IV SA/Wr 141/22

IV SA/Wr 141/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 748/23 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 61 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 61 ust. 2d
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 12 października 2021 r. o nr [...] działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej jako k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. R. od decyzji z dnia 26 sierpnia 2021r. (nr [...]) wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza O. Kierownika Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej: organ I instancji) w przedmiocie ustalenia skarżącemu odpłatności za pobyt ojca – L. R. w Domu Pomocy Społecznej w O. od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 625,73 zł miesięcznie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego podano, że w związku
z niepodpisaniem przez skarżącego umowy dotyczącej odpłatności za pobyt ojca
w domu pomocy społecznej organ pierwszej instancji wszczął w dniu 24 czerwca 2021r. postępowanie w sprawie ustalenia tej odpłatności. Opisaną na wstępie decyzją organu I instancji odpłatność tę ustalono na kwotę 625,73 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 14 lipca 2021r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dorosłą, studiująca córką. Dochodem rodziny jest wynagrodzenie strony oraz żony, w łącznej kwocie 6730,77 zł, a na osobę 2243,59 zł, co przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami naliczona została odpłatność w kwocie 625,73 zł, co stanowi 1/5 odpłatności ponoszonej przez rodzinę. Jednocześnie organ I instancji nie znalazł podstaw do zwolnienia strony (częściowego lub całkowitego) z odpłatności. Wskazano, że posiadane dochody, po dokonaniu niezbędnych opłat i zakupieniu leków, umożliwiają zabezpieczenie potrzeb rodziny. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez stronę piśmie z dnia 30 czerwca 2021r. wskazano, że podana okoliczność, że ojciec przez lata nie interesował się losem skarżącego, nie zwalnia strony z obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a ustawy
o pomocy społecznej osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub rodzica. W przypadku strony sytuacja taka nie miała miejsca. Z uwagi na powyższe naliczono odpłatność wskazując jednocześnie, że decyzja o ustaleniu odpłatności za DPS ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podawał, że w relacjach pomiędzy nim a ojcem doszło do naruszenia zasad współżycia społecznego. Ojciec był alkoholikiem, nigdy nie zajmował się dziećmi, nie utrzymywał z nimi kontaktu i nie łożył na ich utrzymanie. W ocenie strony powinno to przesądzić o zwolnieniu go z odpłatności.
Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt
i wniesionego odwołania przywołał przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną orzekania, to jest art. 60 ust. 1, 2 i 2d, art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, ze zm. dalej: ustawa lub u.p.s.) określające wysokość odpłatności, kolejność podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz sposób jej wyznaczania. Wyjaśnił, że zgodnie z powołanym regulacjami opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawicie ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 ustawy. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 ustawy, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń,
o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy przywołał również regulację art. 64 ustawy zawierającego otwarty katalog okoliczności, które uprawniają do zwolnienia częściowo lub całkowicie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazując jednocześnie, że rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia odpłatności oraz zwolnienia
z opłaty następują w odrębnych postępowaniach, co oznacza, że przesłanki zwolnienia z opłaty nie mogą determinować decyzji o zasadności ustalenia odpłatności, a jednocześnie ustalenie odpłatności nie blokuje możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłaty w całości lub części. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podkreślił, że jej przedmiotem było ustalenie skarżącemu odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W opinii Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował przy tym przesłanki, od których zależy sposób rozstrzygnięcia takiej sprawy. Wskazano bowiem, że dochód strony przekracza trzykrotność kryterium dochodowego o 659,53 zł i jest to kwota mniejsza od różnicy pomiędzy kosztem pobytu ojca w domu pomocy społecznej (4403,73 zł) a kwotą ponoszonej przez niego odpłatności (1275,10 zł). Ze względu na obowiązki w ponoszeniu opłaty obejmujące inne osoby, ustaloną kwotę odpłatności obniżono jednak do 625,73 zł. Jednocześnie - odnosząc się do argumentów odwołania - wskazano,
że skarżący ma możliwość ubiegania się o zwolnienie z ustalonej mu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, ale przedstawione w odwołaniu argumenty nie mogły zostać rozpatrzone w ramach postępowania o ustalenie tej opłaty. Mimo, że
z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i innych dokumentów zawartych
w aktach postępowania wynika, że organ odnosił się do kwestii potencjalnego zwolnienia strony z odpłatności, jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zapadło. Decyzja organu I instancji rozstrzyga jednie kwestię ustalenia odpłatności
w określonej kwocie i w tym zakresie jest prawidłowa. Rozstrzygnięcie w zakresie zwolnienia ma natomiast charakter autonomiczny i może nastąpić wyłącznie
w postępowaniu wszczętym na stosowny wniosek strony, tymczasem zaskarżona decyzja zakończyła - pierwszoinstancyjne - postępowanie wszczęte z urzędu przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie jest uprawnione do rozstrzygania tej kwestii. Dla weryfikacji przedstawionych w odwołaniu okoliczności,
a więc dla wydania decyzji w sprawie zwolnienia z odpłatności za pobyt innej osoby w domu pomocy społecznej, konieczne jest złożenie wniosku do organu właściwego, który w oparciu o przesłanki ustawowe będzie mógł podjąć decyzję w sprawie w ramach odrębnego postępowania administracyjnego.
Skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika w ustawowym terminie złożył skargę wnosząc o uchylenie zarówno decyzji organu I jak i II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze wywiedziono zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w braku ustalenia osób wchodzących w krąg zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, ich sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkowało brakiem wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich zobowiązanych, oraz brakiem wyjaśnienia czy i w jakim stopniu sytuacja materialna innych zobowiązanych wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego za odpłatność za pobyt w DPS, a także uznaniu, iż skarżący dysponuje środkami, na regulowanie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 64 ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności, że skarżący winien uiszczać opłatę za umieszczenie w domu pomocy społecznej ojca, pomimo faktu, że ten stosował przemoc rodzinną, nie łożył na utrzymanie dzieci, w tym skarżącego, a ostatecznie porzucił rodzinę i zaprzestał utrzymywania z nią kontaktu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie. Powyższe skutkowało brakiem ustalenia wszystkich osób wchodzących w krąg osób zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, ich sytuacji rodzinnej i materialnej. W konsekwencji zaowocowało to brakiem wydania jednej decyzji w stosunku do wszystkich zobowiązanych, oraz brakiem wyjaśnienia czy i w jakim stopniu sytuacja materialna innych zobowiązanych wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego za odpłatność za DPS.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w sytuacji skarżącego niezrozumiałym jest, dlaczego organ II instancji nie uznał za udowodniony fakt, że ojciec skarżącego był sprawcą przemocy fizycznej i psychicznej wobec dzieci, co wprost wynika z wyjaśnień skarżącego. Tymczasem, mając na uwadze zasady współżycia społecznego i postawę ojca wobec rodziny, w tym wobec skarżącego, wysoce niesprawiedliwe jest obciążanie go kosztami pobytu ojca w DPS. Z zeznań skarżącego i z treści przedłożonych przez niego pisemnych wyjaśnień wynika, że ojciec był zobowiązany do alimentacji, jednak nie łożył na utrzymanie rodziny, w tym także i syna, był sprawcą przemocy fizycznej i psychicznej. Ponadto wskazano, że ojciec porzucił rodzinę gdy skarżący był jeszcze niepełnoletni, był alkoholikiem
i wykazywał zupełny brak zainteresowania losem dzieci, także po śmierci ich matki. W opinii strony wysoce niesprawiedliwe jest, że osoba, która prowadzi hulaszczy tryb życia nadużywa alkoholu nie interesuje się dziećmi czym doprowadza do sytuacji,
w której nie ma w nikim oparcia i nie ma się gdzie podziać po umieszczeniu w DPS, przysparza kolejnych stresów rodzinie w postaci wszczynania przeciwko nim
z urzędu postępowań w celu obciążenia ich kosztami pobytu w DPS. Organ administracyjny winien mieć na uwadze w tym przypadku interes skarżącego, który został porzucony przez ojca zarówno w wymiarze ekonomicznym jak i społecznym oraz emocjonalnym. Zdaniem skarżącego zachowania ojca były zawinione i jako takie nie mogą doprowadzić do tego, by osoba doznająca krzywdy była zobowiązana do świadczenia alimentów. Fakt ten winien mieć na uwadze organ administracyjny chcąc obciążać zstępnych kosztami pobytu w DPS ich rodziców, które wprawdzie typowymi alimentami nie są, jednak pośrednio stanowią koszt utrzymania rodzica. Wzajemne stosunki w rodzinie wpływają na indywidualny stan faktyczny, który winien być wzięty przez organ pod uwagę w przedmiotowej sprawie i uwzględniony
w uzasadnieniu wraz ze wskazaniem, dlaczego wydając skarżoną decyzję organ nie dał wystarczającej wiary dowodom i faktom na podstawie, których mógł przecież zwolnić skarżącego z ponoszenia opłat. Zachowanie ojca skarżącego względem jego dzieci kwalifikowało się, zarówno na mocy ówcześnie jak i obecnie obowiązujących przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a także stanowiska judykatury, do pozbawienia go władzy rodzicielskiej względem skarżącego. Podniesiono,
że skarżący nie może jednak ponosić negatywnych skutków zaniedbań swojej matki, która mogła wystąpić o pozbawienie ojca praw rodzicielskich, a jednak tego nie uczyniła. Wnikało to zapewne z faktu, że ojciec nie interesował się losem swoich dzieci, zatem wysoce prawdopodobnym jest że nie stawiłby się na rozprawy sądowe w zainicjowanych przez matkę skarżącego sprawach. Matka skarżącego mogła też nie zdawać sobie sprawy z okoliczności, iż orzeczenie o pozbawieniu ojca praw rodzicielskich, może być dla skarżącego niezbędne w przyszłości. Sam skarżący natomiast, jaka osoba niepełnoletnia wówczas, nie mógł wystąpić o pozbawienie ojca praw rodzicielskich samodzielnie. Nie ulega natomiast wątpliwości, że biorąc pod uwagę fakt zaistnienia w przeszłości przesłanek do pozbawienia uprawnionego praw rodzicielskich względem skarżącego oraz otwartego katalogu okoliczności mogących prowadzić do zastosowania ulgi z art. 64 ustawy, organ administracji publicznej mógł, oraz powinien wziąć pod uwagę naganne zachowanie ojca względem skarżącego
i zastosować wobec skarżącego zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Wedle argumentacji skargi organ zobowiązany jest bowiem dbać o interes społeczny i jednostki także poprzez ochronę dorosłych dziś osób, będących w przeszłości zależnymi od swych rodziców, którzy m.in. nadużywali władzy rodzicielskiej lub nie dopełniali obowiązków względem dziecka. Ten właśnie indywidualny stan faktyczny powinien skłaniać organ do wnikliwego zbadania i oceny zebranego materiału dowodowego dotyczącego podnoszonych relacji rodzinnych. W opinii strony za niezgodną z zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji RP należy uznać taką interpretację art. 64 pkt 2 ustawy, która wyklucza możliwość zwolnienia częściowego lub całkowitego od opłaty zobowiązanego, wobec którego mieszkaniec domu pomocy społecznej zachowywał się w sposób nieodpowiadający przepisom kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o obowiązku wzajemnego szacunku rodziców i dzieci, obowiązku utrzymywania kontaktów, dostarczania środków utrzymania oraz wychowania. Przepisy ustawy nakładające na zstępnych obowiązek wnoszenia opłaty, zakładają stan w którym rodzice wywiązywali się względem swych dzieci z obowiązków rodzicielskich, natomiast art. 64 pkt 2 ustawy zawierając w swej treści zwrot niedookreślony w postaci "uzasadnionych okoliczności", pozwala na zmniejszenie lub całkowite zniesienie opłaty, jeżeli mieszkaniec postępował wobec zobowiązanego w sposób oczywiście nieodpowiadający jego ustawowym obowiązkom. Nadto podniesiono, że skarżący nie został w trakcie postępowania poinformowany, że aby zostać zwolnionym z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt jego ojca w DPS winien złożyć stosowny wniosek, był więc przekonany, że jego pismo z dnia 30 czerwca 2021 r. stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia go z tegoż obowiązku, zaś samo postępowanie względem niego zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak zainteresowania wychowaniem skarżącego i jego sprawami po stronie ojca.
Końcowo podniesiono, że skoro ze skarżącym ani z jego rodzeństwem nie zawarto umów o odpłatność za pobyt w DPS, to kwestie odpłatności za pobyt w tej placówce należało rozstrzygnąć decyzją administracyjną w stosunku do wszystkich osób zobowiązanych, wymienionych w art. 61 ust, 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że jakkolwiek można się zgodzić z twierdzeniem,
że ustawodawca nie nakazał obciążania obowiązkiem uiszczenia opłat wszystkich zstępnych, to jednak nie można zgodzić się z tym, że organ administracji w sposób arbitralny może dokonać wyboru osoby spośród zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i tylko
w stosunku do niej prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione
o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, bez względu na to czy finalnie obowiązek będzie ustalony wszystkim wymienionym podmiotom, niektórym lub jednemu z nich. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy tworzy bowiem sytuacja materialna, rodzinna, społeczna wszystkich osób pozostających w kręgu potencjalnie zobowiązanych do pokrycia opłaty za pobyt w DPS. W konsekwencji organ winien, zdaniem strony, wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy
o pomocy społecznej. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ ustalił, że skarżący nie jest jedynym zstępnym ojca, skarżący ma jeszcze siostrę, również zobowiązaną do alimentacji. Jednak organ ten nie ustalił i nie uwzględnił sytuacji materialnej (a w szczególności kryterium dochodowego) jego siostry. Siostra skarżącego nie była stroną postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie była również adresatem wydanej decyzji. Organ nie wyjaśnił, czy i w jakim stopniu sytuacja materialna siostry skarżącego wpływa na możliwość i wysokość obciążenia skarżącego odpłatnością za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w Oławie, przez co naruszono nie tylko zakres podmiotowy regulacji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ale także określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. zasady ustalania stanu faktycznego spraw. Zdaniem strony błędne jest stanowisko obu organów orzekających w sprawie, wedle którego jedynym czynnikiem, który należy brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji o odpłatności jego ojca w ośrodku będzie dochód skarżącego, który przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy uwzględnić fakt, że skarżący po opłaceniu pobytu ojca
w DPS sam może znaleźć się z rodziną w niedostatku. Na poparcie tego twierdzenia na stronach 8 i 9 skargi przedstawiono zestawienie ponoszonych wydatków.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi podkreślono, że decyzja Kolegium nie została wydana w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z odpłatności, lecz jej naliczenia. Są to zaś - jak podkreślono
w zaskarżonej decyzji - dwa niezależne postępowania. Postępowanie dotyczące zwolnienia może być zainicjowane przez stronę i tylko w takim postępowaniu możliwe jest dokonanie oceny zasadności zwolnienia, w tym rozpatrzenie argumentów podnoszonych w skardze. Za nietrafny uznano także zarzut osadzający się na twierdzeniu, że postępowanie powinno toczyć się wobec wszystkich potencjalnie zobowiązanych do odpłatności. Ustalenie w zakresie odpłatności ma charakter indywidualny, a ustalona kwota odpłatności nie przekracza takiej wartości, która limitowałaby odpłatność strony, gdyby obowiązkiem do ponoszenia opłaty obciążone zostały wszystkie osoby znajdujące się w ustawowym kręgu zobowiązanych (a zatem siostra strony). Co więcej - jak wyraźnie wskazano
w zaskarżonej decyzji - ze względu na obowiązki w ponoszeniu opłaty, które obejmują inne osoby, ustaloną kwotę odpłatności obniżono stronie do kwoty 625,73 zł miesięcznie. Zatem wedle organu wszelkie argumenty odnoszące się do nieuwzględnienia przez organy prowadzące sprawę całego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności są nieprawdziwe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji jeżeli dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolując zaskarżoną decyzję w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są słuszne.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest ustalenie dla strony skarżącej odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej (DPS).
Jak wynika z akt sprawy, miesięczna opłata ponoszona przez ojca strony skarżącej nie pokrywa pełnej odpłatności za jego pobyt w DPS. Tym samym przy braku małżonka, skarżący jako zstępny (syn) jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. osobą obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt rodzica w DPS.
W świetle z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej
- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Według ust. 2 powołanego art. 61 - opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Jak wynika z art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Z przytoczonych uregulowań wynika, że opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w stosunku do zstępnych może zostać ustalona albo w drodze umowy albo w wyniku wydania decyzji, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie strony o możliwości zawarcia umowy i skutkach braku jej zawarcia. W przypadku wyrażenia zgody na podpisanie umowy lub też odmowy wyrażenia zgody na podpisanie umowy z jednoczesnym wyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ właściwy do ustalenia opłaty jest zobowiązany przy jej ustalaniu uwzględnić ograniczenia, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. W świetle tego ostatniego przepisu kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
Z akt wynika, ze skarżący odmówił podpisania nowej umowy w kwestii ustalenia odpłatności za pobyt ojca w DPS, nie odmówił wszakże przeprowadzenia wywiadu środowiskowego a zatem zastosowanie znajdują "ograniczenia, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.", jak wprost stanowi przepis art. art. 61 ust. 2d u.p.s.
Organy ustaliły nadto, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza trzykrotnie kryterium dochodowe wynosząc po 2243,53 zł na osobę. Organ pierwszej instancji określił wysokość odpłatności skarżącego w wysokości 625,73 zł miesięcznie - odpowiadającej cyt.: "1/5 odpłatności ponoszonej przez rodzinę".
Abstrahując nawet od tego niejasnego sformułowania organu pierwszej instancji oraz podobnie bliżej nie doprecyzowanego wyrażenia w motywach decyzji organu odwoławczego (cyt.: "Ze względu na obowiązki w ponoszeniu opłaty obejmujące inne osoby..."), w ocenie Sądu, organy nie uzasadniły należycie dlaczego przyjęły taką kwotę odpłatności jako prawidłową. Trzeba bowiem zważyć, że skoro ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie oraz przy uwzględnieniu nie tylko dochodów, ale i możliwości, to, jak podkreśla się w orzecznictwie (vide przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r. IV SA/Po 385/20, wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r. sygn. I OSK 1187/21) - nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie, następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego. Niezbędne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy jak i ujętych dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy, to znaczy poza wysokością dochodów należy rozważyć także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. W piśmiennictwie wskazuje się, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.).
Taka analiza w przedmiotowej sprawie nie została poczyniona, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Zaznaczyć przy tym wypada, że skarżący w toku postępowania administracyjnego, w szczególności w odwołaniu, wskazywał w jakiej wysokości i z jakiego tytułu ponosi konkretne wydatki, wyrażając przekonanie, że są konieczne i obciążenie dodatkowo skarżącego kwotą ustalonej odpłatności za pobyt ojca w DPS doprowadzi do znacznego obniżenia standardu funkcjonowania jego rodziny, co zostało pominięte przez organy w sprawie. Argumentacja odwołania (na stronach 9-12) pozostaje zbieżna z zarzutami i twierdzeniami skargi w tej mierze, szczegółowo prezentując zestawienie 24 rodzajów ponoszonych kosztów z różnych tytułów, w tym na leczenie poważnie chorej małżonki skarżącego etc., akcentując przy tym okoliczność, że po odjęciu wymienionych wydatków stałych do dyspozycji skarżącego pozostanie kwota zaledwie 180 zł stanowiąc skromną rezerwę na inne nieprzewidziane wydatki, a w której to już nie mieści się w pełni kwota 625, 73 zł, którą skarżący zobligowany został do pokrywania kosztów utrzymania ojca w DPS. Skarżący na poparcie tych okoliczności faktycznych i swych twierdzeń dotyczących aktualnej sytuacji życiowej i materialnej rodziny załączył (do odwołania) dowody w postaci dokumentów.
Nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w odpowiedzi na skargę do stanowiska skarżącego, a uprzednio organ także pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia żadnych ustaleń w tej materii. Tym samym, skoro w podjętych decyzjach brak jest rozważań w tej mierze, trzeba uznać, że w sposób istotny uchybiono normom procesowym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z wymienionymi wyżej przepisami prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2d u.p.s.i art. 103 ust. 2 in fine u.p.s.
W konsekwencji, w tej części zasadne są zarzuty skargi o niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych dla wydania niewadliwego rozstrzygnięcia. Kolegium pominęło całkowicie ten aspekt sprawy, tymczasem obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto właściwe uzasadnienie decyzji stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1417/19).
Organy nie odniosły się również do zagadnienia obciążenia opłatą innych niż skarżący zstępnych. Nie ujawniono w uzasadnieniach decyzji czy wobec innych osób (rodzeństwa skarżącego), mieszczących się w kręgu podmiotowym osób potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, prowadzono postępowanie w tym kierunku i czy oraz z jakim wynikiem zostało ono zakończone. Wprawdzie w sytuacji, gdy do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest zobowiązana więcej niż jedna osoba, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyroki: NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 410/15, WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/G1 937/15 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/G1 671/17; WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 704/17; WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17), wobec czego zależnie zatem od konkretnych okoliczności faktycznych dopuszczalne jest wydanie jednej (wobec wszystkich) decyzji, jak i odrębnych decyzji, lecz wymaga to w danym postępowaniu odniesienia się do tej kwestii, czego w sprawie niniejszej poniechano. Jest to ważne z racji dbałości o prawidłowe ustalenie kwoty odpłatności, gdyż ustawodawca określił górną jej granicę oraz ustanowił prawne reguły jej określania na wypadek gdy obowiązane są też inne osoby (por. ust. 2e i 2f art. 61 ust. 2 u.p.s.). Stwierdzenie organu odwoławczego, że ze względu na obowiązki w ponoszeniu opłaty, które obejmują inne osoby, ustaloną kwotę odpłatności obniżono skarżącemu, nie spełnia wymogu wyczerpującego uzasadnienia i nie poddaje się kontroli.
Sąd natomiast nie uznał za zasadny zarzut nierozważenia przez organ podstaw zwolnienia skarżącego z odpłatności na mocy art. 64 u.p.s. Jakkolwiek problematyka, czy w trybie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej można orzekać łącznie także w przedmiocie ustawowych przesłanek zwolnienia z tej opłaty (z art. 64) bywa w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych rozbieżna, to trzeba wskazać na pogląd, ukształtowany uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 11 czerwca 2018 r. o sygnaturze akt I OPS 7/17, zgodnie z którym: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s." W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Rzeczą strony jest zatem wykazanie się inicjatywą procesową poprzez wyczerpanie odrębnego trybu administracyjnego, to znaczy złożenie wniosku do organu pierwszej instancji o zwolnienie z opłaty, na podstawie przesłanek z art. 64 u.p.s. Wobec tego okoliczności przywołane obszernie w skardze (argumenty o dysfunkcyjnych zachowaniach ojca etc.) pod względem zbadania, czy stanowią uzasadnione przesłanki do zwolnienia z opłaty, mogą być przedmiotem ustaleń tylko w postępowaniu inicjowanym na wniosek zainteresowanej strony, na którą nałożono, w prowadzonym przez organ pomocowy odrębnym postępowaniu, decyzją administracyjną obowiązek uiszczania takiej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.
Słusznie zatem organ odwoławczy podkreślił, że skarżący winien zainicjować odrębne postępowanie w tym trybie składając stosowny wniosek do organu pierwszej instancji i prawidłowo w tym względzie pouczył w końcowych fragmentach uzasadnienia swego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w zwi,azku z art. 135 p.p.s.a. (pkt I sentencji).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany wyrażoną wyżej oceną prawną w zakresie wykładni przepisów prawa i dokona wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego sprawy, także w kontekście omówionych wyżej możliwości skarżącego w partycypowaniu w kosztach pobytu ojca w DPS, i dopiero na tej podstawie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie.
O kosztach (w pkt II sentencji) sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.