IV SA/Wr 150/25

IV SA/Wr 150/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 40 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , Protokolant: referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 stycznia 2025 r. nr SKO 4101/259/2024 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka z dnia 18 listopada 2024 r. nr DS/SP/5860/502/III/4/24.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta Kłodzka z dnia 18 listopada 2024 r. przyznająca zasiłek na remont albo odbudowę lokalu mieszkalnego uszkodzonego lub zniszczonego w wyniku powodzi w kwocie 50.000 zł .
Jak wynikało z akt sprawy, Skarżąca w dniu 3 października 2024 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 150.000 zł na remont lokalu mieszkalnego w związku z powodzią, która miała miejsce w 2024 r.
Po rozpoznaniu wniosku Strony, powołaną na wstępie decyzją, organ I instancji przyznał Skarżącej zasiłek w wysokości 50.000 zł z przeznaczeniem na remont lokalu mieszkalnego, zobowiązał do potwierdzenia poniesienia wydatków związanych z remontem dokonanych z kwoty zasiłku poprzez przedłożenie faktur/rachunków lub w inny sposób przewidziany prawem - w terminie do 15 września 2025 r. Jednocześnie nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady) oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.). Wskazał na przeprowadzony w dniu 13 listopada 2024 r. wywiad środowiskowy oraz ocenę uszkodzeń lokalu z dnia 10 października 2024 r., na podstawie którego oszacowano procentowy udział uszkodzeń lokalu na 25%, ustalając kwotę zasiłku na 50.000 zł .
W odwołaniu Skarżąca nie zgadzała się ustalonym wskaźnikiem uszkodzeń, który w jej opinii wynosi 70%. Zarzucała pominięcie uszkodzeń "w ścianach", pomimo że mieszkanie było zalane po sam sufit. Zniszczeniu uległo wszystko, gdyż poziom wody wynosił 2,5m, po sam sufit. Ściany były otynkowane, wyłożone regipsami, kuchnia miała nowe płytki, zniszczone zostały wszystkie drzwi i okna, nowa instalacja elektryczna, kanalizacyjna, gazowa, a w łazience nowy junkers jako stałe elementy budynku. W całym mieszkaniu były wyłożone nowe podłogi. Z pozyskanych informacji Skarżąca wie, że taki wskaźnik uszkodzeń przyjmowano przy zalaniu nieruchomości od kliku do kilkudziesięciu centymetrów. W przypadku uszkodzenia w 100% przyznany procent nie jest adekwatny do rozmiaru szkody. Nadto Strona wskazywała, że posiada piwnicę przynależną do mieszkania, która została zalana w 100%. Prosiła o ponowną ocenę uszkodzeń. Do odwołania załączyła materiał zdjęciowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Podzielając kierunek rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta Kłodzko wskazało na art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zawracając uwagę na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w tym trybie, co obejmuje ocenę warunków uzasadniających przyznanie świadczenia jak i jego wysokość, po stronie wnioskodawcy nie istnieje roszczenie o wypłatę świadczenia. Samo wystąpienie starty nie uzasadnia przyznania świadczenia, które nie stanowi rekompensaty powstałych szkód. Jego celem jest wsparcie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji, narażającej ich egzystencję i które nie są w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. winien być interpretowany w powiązaniu z celem ustawy o pomocy społecznej, opisanej w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 4 u.p.s.. Zasiłek nie ma na celu pokrywania wszystkich szkód spowodowanych klęską żywiołową, ale stanowi wsparcie dla osób dotkniętych tymi zdarzeniami, ma zabezpieczyć podstawowe i niezbędne potrzeby bytowe.
Organ powołał się na Zasady, podkreślając, że nie stanowią one źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia, w tym zakresie istotne są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady mogą być wykorzystywane pomocniczo w celu zapewnienia równego dostępu do świadczeń, jest to zatem narzędzie niezbędne do zobiektywizowania kryteriów przyznania pomocy. Powyższe uzasadnia wsparcie się na tych regułach, gdyż określają wysokość maksymalnej pomocy, podmioty uprawnione do oszacowania strat i ich kwalifikacji, zasady określania wysokości start, w szczególności opisane w załączniku nr 8 i nr 8a Zasad.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych organ stwierdził, że prawidłowo, posiłkując się owymi Zasadami, wyliczono wysokość zasiłku należnego Skarżącej. Ocena uszkodzeń została przeprowadzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w zakresie budownictwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że brak podstaw aby wysokość zasiłku odnosić do kosztów wykonania prac remontowych. Nie jest celem pomocy przywrócenie warunków mieszkaniowych na poziomie sprzed zdarzenia ani tym bardziej podwyższania standardu życia, lecz zminimalizowanie skutków powodzi. Skarżąca nie poparła żadnymi dowodami zarzutów odnoszących się do braku uprawnień osoby sporządzającej ocenę uszkodzeń lokalu. Dokumentacja zdjęciowa potwierdza jedynie, że mieszkanie jest w trakcie remontu, nie stanowi dowodu na to, że zostało zalane do wysokości 2,5 m, ani że ściany uległy zniszczeniu w wyniku powodzi.
W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 7, art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 527 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo że w sprawie istnieją dwie rozbieżne oceny uszkodzeń organy nie zastosowały się do Zasad i nie wyjaśniły tej okoliczności, tj. faktycznego poziomu uszkodzeń; naruszenie art. 8 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP i zasady równego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej; art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego, błędnego przyjęcia, że organ może pozostawać bierny domagając się aby to strona wykazała określone fakty, przerzucając na nią wyjaśnienie sprawy. Zarzucała też pominięcie wskazywanych przez nią błędów w oszacowaniu uszkodzeń, sporządzony protokół odnosi się widocznie do innego lokalu, gdyż budynek Skarżącej posiada piwnice, co potwierdza zaistnienie oczywistego błędu w rozumieniu przez organ Zasad i Instrukcji.
W uzasadnieniu Strona, odwołując się do Zasad, w tym formularza oceny budynku wraz z Instrukcją/wytycznymi szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi (zał. nr 8 do Zasad) wskazała, że Komisja przeprowadzająca ocenę budynku nie dokonała dokładnych oględzin i nie zastosowała się do Instrukcji. W konsekwencji przyjęto błędne założenia, co doprowadziło do ewidentnej pomyłki w szacowaniu szkody. Wyjaśniając szczegółowo popełnione uchybienia Strona wskazywała, że w pkt a) fundamenty oraz fundamenty ze ścianami - przyjęto 0%, choć wg Instrukcji zalanie fundamentów i ścian piwnic od 30% do 100% wysokości pomieszczenia, nakazywało przyjęcie 40% - budynek, który uległ zalaniu był podpiwniczony. Przy zastosowaniu współczynnika 0.15 daje wynik 6%, a nie 0% jak przyjęto. W pkt b) Ściany (wg Instrukcji zalanie ścian od 30% do 100% wysokości pomieszczenia), przyjęto wartość 0%, a należało przyjąć 60%, co z zastosowaniem wskaźnika 0,25 daje 15%. W pkt c) Stropy (zakres uszkodzeń/ zniszczeń 0-100%, przyjęto 0%, wg Instrukcji wyraźnie wskazano, że zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych lub podobnych nad piwnicą to uszkodzenie na poziomie 40%, co przy zastosowaniu wskaźnika 0,25% daje wartość 8%. Pozostałych pozycji Strona nie negowała. Wspierając na właściwych ustaleniach oraz Instrukcji/wytycznych szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, wynikających z Zasad, wg wyliczeń Strony procentowy udział uszkodzeń budynku wynosi 54%, a nie 25%, jak przyjął to organ. Skarżąca zarzucała również, że organ pominął ustalenia wywiadu środowiskowego potwierdzającego, że mieszkanie Strony przy ul. [...] w K. zostało kompletnie zalane. Skarżąca nie negowała uznaniowego charakteru decyzji w sprawie przyznania jej wnioskowanego zasiłku, podkreślała jednak na konieczność wsparcia się decyzji na ustaleniach wywiadu środowiskowego oraz oceny uszkodzeń budynku, lokalu mieszkalnego.
Zwracała uwagę, że organ I instancji nie przekazał całości dokumentacji, gdyż przekazano tylko Część VII wywiadu środowiskowego. W ocenie uszkodzeń budynku z dnia 10 października 2024 r., wskazano na dokumentację fotograficzną, której nie załączono. Nadto w ww. dokumencie nie wskazano na stanowisko i instytucję, w której zatrudniona jest osoba mająca dokonać oceny uszkodzeń budynku, co uniemożliwia weryfikację jej uprawnień. W samym dokumencie są skreślenie i zmiany zapisów bez wskazania, kto je uczynił. Dowodzi to niekompletności, sprzeczności i niechlujności dokumentacji będącej podstawą wydania decyzji, co stanowi podstawę do jej uchylenia. Strona zawracała uwagę na jej uprawnienie do zapoznania się materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, czego zaniechano.
Skarżąca wyjaśniała, że pismem z dnia 13 listopada 2024 r. wystąpiła o ponowną ocenę stanu nieruchomości i oszacowania zniszczeń, zawracając uwagę na popełnione błędy. W odpowiedzi z dnia 11 grudnia 2024 r. organ odmówił tej prośbie naruszając podstawowe zasady demokratycznego państwa. Do skargi Strona załączyła opisane dokumenty. Z rozmów z sąsiadami, których mieszkania znajdują się przy tej samej ulicy, również na parterze i zostały w ten sam sposób zalane - po sufit, Skarżąca ustaliła, że szacowane szkody w tych lokalach zastały ustalone na poziomie 48-60%, co dowodzi ewidentnej pomyłki organu. Do skargi dołączyła kopię tych ocen dla dwóch lokali. Przy czym oceny zniszczeń dokonała Komisja w tym samym składzie, który szacował zakres zniszczeń w lokalu Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowy pogląd w sprawie. Wskazał, że osoba dokonująca oszacowania szkód w lokalu Skarżącej posiadała stosowne uprawnienia budowlane. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2025 r. organ uzupełnił tą wypowiedź, prostując błędnie podany nr uprawnień budowlanych ww. osoby. Do pisma organ załączył pismo Urzędu Miasta w Kłodzku z dnia 28 marca 2025 r. potwierdzające te dane.
W dniu 13 maja 2025 r. wpłynęło pismo procesowe Skarżącej, w którym zwracała uwagę na błędnie podany w odpowiedzi na skargę adres nieruchomości. Podkreślała, że znajduje się ona w odległości ok 100m od Nysy Kłodzkiej, jej mieszkanie mieści się na parterze, a poziom wody w czasie powodzi sięgał sufitu, całe osiedle było zalane do pierwszego piętra. Jej mieszkanie uległo całkowitemu zalaniu, a zniszczenie objęło wszystkie elementy mieszkania i wyposażenia. Odnosząc się do uwag organu, że zasiłek nie stanowi odszkodowania Skarżąca podkreślała, że wysokość poniesionej przez nią straty jest ogromna, a kwota zasiłku pokrywa zaledwie jej część. Domagała się respektowania zasad sprawiedliwość społecznej, zaufania i równości nawiązując do zasiłków przyznanych właścicielom sąsiednich mieszkań. Do pisma Skarżąca załączyła dokumentację zdjęciową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Kontrola sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), polega na ocenie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Realizując te obowiązki sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również przepis art.133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., stanowi on, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Dokonując kontroli legalność zaskarżonej decyzji w tak nakreślonych granicach należy stwierdzić, że narusza ona przepisy prawa procesowego w zakresie niezbędnym do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania prawa materialnego.
Podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, w szczególności zaś jej art. 40 ust. 2. Zgodnie z jego brzmieniem zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Wniosek Skarżącej o przyznanie jej pomocy w formie ww. zasiłku związany był z wystąpieniem na terenie jej zamieszkania powodzi i objęcia obszaru m.in. miasta K. stanem klęski żywiołowej, co nastąpiło na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2024 r. w sprawie wykazu gmin, w których są stosowane szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi z września 2024 r., oraz rozwiązań stosowanych na ich terenie (Dz.U. z 2024 r., poz. 1371).
W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć, przyznających Stronie ww. zasiłek celowy w kwocie niższej niż wnioskowana, organy obu instancji powołały się także na Zasady udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 – Pomoc społeczna, rozdział 85278 – Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku (dalej: Zasady). Organ odwoławczy, w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał nadto, że nie mają one charakteru norm prawnych są jednak pomocne w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi.
Akceptując takie zapatrywanie organu trzeba przywołać art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. stanowiący, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. regulacji środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 pkt 1-9, zapewnia budżet państwa.
Zatem pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 u.p.s.), zaś gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Niewątpliwie wzmiankowane ustalenia wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie powołanego przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s., to jednak wiążą gminę na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. i winny były być respektowane przez gminę przy wypłacie zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych gminie z budżetu państwa na ten cel (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3501/1, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 18 października 2024 r. zatwierdził powoływane już Zasady. W ich treści wskazano, że pomoc państwa jest udzielana m.in. w formie pomocy remontowo-budowlanej przyznawanej na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. i obejmuje zasiłek na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, bez względu na kryterium dochodowe. W zasadach sprecyzowano także maksymalne kwoty przyznane z budżetu na ww. zasiłek – do 200 tys. złotych, w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń. Wskazano na przelicznik wysokości świadczenia w zależności od procentu zniszczeń. W załączniku do Zasad wskazano na sposób kwalifikowania uszkodzeń i ustalenia procentowego stopnia zniszczeń (Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi). Wskazano także na wymogi zawodowe jakimi winna się legitymować osoba wyznaczona do oszacowania szkód.
Niewątpliwie zatem organ pomocowy realizując opisane zadania zlecone w zakresie przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową (powodzią) winien poruszać się w zakresie przyznanych na ten cel środków, przywołane Zasady winny zaś stanowić istotne wskazania przy dystrybucji pomocy. Fakt ten nie wyłącza jednak obowiązku organu działania na podstawie i w granicach prawa wyznaczonych przez normy prawa procesowego i materialnego, w szczególności zasady postępowania administracyjnego, a więc: zebrania i oceny dowodów, ich utrwalania, udziału strony i zachowania zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwe ustalenie okoliczności faktycznych otwiera bowiem drogę do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego i możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w trybie uznania administracyjnego.
Niespornie rozstrzygnięcie organu poddane kontroli Sądu wsparte jest na uznaniu administracyjnym, ta jednak okoliczność wymaga od organów szczególnej staranności tak w warstwie dowodowej jak i w zakresie przedstawienia motywów jakimi się kieruje organ podejmując decyzję. Swoboda w zakresie podjęcia określonej decyzji w ramach uznania administracyjnego nie może oznaczać dowolności. W kontekście argumentacji podnoszonej w treści zaskarżonej decyzji trzeba także wskazać, że jakkolwiek postępowanie prowadzone w tej sprawie – w przedmiocie przyznania zasiłku celowego - jest postępowaniem wnioskowym, to nie oznacza bierności organu w zakresie dokonywanie ustaleń faktycznych, zwłaszcza na tle spraw takich jak ta, co zresztą wynika z treści Zasad, na które powołuje się organ. Rzecz jasna Strona nie jest zwolniona od przedstawiania dowodów popierających jej żądania, ale nie usuwa to obowiązku organów w zakresie gromadzenia dowodów, zwłaszcza w tym obszarze, który leży w gestii organu, gdyż wskazują na to powinności wywodzone z powoływanych już Zasad.
Żaden z przepisów nie wyłączył zasady postępowania administracyjnego wywodzonej z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w świetle, której gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ, którego zadaniem jest dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i ich właściwej oceny. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego jego wyjaśnienia, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 i art. 11 k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 5519/21, dostępny w CBOSA).
Ocena dowodów przeprowadzana przez organ nie może być dowolna, co oznacza, że musi uwzględniać wszystkie zebrane fakty we wzajemnym ich logicznym powiązaniu, Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien ocenić nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego. Ważne jest także właściwe udokumentowanie przeprowadzanych dowodów, tak aby można było wywodzić z nich określone skutki prawne.
Postępowanie organów przeprowadzone w sprawie z wniosku Skarżącej, zakończone zaskarżoną decyzją, zasad tych nie realizuje i to w takim stopniu, że konieczne stało się uchylenie rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach.
Racje ma Skarżąca, że nie tylko pominięto jej argumentację i zawarte w niej wnioski ale także istotną część dowodów, stwierdzając m.in., że Skarżąca nie wykazała, iż mieszkanie zostało zalane do wysokości 2,5m (str. 5 zaskarżonej decyzji).
Jak już zostało powiedziane postępowanie w sprawie zasiłku celowego prowadzone jest w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Wymagają one od organu podjęcia czynności dowodowych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Istotne znaczenie dla tego typu postępowań ma wywiad środowiskowy, a także - na tle zasiłku przyznawanego na odbudowę budynku mieszkalnego – ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią. W rozpoznawanej sprawie takie dokumenty sporządzono, jednakże tylko jeden z nich, co wynika z treści decyzji, został wzięty pod uwagę. Zignorowano zapisy zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia 13 listopada 2024 r., wskazujące na całkowite zalanie mieszkania, co pomija także ocena uszkodzeń z dnia 10 października 2024 r. Organ wskazując na zasady udzielania pomocy w postaci zasiłków celowych na cele związane z usuwaniem skutków powodzi, m.in. brak odszkodowawczego charakteru tych świadczeń, nie powołał się na ten dowód. Nie wyjaśnił dlaczego nie uznaje, że w wyniku powodzi w mieszkaniu Skarżącej nie doszło do uszkodzenia (zalania) ścian, a jedynie stolarki drzwiowej i okien, co skądinąd wydaje się nielogiczne. W dalszych uwagach ww. dokumentu z dnia 10 października 2024 r. wskazano na 100% zniszczenia okładzin ściennych i podłogowych. Z zapisów Instrukcji szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, na którą powołuje się organ, wynika natomiast, że "zalanie przy braku uszkodzeń konstrukcji wymagających wymiany lub przebudowy elementu konstrukcyjnego z zastrzeżeniem konstrukcji drewnianych – b) zalanie ścian mieszkania do 30% wysokości pomieszczenia – procent zmieszczenia/uszkodzenia ustalony jest na 50; od 30% - 100% wysokości pomieszczenia - na 60%".
W aktach administracyjnych sprawy poza przedstawioną przez Stronę dokumentacją zdjęciową (obrazuje ona mieszkanie Strony już w trakcie remontu), brak innych dokumentów, czy dowodów odnoszących się do omawianej problematyki, zaś same decyzje w istocie niczego nie wyjaśniają. Zasadnicza ich treść stanowi opis wniosku Strony, powołanie regulacji ustawy o pomocy społecznej, Zasad, charakteru świadczeń przyznawanych w tym trybie. Jedyne stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do okoliczności faktycznych wskazują, że "komisja, której przewodniczył inż. z uprawnieniami budowlanymi do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń specjalności konstrukcyjno-budowlanej, określiła procentowy dział zniszczeń/uszkodzeń poszczególnych elementów konstrukcyjnych lokalu na poziomie 0%- ścian, 0% - stropów; 100%- innych elementów, w tym stolarki okiennej i drzwiowej i w oparciu o te ustalenia, stosując wzór wskazany w załączniku nr 8 i 8a do Zasad wyliczyła procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń na poziomie 25%". Dalej organ wskazał, że w jego ocenie oszacowania dokonano poprawnie. Jeszcze gorzej w tym zakresie wygląda orzeczenie organu I instancji.
Trudno zatem ustalić z jakich przyczyn wskazane fakty zostały pominięte, dlaczego oceniając zakres uszkodzeń w lokalu mieszkalnym Skarżącej pominięto, że zalane zostały ściany, a w zawiązku z tym nie uwzględniono procentowego wyliczenia szkody opisanego w Instrukcji i przyjmującego procent zniszczeń w zależności od poziomu zalania ścian od 50 – 60%. Nie wyjaśnia tego ani ocena uszkodzeń z dnia 10 października 2024 r. ani żadna z decyzji organu I i II instancji. W tym zakresie organ odwoławczy pokusił się jedynie o stwierdzenie, że przedstawione przez Stronę zdjęcia nie stanowią dowodu, że jej mieszkanie zostało zalane do 2,5m, ani, że ściany uległy zniszczeniu w wyniku powodzi. Mając na uwadze fakt, że sama Instrukcja stanowi o zalaniu, przy braku uszkodzeń konstrukcji oraz stwierdzony w wywiadzie środowiskowym fakt zalania mieszkania Skarżącej do wysokości wskazanego już poziomu 2,5m okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, celem dokonania właściwych ustaleń. Ich brak powoduje, że decyzja w istocie uchyla się spod kontroli. Uznanie administracyjne, jak już wskazano, polega na wyborze jednej z dostępnych prawem przewidzianych opcji, jej warunkiem są jednak właściwe i niewątpliwe ustalenia faktyczne, tych w sprawie zabrakło.
Nie są to jedyne uchybienia organu popełnione w tej sprawie, a wpływające na wynik sprawy. Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia uwzględnienia zalania fundamentów i piwnic. Tych elementów także nie uwzględniono w powoływanej już ocenie z dnia 10 października 2024 r. Skarżąca natomiast konsekwentnie w toku postępowania wskazywała, że mieszkanie jest podpiwniczone oraz, że posiada ono piwnicę. Jak już wskazano w zaskarżonej decyzji organ w ogóle do kwestii tej i zarzutów Skarżącej się nie odnosi, podobnie jak do wskazanego przez nią odmiennego sposobu ustalenia szkód w mieszkaniach położonych przy tej samej ulicy na parterze (podobnie jak mieszkanie Strony). W powoływanej już Instrukcji znajduje się pkt odnoszący się do zalania fundamentów i ścian piwnic – w zależności od poziomu wody procentowy wskaźnik wynosi od 35 -40%. Podobne uwagi odnoszą się do stropów (Skarżąca wywodzi, że chodzi o stropy w piwnicy) Pozycji tej nie ujęto w ocenie, nie wyjaśniając przyczyny tego stanu rzeczy. Załączone zaś do skargi dowody w postaci oceny uszkodzeń sąsiednich lokali (znajdujących się także w budynku wielorodzinnym) wskazują na uwzględnienie uszkodzeń zarówno ścian jak i stropów.
Stwierdzone uchybienia wymagają uzupełnienia i wyjaśnienia celem dokonania właściwych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji należnego Stronie świadczenia. Postępowanie organów w tej sprawie narusza bowiem powołane na wstępie zasady dowodzenia, oceny zebranych dowodów oraz zasady zaufania. Zaskarżona decyzja w sposób lakoniczny i wybiórczy odnosi się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów w istocie uchylając się od dokonania ponownej i rzeczowej oceny sprawy w jej całokształcie. To zaś świadczy także o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażanej w art. 15 k.p.a. W istocie poza przywołanym przez Sąd akapitem na stronie 4 i 5 zaskarżonej decyzji w warstwie rozważań może ona stanowić rozstrzygnięcie w każdej sprawie z zakresu zasiłku celowego przyznawanego na cele związane z usuwaniem skutków powodzi. Poza tym dostrzec trzeba, że materiał aktowy uzupełniany jest po wydaniu decyzji na etapie postępowania sądowego. Chodzi o wskazanie osób uprawnionych do dokonania wzmiankowanej oceny uszkodzeń budynku. Akta administracyjne nie zawierają żadnych dokumentów w tym zakresie, co słusznie podnosi Skarżąca domagając się wskazania, czy osoba sporządzająca ocenę ma właściwe kompetencje. Okoliczność ta – odmiennie niż wskazane we wcześniejszych uwagach – nie wpływa na wynik sprawy, ale jej wskazanie jest konieczne z uwagi na funkcję edukacyjną i konieczność wskazania, że omawiane ustalenia muszą stanowić element ustaleń organu administracji w podobnych sprawach.
Sąd ma świadomość, że działanie organów w tej sprawie odbywało się pod presją czasu wymuszoną potrzebą szybkiej pomocy osobom poszkodowanym, jednak fakt ten nie może uchylać obowiązku działania zgodnie z wymogami prawa, a więc koniecznością dokonania rzetelnych ustaleń faktycznych, swobodnej oceny dowodów i właściwego wyjaśnienia przesłanek, którymi kieruje się organ zwłaszcza w zakresie odmowy realizacji wniosku Strony.
Końcowo trzeba wskazać, że Sąd podziela pogląd organu co do charakteru przyznawanego świadczenia, że nie może ono stanowić rekompensaty za całość zniszczeń, nie ma charakteru odszkodowawczego oraz, że zasady jego dystrybucji odbywają się w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Jednakże sam organ w zaskarżonej decyzji stwierdza, że ustalając wysokość świadczenia na rzecz Strony wsparł się na powoływanych Zasadach, mając na względzie zasadę równości i sprawiedliwego podziału środków budżetowych. Pomimo tej deklaracji zaskarżona decyzja nie wykazała aby Zasady te zostały zachowane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane do zebrania i oceny dowodów niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, o których była mowa w rozważaniach Sądu. W szczególności zakresu uszkodzeń, z uwzględnieniem ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 18 listopada 2024 r. a następnie przy czynnym udziale Strony dokonania oszacowania uszkodzeń w lokalu Skarżącej z odniesieniem się do wzmiankowanych w rozważaniach Sądu pozycji (piwnice, stropy, ściany), które jak wskazuje Skarżąca były uwzględniane przy oszacowaniu nieruchomości sąsiadujących. Ocena ta winna zostać przedstawiona w treści zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero na tej podstawie organ będzie władny do zastosowania uznania administracyjnego, które winno jednak uwzględniać konstytucyjną zasadę równości i taktowania wg tych samych reguł osób znajdujących się w tej samej sytuacji.
Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił orzeczenia organów obu instancji.