I SA/OP 472/25

I SA/Op 472/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1473
art. 69a
Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych  innych ustaw (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2, art. 41
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr SKO.40.1124.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy doraźnej w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 7 lutego 2025 r., nr Dś.111000.000999.25, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej K. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga K. N. (zwanej dalej wnioskodawczynią lub skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego Kolegium lub SKO) z dnia 11 kwietnia 2025 r., nr SKO.40.1124.2025.ps, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 7 lutego 2025 r., nr Dś.111000.000999.25, o odmowie przyznania skarżącej pomocy doraźnej w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 1 października 2024 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Głuchołazach (dalej w skrócie: OPS) o przyznanie zasiłku na pomoc doraźną w kwocie 8.000 zł w związku z wystąpieniem powodzi (klęski żywiołowej) oraz doznanymi w jej wyniku stratami. W sporządzonym dokumencie "Spis strat powstałych w wyniku sytuacji kryzysowych/zjawisk atmosferycznych w dniu 15 września 2014 r." wnioskodawczyni oświadczyła, że jest użytkownikiem lokalu mieszkalnego położonego w G., przy ul. [...] nr [...]. Jako straty w budynku wskazano komórkę lokatorską, piwnicę i sufit w mieszkaniu, a z wyposażenia jako straty podano kosiarkę, kosę spalinową, podkaszarkę, meble ogrodowe, dmuchawę do liści, 4 grzejniki gazowe, huśtawkę ogrodową i rower. Poniesione straty potwierdził przeprowadzony w dniu 25 listopada 2024 r. wywiad środowiskowy.
W dniu 29 stycznia 2025 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym wskazała, że w wyniku powodzi utraciła: obuwie zimowe oraz botki, trampki jesienne, kurtki zimowe i jesienne, czapki, rękawiczki zimowe, zapas leków na [...], [...] i [...], zapas chemii do sprzątania oraz prania, zapas papieru toaletowego i ręczników kuchennych, zapas warzyw surowych (marchew, pietruszka, ziemniaki), zapas wody pitnej oraz przetworów, tj. surówek, ogórków, papryki, dżemów, soków, sosów, bigosów, kapusty kiszonej, karmy dla psa i kota, kołdry, poduszki i materac.
Decyzją z dnia 7 lutego 2025 r. Kierownik Wydziału Spraw Społecznych, działając z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz, odmówił skarżącej przyznania pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi ogłoszonej klęską żywiołową, jaka miała miejsce na terenie miasta i gminy Głuchołazy we wrześniu 2024 r. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, art. 69a ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1473), zwanej dalej ustawą zmieniającą, art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 1717), dalej zwana ustawą z dnia 21 listopada 2024 r. oraz w zw. z art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), dalej zwana w skrócie K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, a następnie przywołał przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie oraz zapisy wydanych 18 października 2024 r. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. (dalej Zasady). Organ podkreślił, że zasiłek celowy na pomoc doraźną nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową. Poza tym decyzja organu podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zaistniały - zdaniem organu - przesłanki do przyznania wnioskowanego wsparcia. Wymienione w spisie strat szkody powodziowe nie wpłynęły bowiem na utratę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych i nie zagrażają podstawowym warunkom egzystencji człowieka. Organ uznał, że lokal mieszkalny, w którym skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe nie został zalany i z tego względu wnioskodawczyni mogła zabezpieczyć podstawowe potrzeby bytowe we własnym zakresie. Natomiast zaspokojenie strat powstałych w wyniku powodzi nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej skarżącej. Finalnie organ stwierdził, że świadczenia w ramach systemu pomocy służą zaspokojeniu najbardziej elementarnych i podstawowych potrzeb bytowych, bez których osoba czy rodzina nie jest w stanie funkcjonować, a także mają charakter zabezpieczeniowy, nie zaś ubezpieczeniowy, co oznacza, że nie rekompensują poniesionych strat.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania istoty sprawy, co doprowadziło do mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na bezzasadnym przyjęciu, że nie zachodzą tak jurydyczne, jak i faktyczne podstawy do przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną w wysokości 8.000 zł. Zdaniem skarżącej organ stwierdził zaistnienie szkód, a następnie wbrew jurydycznym konotacjom wynikającym z art. 40 ust. 2 ustawy wyciągnął wniosek o braku podstaw do wypłaty zasiłku celowego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W przekonaniu skarżącej wnioskowanie organu powinno sprowadzać się do prostej subsumpcji, tj. z faktu zaistnienia szkody organ winien wnioskować o zasadności przyznania świadczenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 11 kwietnia 2025 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie odwołał się do treści przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 3, art. 39 i art. 40 ust. 2 ustawy, części I Zasad ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 7, ust. 8 i ust. 12 oraz części II Zasad ust. 1. Dalej Kolegium stwierdziło, że przesłanką warunkującą przyznanie pomocy w ramach zasiłku z art. 40 ust. 2 ustawy jest poniesienie straty w wyniku klęski żywiołowej. Organ podkreślił, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ustawy ma służyć tym samym celom, co zasiłek celowy określony w art. 39 ustawy, albowiem jego funkcją jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa, to potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym, gdy zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. Natomiast wnioskowany zasiłek nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane klęską żywiołową ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej w wyniku klęski, gdyż funkcje te spełniają podmioty ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy. Zdaniem organu skoro powódź nie zalała zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego to wnioskodawczyni ma odpowiednie warunki mieszkaniowe, zapewnione ogrzewanie i żywność, bez przeszkód prowadzi gospodarstwo domowe wraz ze swoją rodziną, nie doznała szkód w lokalu mieszkalnym, które miały by wpływ na komfort życia. Tym samym, ma możliwość normalnego funkcjonowania w części mieszkalnej, a straty poniesione w piwnicy i w komórce lokatorskiej, choć niewątpliwie stanowią dla skarżącej straty materialne, nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej, bez której strona nie jest w stanie funkcjonować. Nie można bowiem przyjąć, że zalana piwnica i komórka lokatorska, w tym znajdujące się w niej sprzęty, jak i zapasy, służą zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony (człowieka) jako podstawowej potrzeby, bez której zaspokojenia osoba nie może na co dzień egzystować. W ocenie organu kierując się zasadami udzielania pomocy społecznej, tj. wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, nie można wytycznych zawartych w Zasadach wykładać rozszerzająco, co oznacza, że nie można przyznać zasiłku celowego na pomoc doraźną, którego przeznaczenie miałoby inne cele niż służące zaspokajaniu niezbędnych potrzeb bytowych rodziny lub osoby samotnie gospodarującej. Zniszczone w wyniku zalania piwnicy i komórki lokatorskiej przedmioty, wymienione w spisie szkód, a następnie w oświadczeniu, niewątpliwie stanowią dla skarżącej stratę materialną jednakże nie są to rzeczy obiektywnie niezbędne do jej funkcjonowania w chwili wystąpienia powodzi, a część z tych rzeczy w ogóle nie sposób uznać za służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, takich jak np. kosiarki, dmuchawy do liści, huśtawka ogrodowa. Są to bowiem rzeczy, które trzeba uznać za gwarantujące określony, a nie niezbędny, poziom zaspokajania potrzeb życiowych. Zapasy żywności, przetworów i innych artykułów przechowywane w piwnicy, niewątpliwie zapewniały część wyżywienia wnioskodawczyni, jednak kierując się zasadami doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, by przechowywane zapasy stanowiły podstawowe i jedyne źródło wyżywienia. Pogorszenie sytuacji ekonomicznej skarżącej z powyższego tytułu nie jest równoznaczne z trudną sytuacją życiową jakiej nie jest w stanie sama, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Naprawienie wyrządzonych przez żywioł w piwnicy i komórce lokatorskiej szkód niewątpliwe wymagało będzie nakładów finansowych, niemniej powyższym celom nie mogą służyć w ocenie Kolegium, środki publiczne, których zasoby są ograniczone i nakierowane na pomoc najbardziej potrzebującym, w tym osobom zamieszkującym w domach/ lokalach, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu. W przekonaniu organu przyznany zasiłek celowy - wbrew jego istocie - nie służyłby w analizowanym przypadku zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej strony, a jedynie zrekompensowaniu powstałego w jej majątku uszczerbku. Natomiast zasiłek celowy nie ma charakteru odszkodowania za poniesione w wyniku powodzi straty i nie ma na celu wyrównania każdej szkody poprzez przywrócenie stanu sprzed powodzi. Jest to zasiłek doraźny, który zabezpieczyć ma najpilniejsze potrzeby osób poszkodowanych przez powódź, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, tj. bez dachu nad głową, jedzenia, leków itp. Nie służy natomiast naprawieniu każdej szkody, która zawsze subiektywnie dla poszkodowanego jest dotkliwa.
W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego w kwocie 8.000 zł w sytuacji, gdy SKO winno dojść do wniosków przeciwnych i przyznać żądany zasiłek celowy. W związku z tym zarzutem skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie żądanego zasiłku, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie jest trafna, albowiem skoro na etapie postępowania dowodowego zostało ustalone, iż strona doznała szkód w związku z zaistniałą powodzią, to właściwe przepisy w zakresie regulującym zwalczanie skutków powodzi nakazują przyznanie zasiłku celowego jako implikację szkód powstałych z tą powodzią.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy i zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym dotyczącym wykładni art. 69a ustawy zmieniającej, tj. czy przepis z art. 69a stanowi samodzielną podstawę prawną do przyznania pomocy doraźnej osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a w szczególności czy literalne brzmienie tego przepisu wyklucza stosowanie zapisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie oceny sytuacji majątkowej, jak również wpływu poniesionych strat na sytuację lokalową wnioskującego. Pełnomocnik skarżącej wniósł zastrzeżenia do protokołu rozprawy, wskazując, że art. 69a ustawy zmieniającej wyklucza stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ponadto pełnomocnik podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą oraz wniósł o zasądzenie kosztów. Akcentował, że organy dokonały wadliwej z punktu jurydycznego wykładni przepisów art. 69a ustawy zmieniającej i w sposób nieuprawniony przyjmują, że powstała strata w wyniku powodzi, winna być wiązana z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb bytowych. W jego ocenie ustawodawca nie bez przyczyny wprowadził novum do ww. ustawy. Podkreślił również, że w wyniku powodzi wnioskodawczyni utraciła leki mające dla niej istotne znaczenie dla egzystencjalnego funkcjonowania, a mianowicie leki na [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Głuchołaz z dnia 7 lutego 2025 r. o odmowie przyznania skarżącej pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego na usuwanie skutków powodzi ogłoszonej klęską żywiołową, jaka miała miejsce na terenie miasta i gminy Głuchołazy we wrześniu 2024 r. w kwocie 8.000 zł.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji i na zasadzie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według powołanych kryteriów wykazała, że oceniane rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że okolicznością bezsporną jest to, iż skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy "doraźnej" w postaci zasiłku celowego w kwocie 8.000 zł w związku ze stratami, które poniosła w wyniku powodzi z września 2024 r., czyli wystąpieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej. Nie jest również sporne, że w związku z zalaniem piwnicy i komórki lokatorskiej zniszczeniu uległy kosiarka, kosa spalinowa, podkaszarka, meble ogrodowe, dmuchawa do liści, 4 grzejniki gazowe, huśtawka ogrodowa, rower, obuwie zimowe oraz botki, trampki jesienne, kurtki zimowe i jesienne, czapki, rękawiczki zimowe, zapas leków na [...], [...] i [...], zapas chemii do sprzątania oraz prania, zapas papieru toaletowego i ręczników kuchennych, zapas warzyw surowych (marchew, pietruszka, ziemniaki), zapas wody pitnej oraz przetworów, tj. surówek, ogórków, papryki, dżemów, soków, sosów, bigosów, kapusty kiszonej, karmy dla psa i kota, kołdry, poduszki i materac.
Jako materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie organy wskazały przepisy cyt. już wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nadal zwanej ustawą oraz wyżej wskazane Zasady udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 18 października 2024 r., nadal zwane Zasadami. Zgodnie z Zasadami (punkt I.1.1a) pomoc jest udzielana w formie pomocy doraźnej, na którą składa się zasiłek celowy przyznawany, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy, zwany "zasiłkiem celowym na pomoc doraźną", przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pomoc doraźna przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, w rozumieniu ustawy, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (punkt I.4. Zasad). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (punkt I.7. Zasad). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 zł (punkt II.1. Zasad).
Odnotowania również wymaga, że pomoc doraźna, o której mowa w Zasadach została następnie uregulowana w art. 69a cyt. już wcześniej ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, nadal zwanej ustawą zmieniającą, obowiązującym od 26 listopada 2024 r. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy w kwocie 8 tys. zł, jest przyznawany jako pomoc doraźna osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej i nie podlega zwrotowi. Przywołany przepis ustawy zmieniającej wszedł w życie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz nie był przedmiotem analizy prawnej organu odwoławczego.
Z kolei jak wynika z art. 41 cyt. już wyżej ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw, która co do zasady weszła w życie 26 listopada 2024 r., przepis art. 69a ustawy zmienianej w art. 19 (to jest cytowanej wyżej ustawy zmieniającej) stosuje się również do wniosków o przyznanie zasiłku celowego jako pomocy doraźnej, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Złożone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dokumenty i oświadczenia na potrzeby ustalenia dochodu i sytuacji majątkowej nie podlegają rozpoznaniu.
W ustawie z dnia 21 listopada 2024 r., która wprowadziła do systemu prawnego art. 69a ustawy zmieniającej, nie występują przepisy przejściowe, co wskazuje na konieczność stosowania art. 69a ustawy zmieniającej do osoby albo rodziny, które poniosły stratę w wyniku klęski żywiołowej, to jest powodzi we wrześniu 2024 r., z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy administracyjnej niezakończonej do 26 listopada 2024 r., a więc również sprawy niniejszej.
Wskazać również przyjdzie, że z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 21 listopada 2024 r. (druk sejmowy nr 802, Sejm X Kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl) wynika, że zaproponowane rozwiązania służą dostosowaniu, uproszczeniu i usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy przyznawaniu, wypłacie i rozliczeniu zasiłków celowych z pomocy społecznej przeznaczonych na cele remontowo-budowlane.
Natomiast stosownie do art. 40 ust. 2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym według art. 39 ust. 1-2 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi.
Jak wynika z powyższego, w art. 69a ustawy zmieniającej prawodawca ustanowił szczególną podstawę prawną udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego dla osób, które poniosły straty wskutek powodzi we wrześniu 2024 r., w stosunku do ogólnej podstawy prawnej określonej w art. 40 ust. 2 ustawy. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 69a ustawy zmieniającej obowiązywał 26 listopada 2024 r., a więc już w dniu wydania decyzji organów obu instancji. Ponadto z woli prawodawcy zasiłek z art. 69a ustawy "jest przyznawany", a nie "może być przyznany", co oznacza, że decyzja w sprawie takiego zasiłku nie jest decyzją wydawaną przy zastosowaniu uznania administracyjnego - jak błędnie wywodziły organy - lecz pozostaje tak zwaną decyzją związaną. Przyznanie zasiłku jest więc obligatoryjne, jeśli wnioskodawca spełnia ustawowe kryteria udzielenia pomocy ze środków publicznych. Organ wydający decyzję w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy doraźnej nie posiada zatem kompetencji uprawniających go do działania w ramach uznania administracyjnego, a zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy strona składająca wniosek znalazła się w sytuacji faktycznej opisanej w art. 69a ustawy zmieniającej, i jeżeli tak się stało – to zobowiązany jest przyznać zasiłek na pomoc doraźną. Ocenna w takiej sytuacji prawnej nie pozostaje nawet kwota zasiłku, która została ustalona w ustawie w wysokości 8.000 zł.
Jednakże dostrzec trzeba, że art. 69a ustawy zmieniającej odwołuje się do instytucji zasiłku celowego, a zatem wykładnia tych przepisów musi uwzględniać kontekst i cele ustawy. Przyznanie wnioskowanego zasiłku wymaga więc ustalenia, czy po stronie wnioskodawczyni istnieje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa. Zasiłek taki nie musi być zatem wypłacony każdemu, kto został dotknięty klęską żywiołową. Przepis art. 40 ustawy nie może być bowiem realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy powinny bowiem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy).
Reasumując, skoro ustawodawca unormował, że zasiłek na pomoc doraźną przyznaje się osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., a nabycie prawa do niego następuje po spełnieniu warunków z art. 69a w związku z art. 40 ust. 2 ustawy, to rolą organu jest ustalenie związku tego zdarzenia losowego z sytuacją bytową poszkodowanego. W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczenia skarżącej z dnia 29 stycznia 2025 r., w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki "zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej". W konsekwencji powyższego organy przedwcześnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego zasiłku.
Wobec charakteru popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu należy przedstawić w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Nie została bowiem przez organy dostatecznie wyjaśniona przesłanka niezbędnej potrzeby bytowej w kontekście twierdzeń skarżącej, że poniosła szkody związane z zalaniem i utratą zapasów leków oraz odzieży zimowej, kołder i poduszek. Wobec rodzaju doznanej szkody powinnością organu było ustalenie istotnego - w ocenie Sądu - faktu, czy wskazana przez wnioskodawczynię odzież oraz kołdry i poduszki ze względu na porę roku (zima) były niezbędne do zaspokojenia potrzeb bytowych skarżącej. Również wyjaśnienia wymagało, czy utracone na skutek powodzi lekarstwa mogły doprowadzić do zachwiania egzystencji wnioskodawczyni w zakresie takich dóbr jak życie czy zdrowie. W tym zakresie konieczne było ustalenie w oparciu np. o stosowne zaświadczenia lekarskie, czy któryś z utraconych leków jest niezbędny dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania skarżącej. Nieustalenie tych okoliczności w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu uznać trzeba za istotny brak w materiale dowodowym sprawy, niepozwalający na tym etapie zgodzić się z argumentacją przedstawioną w decyzjach obu instancji w zakresie przyjęcia, że szkody w postaci ww. strat nie pozbawiały skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 959/20; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 19/25, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela natomiast stanowisko organów, że wskazane we wniosku przedmioty w postaci sprzętu ogrodniczego niewątpliwie nie służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych wnioskodawczyni. Jednakże organy pominęły okoliczność, że skarżąca w oświadczeniu z dna 29 stycznia 2025 r. wskazała również straty w takich przedmiotach, których niezbędność mogła mieć związek z podstawowym poziomem zaspokajania potrzeb życiowych skarżącej, a dla takich właśnie sytuacji przewidziano formę wsparcia w postaci wnioskowanego zasiłku. Ustalenia w powyższym zakresie były istotne dla rozważenia, czy w przypadku skarżącej zaistniała niezbędna potrzeba życiowa, a to z kolei wymagało przeprowadzenia przez organy dodatkowego postępowania wyjaśniającego przy udziale skarżącej.
Natomiast brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku podstaw do przyznania zasiłku celowego na pomoc doraźną, co stanowi również o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. W konsekwencji ujawnionych nieprawidłowości doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. albowiem bez przeprowadzenia wyczerpującej oceny istotnych okoliczności sprawy oraz wskutek braku zgromadzenia i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu opisane wyżej wadliwości, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie ocena spełnienia przez skarżącą przesłanek określonych w przytoczonych wyżej przepisach, stanowi przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.
W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.
Końcowo należy jeszcze wyjaśnić, że przepis art. 69a ustawy zmieniającej, wykładany w sposób wcześniej zaprezentowany, nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, ani też nie powoduje w orzecznictwie sądowym takich rozbieżności, które wymagałyby zwrócenia się o jego wykładnię w drodze uchwały NSA. Stąd też Sąd nie stwierdził, by zachodziła potrzeba wystąpienia z sugerowanym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie pytaniem prawnym. Z tego też powodu Sąd na rozprawie oddalił wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy.