IV SA/Wr 123/19

IV SA/Wr 123/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2019-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ireneusz Dukiel
Wanda Wiatkowska-Ilków /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 2981/19 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1983 nr 65 poz 294
par. 1 ust.1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych.
Dz.U. 2018 poz 2096
art.105 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2019 r. nr 210/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: organ odwoławczy, DPWIS) z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., (dalej: organ I instancji, PPIS), z dnia 17 stycznia 2019 r., nr [...] umarzająca w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u A. C. (dalej: strona, zainteresowany, badany, pacjent) choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz (poz. 21 wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.).
Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), art. . 2351 i art. 2352 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zainteresowany zatrudniony był na następujących stanowiskach pracy:
- od dnia 2 lutego 1969 r. do dnia 10 września 1971 r. jako traktorzysta w Kółku Rolniczym, Międzykółkowej Bazie Maszynowej w C. z siedzibą w W. (zakład zlikwidowany w latach osiemdziesiątych) - praca w narażeniu na hałas,
- od dnia 21 września 1971 r. do dnia 28 kwietnia 1996 r. w Kopalniach M. w C. Spółka z o.o. (obecnie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w C.),
- od dnia 21 września 1971 r. do dnia 30 listopada 1977 r. jako kierowca pojazdów technologicznych, praca w narażeniu na hałas,
- od dnia 24 grudnia 1977 r. do dnia 28 kwietnia 1996 r. jako maszynista wozu technologicznego (w tym: w latach 1982-1985 praca w L. jako kierowca wozu technologicznego "[...]") - praca w narażeniu na hałas,
- w latach 1991-1996 oddelegowany do pracy w L. jako pomoc kuchenna - praca bez narażenia na hałas.
Strona od 1996 r. przebywa na rencie z ogólnego stanu zdrowia, zaś od czerwca 2009 r. na emeryturze.
Dodano, że w okresie od dnia 23 lutego 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 r. strona pracowała jeszcze jako pracownik ochrony zatrudniony przez Spółdzielnię Usługową "[...]" w L. - bez narażenia na hałas.
Ustalono, że w sprawie choroby zawodowej narządu słuchu u zainteresowanego, w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r. (nr [...]) o braku podstaw do stwierdzania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.).
Ponadto w wymienionej sprawie prowadzone było postępowanie w trybie nadzwyczajnym zakończone decyzją z dnia 27 września 2006 r., nr [...] organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 maja 2006 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 617/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję organu II instancji.
Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek strony, która dnia 31 stycznia 2017 r. zgłosiła podejrzenie choroby zawodowej, tj. obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz (poz. 21 wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.)
Dnia 10 lipca 2017 r. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. - Oddział w W. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej, które uzasadnił następująco: "Zgłaszał pogorszenie słuchu od 1978 r. oraz szumy uszne. Orzekany w tut. DWOMP w 1996 r. w kierunku zawodowego uszkodzenia słuchu (konsultowany w IMP w S., gdzie z uwagi na stwierdzony przebyty stan zapalny ucha lewego, zmiany pozapalne ucha prawego oraz znaczną asymetrię niedosłuchu UP 75 dB, UL 35 dB i mieszany charakter niedosłuchu nie znaleziono podstaw do rozpoznania choroby zawodowej) oraz w 2005 r. (rozpoznano wówczas głuchotę ucha prawego oraz niedosłuchu ucha lewego 73,3 dB z przewodzeniowym, pozapalnym charakterem niedosłuchu). Pacjent otrzymał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od 2001 r. nasilenie niedosłuchu, od 2005 r. pacjent nosi aparat słuchowy. Z powodu niedosłuchu posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. W badaniu laryngologicznym w tut. DWOMP blizny prawej błony bębenkowej, głuchota ucha prawego, lewostronny niedosłuch mieszany. W trzykrotnie wykonanych audiogramach zweryfikowanych w audiometrii impedancyjnej i próbą SISI stwierdzono następujące ubytki słuchu: 13.03.2017 r. - UP głuchota UL 71,6 dB - niedosłuch mieszany, 05.04.2017 r. - UP głuchota, UL 75 dB niedosłuch mieszany, 15.05.2017 r. UP głuchota, UL 73,3 dB niedosłuch mieszany. Pacjent dostarczył 1 audiogram wykonany 04.09.2008 r. w Fono-Centrum Protetyki Słuchu we W., w którym stwierdzono ubytek UP - głuchota, UL 71,6 dB - mieszany charakter uszkodzenia słuchu. Dostarczona dokumentacja medyczna potwierdza leczenie laryngologiczne od 1981 r. z powodu stanu zapalnego ucha, szumów usznych z opisanym znacznym niedosłuchem w 2000 r."
Następnie organ I instancji dnia 18 września 2017 r. wydał decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u badanego.
Po wniesieniu przez stronę odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy dnia 17 października 2017 r. wydal decyzję nr [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem z zebranego materiału dowodowego wynikało, że w sprawie choroby zawodowej narządu słuchu u zainteresowanego w obrocie prawnym znajduje się decyzja wydana przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r. (znak [...]) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.). W tym stanie rzeczy, przedmiotowe postępowanie prowadzone przez organ I instancji nie zostało ocenione w kontekście tożsamości sprawy. Wskazano, że organ I instancji błędnie oznaczył krąg stron postępowania - pominął jedną ze stron, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Na decyzję z dnia 17 października 2017 r., nr [...] strona złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 766/17 sprzeciw ten oddalił.
Dnia 4 października 2018 r. organ I instancji w związku z koniecznością oceny tożsamości spraw skierował pismo do D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. - Oddział w W. o wyjaśnienie, co przesądziło o stwierdzeniu, że wykazane w 1996 r. znaczne ubytki słuchu nie mają charakteru zawodowego. Wraz z pismem przekazano, celem analizy, załączoną przez zainteresowanego dokumentację medyczną. Ponadto organ I instancji wskazał, że został zobligowany wyrokiem Sądu do wyjaśnienia i prawnej oceny twierdzeń strony "dotyczących braku leczenia przez niego na zapalenie ucha, ponieważ według niego był on leczony jedynie na szumy, a to w jego przekonaniu nie wyklucza zawodowego charakteru choroby." W związku z tym zasadnym jest aby również w tej kwestii wypowiedziała się jednostka posiadająca wiedzę specjalną i będąca upoważnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych.
W odpowiedzi z dnia 9 listopada 2018 r. jednostka orzecznicza I stopnia diagnostycznego wyjaśniała, że "pan A. C. po raz pierwszy badany był w kierunku choroby zawodowej w tut. DWOMP w 1995 r. (...) Z wywiadu chorobowego wynikało, że pacjent słyszy słabiej od około 3 lat a od około 10 lat występują szumy uszne. W badaniu laryngologicznym stwierdzono rozległe blizny prawej błony bębenkowej i skrzywienie przegrody nosa. Z dokumentacji lekarskiej wynikało, że pacjent przebył nieżytowe zapalenie ucha lewego w 1980 r. Z uwagi na trudności diagnostyczne w ocenie ubytków słuchu (wyniki audiogramów z dnia 04.10.1995 r., 09.10.1995 r. i 13.10.1995 r. rozbieżne) pacjent skierowany został w trybie konsultacyjnym do IMP w S., gdzie przebywał od 15.02.1996 r. do 08.03.
1996 r. Badania laryngologiczne wykonane w IMP wykazały znaczną asymetrię niedosłuchu co nie upoważniało do rozpoznania choroby zawodowej, mieszany charakter uszkodzenia słuchu, asymetria niedosłuchu, zmiany pozapalne ucha prawego, przebyte nieżytowe zapalenie ucha lewego były przyczyną wydania orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Załączona przez pacjenta dokumentacja potwierdza leczenie w 1980 r. nieżytowego zapalenia ucha lewego, zmiany w obrębie prawej błony bębenkowej wskazują również na pozapalny charakter ucha prawego co zostało wykazane podczas badania laryngologicznego w DWOMP i IMP w S. Przedłożone obecnie przez pacjenta zaświadczenie lekarskie z dnia 01.08.2018 r. z audiogramem z dnia 01.08.2018 r. wskazuje na głuchotę ucha prawego i głęboki niedosłuch ucha lewego bez możliwości oceny w audiogramie rodzaju niedosłuchu (odbiorczy, przewodzeniowo-odbiorczy, mieszany) z uwagi na brak krzywej kostnej."
Po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego organ I instancji dnia 10 stycznia 2019 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u badanego z uwagi na tożsamość przedmiotowego postępowania z wyżej wymienionym postępowaniem zakończonym decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że decyzja wydana w dniu 22 kwietnia 1996 r. nie jest prawomocna, ponieważ została wydana w dacie, kiedy była jeszcze zatrudniona, a organ I instancji winien zweryfikować orzeczenie lekarskie w myśl rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 1983 r.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu całości akt sprawy podkreślił, że realizując wskazania zawarte w decyzji organu I instancji z dnia 17 października 2017 r., nr [...], ponowne postępowanie zostało przeprowadzone wobec prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania oraz ocenione przez organ I instancji w kontekście tożsamości sprawy.
Wskazano, że tożsamość sprawy wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, tj. gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny i treść żądania. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że z wcześniejszą sprawą zachodzi w sposób oczywisty tożsamość podmiotowa (występują te same strony postępowania). Zachodzi również tożsamość przedmiotowa - żądania, tj. zarówno w obecnym jak i wcześniejszym postępowaniu strona żądała przeprowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu rozstrzygnięcie, czy można stwierdzić u niej chorobę zawodową - uszkodzenie słuchu spowodowane działaniem hałasu.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w rozpoznawanej sprawie słusznie też stwierdził, że występuje tożsamość podstawy faktycznej. Oceniając tożsamość przedmiotową - stanu faktycznego należy brać pod uwagę tzw. fakty prawotwórcze. Fakty prawotwórcze to takie fakty, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zatem te fakty, których zmiana powoduje konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego, jak i te, których zmiana pociąga za sobą konieczność odmiennego załatwienia sprawy, choć w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego. Zatem, za konieczność zastosowania innego przepisu prawa materialnego (a w istocie innej normy prawa materialnego) uznać należy także taką sytuację, gdy zachodzi konieczność użycia innego zakresu zastosowania lub zakresu normowania tego samego przepisu.
Wskazano, że zainteresowany domaga się rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu na podstawie zaświadczenia lekarza pierwszego kontaktu z dnia 26 stycznia 2017 r., opierając się na stanie faktycznym, przejawiającym się istnieniem narażenia na hałas w czasie zatrudnienia trwającego od dnia 2 lutego 1969 r. do dnia 28 kwietnia 1996 r. Taki sam zakres określał przedmiot sprawy zakończonej decyzją znak [...] z dnia 22 kwietnia 1996 r. stąd też organ I instancji właściwie ustalił, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w kwestii narażenia zawodowego na hałas (do 1991 r.), co zweryfikowano w toku prowadzonego obecnie postępowania dowodowego. Dodano, że okoliczność ewentualnego kontynuowania pracy w narażeniu zawodowym i tak nie byłaby w niniejszej sprawie faktem prawotwórczym, gdyż w uprzednio wydanej decyzji narażenie zawodowe nie było podstawą negatywnego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że właściwie też oceniony został stan faktyczny w zakresie występowania objawów chorobowych. Organ I instancji uwzględniając orzeczenie lekarskie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. - Oddział w W. nr [...] z dnia 10 lipca 2017 r. i wyjaśnienia z dnia 9 listopada 2018 r. ustalił, że nie wykazano wówczas (tj. w 1996 r.) jak i obecnie (tj. w 2017 r.) zmian w obrębie narządu słuchu o charakterze zawodowym. Z tych też względów nie można też mówić o powstaniu nowych faktów prawotwórczych, gdyż poprzednio, jak i w obecnym stanie faktycznym mamy do czynienia z brakiem rozpoznania objawów choroby upoważniających do uznania ich za następstwo narażenia zawodowego na działanie hałasu. Zatem nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego w obrębie faktów prawotwórczych, a więc mamy do czynienia również z tożsamością stanu faktycznego.
W kwestii rozważań tożsamości podstawy prawnej, organ I instancji ustalił, że podstawę prawną decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), w którym zdefiniowano chorobę zawodową słuchu jako: "zawodowe uszkodzenie słuchu" (poz. 15), natomiast w dniu złożenia ponownego zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 31 stycznia 2017 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), według którego zawodowym schorzeniem słuchu jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji przeprowadził ocenę wyżej wymienionych regulacji prawnych (wpływu ich zmian) na zakres przedmiotu postępowania. Z zestawienia obu opisów chorób narządu słuchu wynika, że zakres regulacji z 1983 r. był szerszy niż zakres regulacji z 2009 r. Pojęcie zawodowego uszkodzenia narządu obejmowało swoim zakresem normatywnym szersze spektrum uszkodzeń słuchu, gdyż nie stawiało żadnych progów granicznych, jak uczyniono to w rozporządzeniu z 2009 r. Prowadzi to do wniosku, że w pojęciu uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu zawiera się obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. W świetle powyższych faktów, w tej konkretnej chorobie zawodowej doszło do zawężenia w nowej regulacji spektrum przypadków chorobowych stanowiących chorobę zawodową narządu słuchu. Wobec tego stwierdzono, że skoro pojęcie prawne choroby zawodowej, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2009 r. mieściło się w pojęciu prawnym tej choroby ujętym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 1983 r. to w tej części regulacja została przejęta przez nowy akt prawny. W konsekwencji prowadzi to do uznania, że w przedmiotowej sprawie występuje również tożsamość podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, na podstawie powyższych dowodów, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość sprawy, ze sprawą uprzednio rozstrzygniętą decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. Wobec tego słusznie organ I instancji dnia 10 stycznia 2019 r. wydał decyzję umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej. Wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w przedmiotowej sprawie prowadziłoby do naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), z którym mamy do czynienia w przypadku, gdy zapada decyzja organu rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, w oparciu o ten sam stan faktyczny i prawny pomiędzy tymi samymi stronami (tożsamość sprawy) - ta druga decyzją wówczas dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Odnosząc się do odwołania strony wyjaśniono, że okoliczność dalszego zatrudnienia w narażeniu na hałas, po dacie wydania decyzji w 1996 r., nie ma, co-wskazano wyżej, znaczenia w sprawie, nie wpływa także na "prawomocność" tej decyzji. Zauważono, że od tej decyzji nie zostało złożone odwołanie, stąd też z upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja ta stała się ostateczna, zaś zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem decyzja ta stała się także wówczas prawomocna. Podkreślono, że decyzjami prawomocnymi (w sensie formalnym) są ostateczne decyzje administracyjne niezaskarżalne do sądu (administracyjnego lub powszechnego). Niezaskarżalność oznacza brak skargi, odwołania, pozwu, innego środka odwoławczego lub środka zaskarżenia z następujących przyczyn: 1) przepisy ustawy wyraźnie postanawiają, że od decyzji ostatecznej nie przysługuje środek zaskarżenia do sądu; 2) strona postępowania administracyjnego uchybiła terminowi do wniesienia środka zaskarżenia do sądu, a termin ten nie został przywrócony; 3) strona wniosła środek zaskarżenia do sądu, lecz sąd środek ten odrzucił lub go oddalił.
Organ odwoławczy podkreślił, że strona wskazuje na okoliczności, które były rozpatrywane w postępowaniach prowadzonych w trybie nadzwyczajnym, w sprawie uchylenia bądź zmiany decyzji własnej organu. Wskazano, że postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych charakteryzują się odmiennym zakresem stosowania przepisów prawa niż postępowania prowadzone w trybie zwykłym, a przedmiotowe postępowanie właśnie w takim trybie było prowadzone, stąd niezasadnym jest bezpośrednie odwoływanie się do wskazań organów i sądów zapadłych w postępowaniach nadzwyczajnych. Dodano, że w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych dotychczas faktycznie wskazano na potrzebę wydania orzeczeń lekarskich na postawie przepisów obowiązujących w roku 1996, jednak uznano, że w obecnie prowadzonym postępowaniu orzeczenia zostały wydane prawidłowo, tzn. na podstawie obecnie obowiązujących regulacji.
Odnośnie powoływania przez się przez stronę na wskazania zawarte w wyroku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 166/06 zauważono, że wyrok ten zapadł, po pierwsze, w konsekwencji prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym, po drugie, w odniesieniu do innej jednostki chorobowej niż schorzenie słuchu. Natomiast w sprawie schorzenia słuchu u badanego prowadzonej w trybie nadzwyczajnym zapadł dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 617/06 wyrok oddalający skargę od decyzji nr [...] organu odwoławczego z dnia 27 września 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję I instancji o odmowie uchylenia decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. o braku podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu. Co do zasady organy administracji są związane ustaleniami zawartymi w tym wyroku. Stąd też stwierdzono, że podnoszone przez odwołującego się kwestie w ocenie organu odwoławczego nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie organu I instancji.
Powyższa decyzja z dnia 26 lutego 2019 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący podniósł, że sprawa dotyczy decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej. Decyzja ta nie jest prawomocna w obecnym stanie prawnym ponieważ została wydana w dacie gdy skarżący był narażony na hałas, bez organu odwoławczego, z naruszeniem prawa materialnego, z bazowaniem na orzeczeniach lekarskich przez obie instancje. Skarżący podniósł, że nigdy nie chorował na stany zapalne uszu a jedynie na szumy uszne, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniu lekarskim z dnia 12 lipca 2005 r. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji powinny z poszanowaniem przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wydać decyzję o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje umotywowane stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a), wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala.
Powyższe oznacza, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zatem sądy administracyjne nie są władne - czego domaga się skarżący – zmienić decyzje organów administracji publicznej i stwierdzić występowanie u skarżącego choroby zawodowej.
Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja DPWIS z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia 1 lutego 2019 r., nr [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia u skarżącego obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz (poz. 21 wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.).
Podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji było ustalenie, że niniejsza sprawa została już wcześniej, w innym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.). Ponadto w wymienionej sprawie prowadzone było postępowanie w trybie nadzwyczajnym zakończone decyzją z dnia 27 września
2016 r., nr [...] organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 stycznia 2006 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 617/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Powyższe spowodowało, że PPIS uznał za niedopuszczalne przeprowadzenie kolejnego postępowania w tej samej materii i wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem PPIS postępowanie uznać należało za bezprzedmiotowe.
Zadaniem Sądu było wobec powyższego dokonanie oceny czy rozstrzygnięcie DPWIS utrzymujące – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie, jest zgodne z prawem, a zatem czy pomiędzy postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie a postępowaniem administracyjnym wcześniej zakończonym decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r., zachodzi tożsamość pozwalająca uznać, że sprawa została wcześniej merytorycznie rozstrzygnięta i zakończona ostateczną decyzją organu z 22 kwietnia 1996 r. (jednocześnie prawomocną z uwagi na wyrok WSA we Wrocławiu wydany w sprawie III SA/Wr 617/06) i czy wobec powyższego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 31 stycznia 2017 r. uznać można było za bezprzedmiotowe.
Na wstępie wskazać należy, że w świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepubl.).
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r., str. 101, t. 3). Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Wskazać należy, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83).
Co do zasady przyjąć należy, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem. Analiza akt sprawy wskazuje, że w istocie pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. a postępowaniem zainicjowanym przez skarżącego w styczniu 2017 r. zachodzi tożsamość podmiotowa (te same strony postępowania) i przedmiotowa (tożsamość treści żądania, stanu faktycznego i podstawy prawnej).
Odnośnie tożsamości podmiotowej wskazać należy, że zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 kwietnia 1996 r. stroną domagającą się stwierdzenia choroby zawodowej był skarżący. Również ten sam był organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania w obu sprawach.
Obie sprawy dotyczą tego samego żądania skarżącego – stwierdzenia choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) opierając się na stanie faktycznym, który został uwzględniony w sprawie zakończonej decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej: zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia z dnia 18 listopada
1983 r.).
Sąd uznał także, iż w zakresie stanu faktycznego w obu analizowanych sprawach także zachodzi zbieżność. Skarżący wskazał bowiem ten sam okres pracy: od dnia 2 lutego 1969 r. do dnia 28 kwietnia 1996 r. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że oba wnioski dotyczą tego samego okresu zatrudnienia. Z dokumentacji załączonej do akt sprawy wynika, że skarżący był narażony na hałas jedynie podczas wykonywania czynności zawodowych na stanowiskach, traktorzysta, kierowca oraz maszynista wozu technologicznego do 1991 r. podczas zatrudnienia w kopalni [...] Sp. z o.o. w C. Bezsporna w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący od 1996 nie pracuje, najpierw przebywał na rencie z ogólnego stanu zdrowia, od czerwca 2009 r. przebywa na emeryturze. Wprawdzie skarżący w latach 1991 – 1996 oddelegowany został do pracy w L. jako pomoc kuchenna, następnie w okresie od dnia 23 lutego 2009 r. do dnia 28 lutego 2011 pracował jako pracownik ochrony, jednak stwierdzono, że wykonywał powyższe prace bez narażenia na hałas. Wobec powyższych faktów organy ustaliły, że okres narażenia zawodowego na hałas, który mógłby przyczynić się do powstania choroby zawodowej nie uległ zmianie od 1996 r., a więc jest zgodny ze stanem faktycznym ustalonym przed wydaniem prawomocnej decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r.
Nadto na tożsamość stanu faktycznego w sprawie wskazuje też treść orzeczenia lekarskiego DWOMP z dnia 10 lipca 2017 r., nr [...] oraz wyjaśnienia z dnia 9 listopada 2018 r. Z ich treści wynika, że ani w 1996 r. ani w 2017 r. nie wykazano zmian w obrębie narządu słuchu o charakterze zawodowym, co oznacza, że nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy.
W obecnej sprawie skarżący złożył nowe zaświadczenie lekarskie z dnia 27 stycznia 2017 r. wystawione przez specjalistę medycyny rodzinnej, z którego wynika, że pacjent pozostaje pod opieką laryngologa z powodu niedosłuchu – prawie w ogóle na ucho prawe, w znacznym stopniu na ucho lewe, nosi aparat słuchowy. Uskarża się na szumy uszne.
Nie negując faktu, że niedosłuch u skarżącego występuje, a nawet uległ pogłębieniu, w przekonaniu sądu, nie ma to znaczenia dla ustalenia czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego w zakresie tzw. faktów prawotwórczych. Należy podkreślić, że w poprzednio zakończonej sprawie przesądzone zostało, że ubytek słuchu u skarżącego nie został spowodowany działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Skoro wykluczony został związek przyczynowy między stwierdzonym stanem słuchu a działaniem hałasu to okoliczność, że obecnie niedosłuch uległ pogorszeniu nie ma istotnego znaczenia. Należy zaznaczyć, że skarżący pracował w warunkach narażenia na działanie hałasu w miejscu pracy do dnia 28 kwietnia 1996 r. Od 1996 r. przebywał na rencie, następnie od czerwca 2009 r. przebywa na emeryturze, a więc nie jest on od 1996 r. narażony na działanie hałasu w środowisku pracy.
Odnośnie przesłanki tożsamości stanu prawnego to zostanie ona spełniona gdy obowiązuje ten sam akt prawny w poprzedniej i obecnej sprawie. Przesłanka ta jest spełniona również w przypadku gdy nastąpiła zmiana aktu prawnego lecz zachowana została ciągłość regulacji praw i obowiązków stron postępowania. Dotyczy to sytuacji gdy nowa regulacja prawna została przejęta przez nowy akt. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 grudnia 2009 r., II OSK 1613/09 (Lex nr 597336) i z 17 marca 2003 r., I SA 2568/02 (Lex nr 156372) oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 czerwca 2006 r., I SA/Wa 484/06 (Lex nr 219393).
Poprzednia sprawa zakończona ostateczną decyzją z 22 kwietnia 1996 była rozstrzygana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65 poz. 294 ze zm.).
Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
W myśl punktu 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 18 listopada 1983 r., chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu.
Od dnia 3 lipca 2009 r. obowiązuje przepis art.235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
W myśl zaś punktu 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105 poz.869), chorobą zawodową jest obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo – nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz.
Analiza przepisów rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. oraz art.235¹ Kodeksu pracy wskazuje, że w zasadzie konstrukcja uznania schorzenia za chorobę zawodową nie uległa zmianie. W myśl przepisów rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. uszkodzenia słuchu muszą zostać spowodowane działaniem hałasu występującego w środowisku pracy. Zgodnie zaś z przepisem art. 235¹ Kodeksu pracy musi być bezsporne lub wysokie prawdopodobieństwo, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. Zarówno poprzednio obowiązujące jak i nowe uregulowanie prawne przewidują zatem tę samą przesłankę, która musi być spełniona aby uznać schorzenie za chorobę zawodową a mianowicie taką, że uszkodzenie słuchu musi być spowodowane działaniem hałasu występującego w środowisku pracy. Nowe uregulowanie zawęża również rodzaje uszkodzenia słuchu jakie mogą zostać uznane za chorobę zawodową. W przepisach rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. jest bowiem mowa o "uszkodzeniach słuchu" zaś nowe uregulowanie stanowi jedynie o "ubytkach słuchu" spełniających wymogi określone w punkcie 21 wykazu chorób zawodowych, Nadto nowe uregulowanie wprowadza termin w jakim muszą wystąpić udokumentowane objawy choroby podczas gdy rozporządzenie z 18 listopada 1983 r. nie przewiduje takiego terminu.
Mimo pewnych różnic istniejących w poprzednio i obecnie obowiązujących uregulowaniach prawnych nie uległa zmianie zasadnicza przesłanka uznania schorzenia za chorobę zawodową a mianowicie taka, że ubytek słuchu musi zostać spowodowany działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Skoro przesłanka ta nie uległa zmianie to można uznać, że zachowana została ciągłość regulacji prawnej w tym zakresie. W przekonaniu Sądu regulacja prawna z rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. w tej kwestii została przejęta przez nowe uregulowanie prawne a tym samym można uznać, że ma tutaj miejsce tożsamość stanu prawnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja z dnia 22 kwietnia 1996 r. jest prawomocna. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie a zatem stała się ona ostateczna. Odnośnie zarzutu, że organ I instancji powinien wydać decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej z poszanowaniem przepisów rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. podkreślenia wymaga, że podstawą wydania decyzji ostatecznej z dnia 22 kwietnia 1996 r. był § 10 ust. 1 tego właśnie rozporządzenia. Dodatkowo podnieść należy, że omawiana decyzja została poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym (decyzja PWIS z dnia 13 marca 2006, utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia 9 stycznia 2006r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r.). Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 617/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na wymienioną decyzję II instancji.
Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Istnieje tożsamość sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 22 kwietnia 1996 r. i obecnej sprawy. Skoro istnieje tożsamość obu spraw to niedopuszczalne jest orzekanie merytoryczne w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2017 r. Stanowiłoby to naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej zaś wydana decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.