IV SA/Wr 146/25

IV SA/Wr 146/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska
Ewa Kamieniecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/432/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
K. R. wnioskiem z dnia 16 października 2024 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Stroniu Śląskim o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych w związku ze stratami poniesionymi w wyniku klęski żywiołowej. Wnioskodawca podał, że we wrześniu 2024 r. w wyniku bardzo obfitych opadów doszło do powodzi i podtopień na terenie Gminy S. Wnioskodawca mieszka i pracuje w B., prowadzi restaurację i pensjonat, w którym zamieszkuje. Powódź doprowadziła do masowej rezygnacji z rezerwacji, w tym grupowych. Wraz ze spadkiem przychodów z usług hotelarskich zostały zmarginalizowane przychody w zakresie usług gastronomicznych. Szlaki turystyczne są zdewastowane, a niektóre nie do przejścia. Nie bez znaczenia jest także fakt wydawania w dużej ilości bezpłatnych posiłków dla mieszkańców. Wnioskodawca nie osiąga przychodów, które pozwoliłyby zaspokoić potrzeby bytowe, został pozbawiony prądu, dostępu do internetu i środków komunikacji, ogrzewania i ciepłej wody. Dopiero zakup agregatu prądotwórczego pozwolił na podłączenie sterowania pieca gazowego oraz pomp, co pozwoliło zapewnić wodę i ogrzewanie. W czasie powodzi wnioskodawca doznał kontuzji nogi (złamanie śródstopia) i ze względu na brak dojazdu nie miał możliwości uzyskania pomocy medycznej i leków przeciwbólowych przez około 1,5 tygodnia. Nie było też możliwości wezwania pomocy ze względu na awarię sieci komunikacyjnej, a późniejszy dojazd we własnym zakresie był bardzo utrudniony (konieczność wciskania sprzęgła złamaną stopą). Obecnie wnioskodawca utrzymuje się z pożyczonych środków finansowych. Według wnioskodawcy, utrata możliwości zarabiania jest uszczerbkiem w majątku. W następstwie powodzi wnioskodawca nie został zalany, ale został pozbawiony możliwości zarabiania. Doszło do powstania cieków wodnych, zniszczenia drzwi wejściowych (napuchnięte od wody) czy też do przenikania wód gruntowych przez ściany sąsiadujące z gruntem. Brak energii doprowadził do zniszczenia zapasów żywności oraz do uszkodzenia urządzeń chłodniczych w wyniku przepięć.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 15 listopada 2024 r. nr OPS.5104.111000.1270.10.24 odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi. Jak ustalił organ, mieszkanie wnioskodawcy nie uległo zalaniu i w lokalu mieszkalnym nie powstały szkody. Szkody dotyczą prowadzonej działalności gospodarczej, jednakże działalność gospodarcza jest objęta innymi formami pomocy. Przyznanie jakiejkolwiek pomocy finansowej w związku z poniesionymi stratami byłoby sprzeczne z zasadami określonymi w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W odwołaniu strona wniosła o zmianę powyższej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie:
- art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że szkody materialne muszą powstać w lokalu mieszkalnym, w którym wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe,
- prawa materialnego przez przyjęcie orzeczenia WSA w Bydgoszczy jako źródła prawa,
- prawa materialnego przez przyjęcie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako źródła prawa,
- art. 61 § 4 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu administracyjnym.
Strona wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą i utrata możliwości osiągania przychodów pozbawia go środków do życia. Brak środków finansowych pozbawia stronę możliwości wypłaty należnego wynagrodzenia z funduszy spółki i możliwości regulowania prywatnych zobowiązań. Strona zalega z zapłatą prywatnych pożyczek i nie może wymienić okularów. Nie było też warunków do zarobkowania w inny sposób, bo nie było prądu, dostępu do internetu, wody oraz środków komunikacji. Wnioskodawca doznał też w czasie powodzi kontuzji nogi (złamanie śródstopia). Pomoc medyczna została mu udzielona dopiero około 2 tygodnie po zdarzeniu. W tym czasie wnioskodawca czuł się zagrożony i zestresowany, zwłaszcza ze względu na informacje o grasujących rabusiach i braku możliwości wezwania pomocy w przypadku zagrożenia z ich strony.
Według wnioskodawcy, zawężenie pojęcia "strata" tylko do szkody majątkowej w wyniku działania fali powodziowej nie ma odzwierciedlenia w przepisach ustawy i stanowi nadużycie ze strony organu, wydającego decyzję. W wyniku klęski żywiołowej może powstać strata niemajątkowa. Do strat niemajątkowych można zaliczyć m. in. ból fizyczny związany z poniesionymi obrażeniami (uraz śródstopia), cierpienie psychiczne, cierpienie fizyczne spowodowane brakiem możliwości uzyskania pomocy medycznej, traumę po zdarzeniu, stres w wyniku zagrożenia, a także smutek czy też dyskomfort z ograniczeniem lub pozbawieniem dóbr, które zasługują na ochronę. Uzależnienie przez organ wypłaty zasiłku celowego do szkód majątkowych w lokalu mieszkalnym nie ma potwierdzenia w ustawie i stanowi naruszenie prawa materialnego. Straty poniesione przez odwołującego się powstały niewątpliwie w wyniku powodzi. Przepisy nie wymagają, aby straty zostały poniesione przez bezpośrednie działanie wody, ale to właśnie powódź do prowadziła do braku energii elektrycznej, braku ogrzewania, wody. To właśnie powódź obniżyła standard życia wnioskodawcy, doprowadziła do braku możliwości osiągania przychodu, do kontuzji stopy, spowodowała stres i poczucie braku bezpieczeństwa i bezsilności. Również z wytycznych MSWiA nie wynika, że zasiłek celowy ma być przyznany tylko i wyłącznie w przypadku strat majątkowych, które nastąpiły bezpośrednio w wyniku działania wody powodziowej. Ponadto decyzja została doręczona wnioskodawcy przez straż miejską z opóźnieniem w dniu 21 listopada 2024 r. (termin załatwienia sprawy - 17 listopada 2024 r.). Poza tym zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ powinien powiadomić wnioskodawcę o wszczęciu postępowania, dając możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, ale ten element procedury został przez organ pominięty.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 13 stycznia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść zasad ustalonych przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarza Stanu, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa (...) dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", a także treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z regulacji tych wynika, że osobom poszkodowanym w wyniku powodzi przyznawana jest pomoc doraźna w formie zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, a więc powyższymi "Zasadami udzielania pomocy (...)". Wsparcie może zostać przyznane wyłącznie osobom, które w związku z działaniem żywiołu poniosły uszczerbek w prowadzonym gospodarstwie domowym w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym, które znajdowały się na terenie obszaru dotkniętego powodzią. Sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania pomocy, ponieważ zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za wszystkie straty spowodowane klęską lub zdarzeniem losowym.
Jak wyjaśniło SKO, wnioskodawca wynajmuje mieszkanie od spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której jest jedynym wspólnikiem. Mieszkanie położone jest na pierwszym piętrze w budynku, w którym strona prowadzi działalność gospodarczą – pensjonat. Według ustaleń wywiadu środowiskowego, zniszczeniu i zalaniu nie uległy pomieszczenia mieszkalne ani przedmioty niezbędne do zaspokojenia codziennych potrzeb bytowych. Wnioskodawca nie poniósł strat materialnych w wyniku powodzi, nie zostały zalane jego dobra materialne. Brak możliwości zarobkowania nie może być uznany za stratę materialną.
Zdaniem SKO, istotne jest, że w wyniku działania fali powodziowej lokal mieszkalny, w którym strona prowadzi gospodarstwo domowe nie uległ zniszczeniu ani uszkodzeniu oraz nie zostały utracone przedmioty niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych rodziny. Zatem sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem strony nie uległa wskutek powodzi pogorszeniu i odpowiada godności człowieka. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", o której mowa w art. 40 w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Strona ma zapewnione niezbędne potrzeby i umożliwione życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Według SKO nie trafny jest również zarzut naruszenia art. 64 § 4 k.p.a., ponieważ postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania. W obliczu rozmiaru tragedii, ilości złożonych wniosków, a co za tym idzie konieczności przeprowadzenia setek oględzin i wydania takiej ilości decyzji, doręczenie stronie decyzji z 5 – dniowym opóźnieniem nie można uznać za uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Kolegium poinformowało też stronę, że ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) przewiduje w rozdziale 3 pomoc dla przedsiębiorców w formie pożyczek. Strona jako przedsiębiorca może zatem starać się o tę formę pomocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:
- art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zasiłek celowy należy się tylko wówczas, gdy szkody będące następstwem klęski żywiołowej muszą powstać w lokalu mieszkalnym, w którym prowadzone jest gospodarstwo domowe, podczas gdy z zapisów ustawy nie wynika, że taka szkoda musi być szkodą materialną i mieć miejsce w lokalu mieszkalnym,
- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Kolegium, że chybiony jest zarzut przyjęcia orzeczenia WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt. II SA/Bd 67/18 jako źródła prawa bez podania uzasadnienia zarówno merytorycznego, jak i prawnego takiego stwierdzenia,
- art. 107 § 1 pkt 6 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu przez Kolegium bez podania uzasadnienia prawnego, że brak możliwości zarobkowania nie może być uznany za stratę materialną,
- art. 61 § 4 k.p.a. przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania,
- art. 35 k.p.a przez błędną interpretację i zastosowanie przez przyjęcie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji miał prawo naruszyć jednomiesięczny termin na wydanie decyzji, skoro z przepisów szczególnych wynikało, że zasiłek miał być wypłacany szybko bez zbędnej zwłoki,
- art. 40 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną interpretację i zastosowanie i stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej", podczas gdy zostałem pozbawiony środków i warunków do godnego życia,
- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że w sprawie miała miejsce wizja lokalna, podczas gdy wizja lokalna miała miejsce jeszcze przez złożeniem wniosku o zasiłek w zakresie innego wniosku składanego przez stronę,
- błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że wskutek powodzi sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem strony nie uległa pogorszeniu i odpowiada godności człowieka, podczas gdy przez okres prawie tygodnia skarżący żył bez dostępu do wody, bez możliwości korzystania z energii elektrycznej, bez możliwości zapewnienia ogrzewania, bez dostępu do informacji, bez możliwości wezwania pomocy medycznej do złamanego śródstopia ze względu na brak łączności telefonicznej, bez dostępu do środków przeciwbólowych, opatrunkowych i opieki medycznej w związku ze złamaniem śródstopia, bez możliwości zapewnienia bezpieczeństwa w przypadku ewentualnego wtargnięcia i kradzieży na terenie posesji, a także bez środków finansowych na zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z dokumentacji medycznej załączonej do skargi na potwierdzenie tego, że doszło do kontuzji śródstopia (skierowanie z dnia 1 października 2024 r. do poradni chirurgii urazowo – ortopedycznej z rozpoznaniem – powierzchown).y uraz stawu skokowego i stopy oraz zlecenie dotyczące ortezy sztywnej na goleń i stopę
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że idąc tym tokiem rozumowania Kolegium, jak i organu pierwszej instancji, brak przez ok. tydzień energii elektrycznej w XXI wieku, a w efekcie brak łączności (nawet połączeń alarmowych), brak bieżącej wody (niepracujące pompy ze względu na brak energii elektrycznej, przy powrocie zasilania woda niezdatna do picia), brak możliwości zapewnienia właściwej wentylacji w wynajmowanym mieszkaniu (ze względu na brak prądu) i powstawanie w związku z tym pleśni i grzybni, brak możliwości spłukiwania toalety (ze względu na brak bieżącej wody), brak możliwości dojazdu do punktu medycznego czy też wezwania pomocy medycznej w przypadku urazu stopy, codzienna konieczność pilnowania dobytku i stres ze względu na kradzieże w tym okresie ze świadomością braku możliwości ewentualnego wezwania pomocy (brak połączeń telefonicznych, niepracujący system antynapadowy ze względu na brak prądu i łączności gsm), brak możliwości odwiedzenia rodziny, brak środków przeciwbólowych celem złagodzenia bólu kontuzjowanej stopy, brak możliwości wyjazdu celem zrobienia zakupów ze względu na nieprzejezdne drogi czy też kontuzję stopy czy też brak możliwości zarobkowania celem zaspokojenia swoich potrzeb bytowych to standard życia w dzisiejszych czasach.
Skarżący zauważył, że w okresie poprzedzającym powódź, bezpieczeństwo zapewniłby mu system antynapadowy, mógłby wezwać policję, mógłby wezwać pogotowie lub taxi celem dojazdu do punktu medycznego, w którym udzielono by mu pierwszej pomocy, mógłby korzystać z prądu w celach prywatnych jak i zarobkowych, poprosić kogoś o pomoc celem podwiezienia do lekarza, miałby możliwość korzystania z bieżącej wody, umycia się, spłukania toalety, zapewnienia wentylacji celem zapobieżenia powstania pleśni i grzybni, na które jest uczulony, mógłby odwiedzić 76- letnią chorującą matkę czy też zadbać o ukojenie bólu, kupując środki przeciwbólowe czy też może uraz stopy nie miałby w ogóle miejsca, bo miał on związek z sytuacją powodziową. Jeżeli organ pierwszej instancji, a w ślad za nim Kolegium uważa, że standard czy też warunki bytowe nie uległy w jego sytuacji pogorszeniu to należy stwierdzić brak obiektywizmu.
Skarżący wywodził, że co prawda lokal mieszkalny nie został zalany, ale nikt nie dokonał oceny, jaki wpływ może mieć wilgoć zalanych przez wody gruntowe pomieszczeń znajdujących się niżej. Para wodna unosi się ku górze i skrapla się na chłodniejszych powierzchniach. Powoduje to rozwój grzybów i pleśni, na które jest uczulony. Zarodki grzybów i pleśni nie znajdują się tylko na powierzchni zawilgoconych ścian czy też suficie, ale unoszą się w powietrzu czy też przedostają się wyżej, choćby przez kanały wentylacyjne.
Według skarżącego, strata to nie tylko szkoda w zakresie dóbr materialnych, ale także strata moralna. Z ustawy o pomocy społecznej nie wynika, że osoba lub rodzina prowadząca gospodarstwo domowe musi ponieść stratę tylko i wyłącznie majątkową. W wyniku zdarzenia, jakim jest klęska żywiołowa może powstać także strata niemajątkowa. Do strat niemajątkowych można zaliczyć m. in. ból fizyczny związany z poniesionymi obrażeniami (w tym przypadku uraz śródstopia), cierpienie psychiczne, strach i stres związany z potencjalnym zagrożeniem kradzieżą (co było częste w tym rejonie w tym okresie), cierpienie fizyczne spowodowane brakiem możliwości uzyskania pomocy medycznej, traumę po zdarzeniu, stres w wyniku zagrożenia, a także smutek czy też dyskomfort związany z ograniczeniem lub pozbawieniem dóbr, które zasługują na ochronę. Szkoda niemajątkowa zgodnie z przepisami prawa cywilnego jest krzywdą. Są to straty moralne poniesione w wyniku konkretnego zdarzenia. Ustawa o pomocy społecznej nie precyzuje, o jakiego rodzaju stratę chodzi. Dlatego też uzależnienie przez organ wydający decyzję wypłaty zasiłku celowego do szkód majątkowych w lokalu lub mieszkaniu nie ma potwierdzenia w ustawie i stanowi naruszenie prawa materialnego.
Straty poniesione przez skarżącego powstały niewątpliwie w wyniku powodzi. Przepisy nie wymagają, aby straty zostały poniesione przez bezpośrednie działania wody, a powódź doprowadziła do braku energii elektrycznej, w efekcie do braku ogrzewania, wody, łączności itp. To właśnie powódź obniżyła standard życia, doprowadziła do braku możliwości osiągania przychodu gospodarstwa domowego czy też do kontuzji, spowodowała stres i poczucie braku bezpieczeństwa, jak i bezsilności. Niewątpliwie między stratą, a powodzią jest związek przyczynowo - skutkowy, bo gdyby powodzi nie było to najprawdopodobniej straty te nie miałyby miejsca.
Skarżący podkreślił, że nie wystąpił o zasiłek celem wsparcia działalności firmy, ale w celu zaspokojenia swoich potrzeb bytowych nie związanych z firmą. Utrzymuje się prowadząc działalność gospodarczą, a tym samym wszelka utrata możliwości osiągania przychodów pozbawia go środków do życia. To jest także strata, bo stratą jest także utracona korzyść. Nikt nie przemyślał, w jaki sposób i z czego ma utrzymać się przedsiębiorca, który został pozbawiony możliwości osiągania przychodów.
Skarżący zwrócił uwagę, że wizja lokalna miała miejsce, ale przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Miała ona miejsce w związku z innym wnioskiem niemającym związku z niniejsza sprawą. Pomimo, że była wizja lokalna i skarżący przedstawił swoje problemy, w tym problemy z kontuzją i brakiem możliwości dostępu do opieki medycznej, brakiem możliwości dojazdu do lekarza, brakiem możliwości wezwania pomocy, zakupu leków czy też postawienia diagnozy, to nie otrzymał żadnej pomocy ani propozycji pomocy. Aby załatwić swoje sprawy pomimo kontuzji był zmuszony do samodzielnego prowadzenia pojazdu, używając lewej kontuzjowanej nogi do wciskania sprzęgła, co przekładało się na pogorszenie samopoczucia i zdrowia. Ze względu na silny ból śródstopia nie był w stanie ujechać daleko. Noga była tak spuchnięta, że nie był w stanie założyć żadnego obuwia. Nie mógł też liczyć na pomoc znajomych - albo było brak możliwości dojazdu, albo brak możliwości nawiązania łączności albo było to podyktowane utratą pojazdu w wyniku powodzi. Dlatego też pierwsze zdjęcie rentgenowskie zostało wykonane dopiero 1 października 2024 r., a więc ponad dwa tygodnie po powodzi i kontuzji. Pracownicy wykonujący wizję lokalną, pomimo że wiedzieli o tej sytuacji, w żaden sposób nie doprowadzili do jej poprawy. Nikt nie pytał się, czy skarżący ma co jeść, czy czegoś mu nie brakuje. W czasie wizji nie sporządzono jakiegokolwiek protokołu, który skarżący podpisał, a tym samym nie wiedział, co ustalili pracownicy dokonujący wizji lokalnej. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte bez poinformowania o tym skarżącego.
Zdaniem skarżącego z wytycznych nie wynika, że zasiłek celowy ma być przyznany tylko i wyłącznie w przypadku strat majątkowych, które nastąpiły bezpośrednio w wyniku działania wody powodziowej. Brak jest także informacji jak interpretować wyraz "strata".
Skarżący podniósł, że dzień 17 listopada 2024 r. był terminem ostatecznym, w którym powinien odebrać decyzję lub też ostatecznym terminem, w którym organ powinien nadać decyzję u publicznego operatora pocztowego. Decyzja została dostarczona 21 listopada 2024 r. przez straż miejską, a tym samym decyzja została dostarczona z opóźnieniem. Tłumaczenie organu pierwszej instancji dużą ilością wniosków jest niczym innym jak wyzbywaniem się odpowiedzialności organu, jak i naruszeniem zasady zaufania do organu. Organ ma obowiązek tak zorganizować pracę, aby dochować wymaganych ustawą przepisów. Właśnie ze względu na rozmiary tragedii działanie organu pierwszej instancji powinno być szybkie na tyle, aby zapewnić obywatelowi możliwość zapewnienia potrzeb bytowych.
Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ powinien powiadomić skarżącego o wszczęciu postępowania, dając możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym na podstawie, którego wydał decyzję, ale ten element procedury został przez organ pierwszej instancji pominięty. Z tego przepisu nie można wyciągnąć wniosków, że w przypadku jedynej strony, która jest jednocześnie wnioskodawcą, organ jest zwolniony z powiadomienia o wszczęciu postępowaniu. Ponadto organ miał obowiązek spełnić obowiązek informacyjny w zakresie RODO, jak i poinformować o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), dalej u.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Ponadto w myśl art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
W rozpatrywanej sprawie organy kierowały się również Zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r.
Należy zauważyć, że pomoc finansowa dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. pochodzi z rezerwy celowej ze środków budżetu państwa i dlatego też Podsekretarz Stanu, działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uprawniony był do określenia zasad udzielania powyższej pomocy finansowej. Zasady te nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, określają jednak tryb postępowania w sprawach dotyczących danej kategorii pomocy oraz wskazują niezbędne warunki udzielenia wsparcia. Skutkiem tego jest obowiązek stosowania się przez gminę do wytycznych i zaleceń organów rządowych.
Zgodnie z powyższymi zasadami udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa na pomoc doraźną składa się również zasiłek celowy, przyznawany na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (pkt I.1.a). Pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (pkt I.4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (pkt I.7). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 złotych (pkt II.1).
Jak już powyżej wskazano, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Istotne w rozpatrywanej sprawie jest więc wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej".
Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358, przyjął, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym". Podobnie jak przy zasiłku okresowym ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie omawianego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Może się zatem zdarzyć, że ta sama potrzeba raz zostanie uznana za wymagającą zaspokojenia ze środków publicznych, a innym razem organ odmówi udzielenia pomocy (Iwona Sierpowska, pomoc społeczna. Komentarz. Wydanie VI, komentarz do art. 39).
Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Najmniejszy nakład środków i zabiegów organizacyjnych, który pozwoli stwierdzić, że zagrożenie lub naruszenie dobra ustało lub zostało usunięte, zaspokaja niezbędną potrzebę. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody (Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wydanie IV, komentarz do art. 39).
Ponadto warunkiem przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2, jest poniesienie strat w wyniku klęski żywiołowej. Podstawę przyznania zasiłku celowego stanowi kategoria "strat". Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą mnogą (straty) wskazuje na rozmiar oraz rozległość następstw klęski żywiołowej. Straty powinny być uszczerbkami znacznych rozmiarów. Straty to tylko takie negatywne następstwa w majątku i rzeczach osoby występującej z żądaniem przyznania świadczenia, które istotnie odraczają powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej według stanu, jaki miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkody. Stratą jest np. utrata lub uszkodzenie mieszkania w stopniu uniemożliwiającym pełnienie przez lokal funkcji mieszkalnej.
Stratą jest szkoda o charakterze majątkowym (materialnym), do strat nie zalicza się szkód o charakterze niematerialnym. W związku z tym warunkiem koniecznym dla uzyskania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest doznanie przez poszkodowanego znacznej straty majątkowej. Stratą jest faktyczna szkoda majątkowa, jakiej doznał poszkodowany.
Stratą jest wyłącznie poniesiona już szkoda; nie stanowią straty utracone korzyści (np. utracone przyszłe zarobki lub inne dochody). Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody. Szkodą w tym przypadku są zatem rzeczy tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens).
Poniesione straty muszą wykazywać związek przyczynowy ze zdarzeniami, które ustawodawca wskazuje wprost w art. 40 ust. 2. Straty powinny powstać "w wyniku" klęski żywiołowej. Powstanie strat w wyniku klęski żywiołowej wskazuje na czasową, miejscową oraz logiczną zależność, która powinna zachodzić między przyczyną strat a samą stratą.
Nieuzasadniony jest więc pogląd skarżącego, że zasiłek celowy w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. może być również przyznany w przypadku doznania szkód niemajątkowych.
Z akt administracyjnych sprawy, przede wszystkim w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 października 2024 r. przez pracowników OPS ustalono, że budynek w którym skarżący prowadzi działalność gospodarczą – pensjonat nie ucierpiał w wyniku powodzi. Mieszkanie skarżącego usytuowane jest na wyższej kondygnacji i nie zostało zalane. Formularz wywiadu środowiskowego z powyższymi ustaleniami został podpisany również przez skarżącego. W trakcie postępowania skarżący nie kwestionował ustaleń pracowników OPS dokonanych w dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący nie wskazał również żadnych strat materialnych powstałych w wyniku zalania wodą, w tym strat uniemożliwiających skarżącemu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej.
W ocenie Sądu, zasiłek celowy w wysokości 8.000 zł nie może być przyznany w związku z utratą przyszłych przychodów, związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, ponieważ ten zasiłek jest przeznaczony na pokrycie rzeczywiście poniesionych strat materialnych w wyniku powodzi. Z tych względów zasiłek nie może być przyznany jako rekompensata za utrudnienia i pogorszenie warunków życia, związane z brakiem prądu, ogrzewania, ciepłej wody, internetu i środków komunikacji. Zasiłek z art. 40 ust. 2 u.p.s. nie stanowi też zadośćuczynienia za ból fizyczny, cierpienia fizyczne, brak pomocy medycznej i leków przeciwbólowych w związku z kontuzją stopy, jak również za straty moralne, stan zagrożenia i stres związany z grasującymi w okolicy rabusiami.
Należy zauważyć, że poniesienie straty materialnej w wyniku powodzi (zalanie majątku) jest jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za wszelkie szkody i utrudnienia codziennego życia spowodowane klęskami lub zdarzeniami losowymi. Zasiłki celowe nie stanowią również zadośćuczynienia ze strony organów państwa.
Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 40 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Natomiast jeżeli chodzi o straty w majątku związanym z działalnością gospodarczą (np. uszkodzenie urządzeń chłodniczych, zniszczenie zapasów żywności) to organ odwoławczy słusznie poinformował skarżącego, że w ustawie z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) przewidziano różne formy pomocy dla przedsiębiorców i strona jako przedsiębiorca może ubiegać się o te formy pomocy.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. albowiem organ odwoławczy sporządził wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, z jakich względów zasiłek celowy przyznawany jest osobom, które poniosły straty materialne w wyniku powodzi (s. 5 decyzji SKO). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że organy nie uznawały orzeczenia WSA w Bydgoszczy jako źródła prawa (s. 6 decyzji).
Nie jest słuszny zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 35 k.p.a., bowiem wniosek o przyznanie pomocy finansowej wpłynął do organu w dniu 17 października 2024 r., a sprawa została załatwiona i decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 15 listopada 2024 r., tj. przed upływem 1 miesiąca od daty wpływu wniosku. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast dzień doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. należy zgodzić się z organem odwoławczym, że stosownie do powyższego przepisu organ ma obowiązek zawiadomić stronę (wszystkie strony) o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron dana osoba może nie wiedzieć o toczącym się postępowaniu i dlatego konieczne jest powiadomienie przez organ tej osoby o wszczęciu postępowania. Sytuacja taka nie występuje w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, która jest jedyną stroną postępowania. Wszczęcie postępowania następuje na żądanie tej strony w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.).
Przed wydaniem decyzji organ winien stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. umożliwić stronie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie wystąpiła bowiem sytuacja z art. 10 § 2 k.p.a. Nie dopełnienie powyższego obowiązku pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ strona nie wskazała, jakie ewentualnie dowody mogłaby przedłożyć do akt sprawy.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.