekę nad ojcem, co wyklucza Stronę jako osobę inną niż spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).
Następnie organ I instancji wskazał, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że Strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, który jest osobą niepełnosprawną wymagającą pomocy w codziennych czynnościach. Jest po amputacji obu nóg, po dwóch zawałach, porusza się na wózku inwalidzkim, po operacji ma założoną stomię, wymaga żywienia doje litowego, rehabilitacji, sterylnych warunków, wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku z całkowitą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Strona nie pracuje zawodowo sprawuje stałą, bezpośrednią opiekę nad mężem przez 7 dni w tygodniu. Skarżąca udziela mężowi pomocy w następujących czynnościach; codzienna toaleta, przygotowanie posiłków, podawanie leków, prace domowe, wizyty lekarskie, sprawy urzędowe, pomoc w wychodzeniu z domu, zmiana opatrunków. Strona odbywa obecnie szkolenie dotyczące opieki nad mężem tj. żywienie dojelitowe, wymiana worków stomijnych, pomoc w poruszaniu się, podnoszeniu itp. W ocenie pracownika socjalnego Strona jest w stałej gotowości do niesienia pomocy mężowi.
Organ I instancji wskazał, że Strona przebywa legalnie wraz z mężem na terytorium Polski na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wobec powyższego może nabyć prawo do świadczeń rodzinnych wyłącznie na zasadach określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy., które zostały ustalone ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 poz. 185; obowiązujące od 28 stycznia 2023 r.) świadczenia rodzinne przysługują wyłącznie na dzieci. Zatem, w ocenie organu I instancji, można przyjąć, że przed 28 stycznia 2023r. powyższy przepis odnosił się do wszystkich świadczeń-rodzinnych wymienionych w ustawie, to nie budzi wątpliwości, że po tej dacie umożliwia on przyznanie jedynie tych świadczeń rodzinnych, które są dedykowane na pokrycie wydatków związanych z opieką i wychowaniem dzieci. Strona nie spełnia wymaganego warunku - ponieważ nie ubiega się o świadczenia rodzinne na dziecko. Tym samym organ I instancji uznał, że Strona nie spełnia podstawowych przesłanek do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce jest legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w szczególności jej art. 26 przewidujący prawo do m.in. świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy należy traktować w kategoriach wyjątku od zasady przewidzianej w art. 1 pkt 2 u.ś.r., którego treść przytoczył. Podkreślono, że Strona jest obywatelką Ukrainy i przebywa legalnie na terytorium Polski na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, nie posiadając zarazem zezwolenia na pobyt czasowy oraz karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", wydanych przez Wojewodę Dolnośląskiego, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.ś.r. Zdaniem Kolegium, przepis art. 1 pkt 2 u.ś.r. określa w sposób wyczerpujący i ścisły krąg cudzoziemców, którym mogą być potencjalnie przyznane świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne.
SKO wskazało, że wobec powyższego, Strona mogłaby nabyć prawo do świadczeń rodzinnych wyłącznie na zasadach określonych w art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, które mają status lex specialis względem art. 1 pkt 2 u.ś.r.. Kolegium dostrzegło jednocześnie, że powołane przepisy stanowią wyjątek od zasad przewidzianych w ustawie, wobec czego podlegają one ścisłej wykładni. Po przywołaniu ich treści organ wskazał, że Strona nie zamieszkuje na terytorium Polski z dzieckiem czy dziećmi, nadto ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą dorosłą.
Tymczasem w świetle wykładni literalnej i systemowej przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, prawo do świadczeń rodzinnych dla obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest uzależnione dodatkowo od spełnienia dwóch warunków: 1) zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wraz z dziećmi oraz 2) ubiegania się o świadczenie rodzime należące do grupy świadczeń rodzinnych przysługujących wyłącznie na dziecko lub w związku z wychowywaniem dzieci.
Strona nie spełnia zatem obu wymaganych warunków. Nie zamieszkuje na terytorium Polski wraz z dzieckiem/dziećmi oraz nie ubiega się o świadczenie rodzinne na dziecko. SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w przepisie art. 17 u,ś,r, nie należy do grupy świadczeń rodzinnych przysługujących na dzieci. Do grupy tej należą bowiem wyłącznie: zasiłek rodzinny oraz związane z nim dodatki do zasiłku rodzinnego oraz świadczenie rodzicielskie i jednorazowa zapomoga. Świadczenie pielęgnacyjne należy natomiast do grupy świadczeń opiekuńczych, które stanowią formę wsparcia dochodowego osoby rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (świadczenie opieki długoterminowej).
Końcowo Kolegium zauważyło, że ile prawo do świadczeń rodzinnych, adresowych do rodzin z dziećmi, mających na celu wyrównanie szans tych rodzin wobec rodziny bezdzietnych wynika z norm prawa międzynarodowego (np. Konwencja MOP nr 102 o minimalnych normach zabezpieczenia społecznego, Pakt Praw ONZ z 1966 r., Europejska Karta Socjalna Rady Europy z 1961 r.), o tyle prawo do świadczeń opiekuńczych, stanowiących formę wsparcia osób niepełnosprawnych nie znajduje oparcia w wiążących Polskę normach prawa międzynarodowego. Wobec tego, ustawodawca ma większy zakres swobody w kształtowaniu zarówno warunków nabycia prawa do świadczeń opiekuńczych (np. świadczenia pielęgnacyjnego), jak i zakresu podmiotowego (podmiotów uprawnionych). Poza tym, prawo do zabezpieczenia społecznego jest adresowane przede wszystkim do obywateli danego kraju, natomiast cudzoziemcom przysługują w tym względzie uprawnienia w takim zakresie, jaki albo wynika z umów dwustronnych zawartych z danym państwem albo stanowi wyraz przyjętej przez dany kraj polityki społecznej.
Dostrzegając zatem różnicę między rolą i pozycją prawną typowych świadczeń rodzinnych, tj. świadczeń stanowiących przejaw udziału państwa w wychowaniu i utrzymaniu dzieci, a świadczeń opiekuńczych, związanych ze wsparciem osób niepełnosprawnych, ustawodawca przewidział jedynie - kształtując wyjątek od zasad określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych - że wsparcie dla obywateli Ukrainy, którzy opuścili kraj w związku z konfliktem zbrojnym będzie dotyczyło jedynie rodzin z dziećmi.
Kolegium zauważyło także, że przepis art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w zakresie, w jakim przewiduje wyłącznie prawo do świadczeń rodzinnych związanych z wychowywaniem i utrzymywaniem dzieci nie narusza także przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami. W przepisach art. 12, 13 i 14 dyrektywy 2001/55/WE wskazuje się na obowiązek państwa członkowskich zapewnienia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony 1) dostępu do rynku pracy wraz z możliwością dokształcania się i przekwalifikowywania oraz dostępem do zabezpieczenia społecznego pracowników; 2) dostępu do zakwaterowania; 3) dostępu do pomocy społecznej i środków do życia; 4) dostępu do pomocy medycznej oraz 5) dostępu do edukacji dla osób w wieku poniżej 18 lat.
Z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE nie wynika natomiast, by na państwie członkowskim ciążył obowiązek zapewnienia osobom korzystającym z tymczasowej ochrony dostępu do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego na równych zasadach, porównywalnych do tych, jakie dotyczą obywateli własnych oraz obywateli państw członkowskich UE i EOG. Tym bardziej żaden z przepisów dyrektywy nr 2001/55/WE nie zobowiązuje państwa członkowskiego do zapewnienia osobom korzystającym z ochrony tymczasowej dostępu zarówno do świadczeń rodzinnych na dzieci, jak i świadczeń opiekuńczych związanych z zapewnieniem opieki długoterminowej (long term care), adresowanej do osób niesamodzielnych.
Dlatego też SKO uznało, że Strona nie spełnia wymaganych, wstępnych przesłanek uzyskania prawa do świadczeń rodzinnych przez obywatelkę U., której pobyt w Polsce jest legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w kierunku uwzględnienia odwołania i przyznania zawnioskowanego świadczenia, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 17 ust 1 u.ś.r. mające wyraz w odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że osobą sprawującą opiekę jest współmałżonek osoby niepełnosprawnej legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności w sytuacji, gdy liczne orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że wskazane świadczenie przysługuje z tytułu opieki nad współmałżonkiem;
2. art. 17 ust. 1b u.ś.r. mające wyraz w odmowie przyznania zawnioskowanego świadczenia tylko dlatego, że dlatego, że niepełnosprawność męża Strony, powstała po ukończeniu 18 roku życia, w sytuacji gdy art. 17 ust 1 b u.ś.r. z dniem 23.10.2014r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany został za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, a co za tym idzie okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 -tego roku, względnie 25-tego roku życia u osoby podlegającej opieki, z powodu, której Strona rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć do świadczenia pielęgnacyjnego);
3. art 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem em zbrojnym na terytorium tego państwa - mające wyraz w odmowie przyznania Stronie świadczenia z powodu uznania, iż od 28.01.2023 r. zmienione przepisy wymienionej ustawy umożliwiają przyznanie jedynie tych świadczeń rodzinnych, które dedykowane są na pokrycie wydatków związanych z opieką i wychowaniem dzieci.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że bezspornym jest, że Skarżąca przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób legalny, a tym samym jest uprawniona do wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, która to opieka uniemożliwia mu podjęcie pracy zarobkowej. Skoro opieka jest sprawowana nad niepełnosprawnym mężem, to Skarżąca nie może zostać pozbawiony prawa do wnioskowanego świadczenia tylko dlatego, że nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, skoro spełnia wszelkie inne przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. SKO nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), albowiem zarówno Strona, jak i organ, wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do ceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że podobnie jak akt wydany w I instancji narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze rozstrzygnięcia wymaga, czy Skarżącej, która jest obywatelem Ukrainy i która przybyła na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przysługuje prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba wskazać, że wykładnia wskazanych przepisów została przeprowadzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 769/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zwartą tam analizę spornych w sprawie przepisów oraz wyprowadzone z niej wioski. Analogiczne stanowisko wyraziły również: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1064/23; WSA w Lubinie w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 407/23, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 541/23, WSA w Lublinie w wyroku z 19 września 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 408/23).
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny.
W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że Skarżąca przybyła do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i przebywa legalnie. Przepis art. 2 ust. 7 wspomnianej ustawy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie – świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne.
Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, sprowadzającej się przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r.
Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego.
W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 369/22, dostępny w CBOSA).
Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23, dostępny w CBOSA).
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej.
W konsekwencji trzeba przyjąć, wbrew stanowisku SKO oraz organu I instancji, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie wyłącza przyznania świadczeń dla osób dorosłych.
W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przy interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U z 2014 r., poz. 1443).
W konsekwencji ww. wyroku TK sama okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyeliminowana została negatywna przesłanka do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje również w przypadku opieki nad osobą dorosłą i to niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność. Zatem podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wbrew stanowisku organu I instancji, nie może być okoliczność powstania niepełnosprawności u męża Skarżącej po 18 lub 25 roku życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (powołane przepisy według stanu prawnego na dzień wydania decyzji odwoławczej – Dz.U. z 2023 r., poz. 390), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 VI 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 II 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wbrew stanowisku organu I instancji analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki – w mniejszej sprawie Skarżącej, jako zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (w niniejszej sprawie córka oraz syn), jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. .
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej oraz art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię wskazanych przepisów, mając na uwadze, że art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad osobą dorosłą. Ponadto uwzględni, że podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być okoliczność powstania niepełnosprawności u męża Skarżącej po 18 względnie po 25 roku życia. Ponadto weźmie pod uwagę, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki – w mniejszej sprawie Skarżącej i ponownie rozpozna wniosek Strony dokonując wszechstronnej oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.