IV SA/Wr 113/14

IV SA/Wr 113/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I OSK 2824/14 - Postanowienie NSA z 2015-03-31
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 595
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kłodzko na uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 25 września 2013 r. nr VII/74/2013 w przedmiocie utworzenia Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu Kłodzkiego na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), art. 2 pkt 2, lit b, 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, oraz art. 58 ust. 2a i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.) podjęła w dniu 25 września 2013 r. uchwałę Nr VII/74/2013 dotyczącą utworzenia Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku.
W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały podkreślono, że Uchwałą Nr X/120/2011 Rady Powiatu Kłodzkiego z 30 czerwca 2011 r. w sprawie przyjęcia Programu Rozwoju Oświaty Powiatu Kłodzkiego na lata 2011-2014 od 1 września 2013 r. w Liceum Ogólnokształcącym nr 1 w Kłodzku funkcjonują oddziały dwujęzyczne. Po podjęciu uchwały o utworzeniu Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku planuje się podjęcie następnych uchwał dotyczących nadania pierwszego statutu szkole oraz połączenia tych szkół w zespół szkół. Możliwość dłuższego czasu pracy z młodzieżą uzdolnioną w 6-letnim cyklu nauczania (3-letnie gimnazjum dwujęzyczne i 3-letnie liceum z oddziałami dwujęzycznymi) będzie skutkować lepszym przygotowaniem młodzieży do egzaminów maturalnych oraz studiów wyższych. Poszerzenie oferty szkół prowadzonych przez Powiat Kłodzki o szkołę dwujęzyczną zapewni rodzicom ambitnych uczniów możliwość zapewnienia dzieciom kształcenia dwujęzycznego.
Oddział dwujęzyczny to taki, w którym nauczanie jest prowadzone w dwóch językach: polskim oraz obcym nowożytnym, będącym drugim językiem nauczania. Natomiast szkoła dwujęzyczna to taka, w której wszystkie oddziały są oddziałami dwujęzycznymi.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami nauczyciel przedmiotu niejęzykowego musi legitymować się certyfikatem znajomości odpowiedniego języka obcego na poziomie B2. Obecnie 2 nauczycieli przedmiotów niejęzykowych posiada takie kwalifikacje w Liceum Ogólnokształcącym nr 1 w Kłodzku, a kilku następnych jest w końcowej fazie ich uzyskiwania.
Koszty funkcjonowania oddziałów Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku będą pokryte z subwencji oświatowej, za wyjątkiem okresu od 1 września 2014 do 31 grudnia 2014, w którym koszty będą pokryte ze środków własnych Powiatu Kłodzkiego - ok. 9 300 złotych miesięcznie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Powiatu Kłodzkiego wniosła Gmina Miejska Kłodzko (dalej: skarżąca), domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.
Skarżąca zaskarżonej uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), art. 3d ust. 2a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172).
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Rada Powiatu Kłodzkiego podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła swoje kompetencje i naruszyła tym samym kompetencje i zadania własne Gminy Miejskiej Kłodzko. Zgodnie bowiem z ustawą o systemie oświaty, tworzenie szkół gimnazjalnych należy do zadań własnych gminy. W zakresie szkolnictwa o profilu podstawowym ustawa stanowi, iż kompetencje do prowadzenia szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół mistrzostwa sportowego i szkół sportowych ma powiat (art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty). Ustawa nie wymienia gimnazjów dwujęzycznych (patrz art. 2 pkt 2 ppkt b ustawy).
Zdaniem skarżącej dopuszczalne jest zakładanie przez powiat placówek oświatowych, których prowadzenie jest w zakresie i zadań innych jednostek samorządu terytorialnego, ale poprzez uprzednie zawarcie porozumienia z właściwymi organami tychże jednostek, ze wskazaniem skutków finansowych wprowadzanej regulacji dla każdej z jednostek samorządu terytorialnego. Od dnia 21 października 2001 r. w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy o systemie oświaty jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Uprawnienie to uzależnione jest jednak od zawarcia porozumienia między obiema zainteresowanymi jednostkami. Takie rozwiązanie przynosi art. 5 ust 5b ustawy o systemie oświaty.
W analizowanym przypadku współpracownik Kancelarii wykonującej obsługę prawną jednostki - Gimnazjum z Oddziałami Dwujęzycznymi w Kłodzku, zwrócił się z pisemną prośbą do Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej o wydanie informacji lub opinii prawnej dotyczącej utworzenia Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku przez Powiat. W odpowiedzi, pismem z dnia 16 stycznia 2014 r., Nr DP-0220-677/2864/13/AB Departament Prawny stwierdził, że: ,,(...) zakładanie i prowadzenie publicznych gimnazjów (z wyjątkiem gimnazjów specjalnych oraz sportowych i mistrzostwa sportowego) należy do zadań własnych gminy. Powiat może założyć i prowadzić gimnazjum publiczne jedynie po zawarciu porozumienia z właściwa gminą (art. 5 ust 5 b ustawy). Założenie przez powiat gimnazjum dwujęzycznego bez zachowania wymagań określonych w art. 5 ust 5b ustawy o systemie oświaty stanowi naruszenie prawa." Skarżący powziąwszy o tym wiadomość oraz o prowadzonej już w trzeciej dekadzie stycznia 2014 r. rekrutacji do nowego Gimnazjum Powiatowego - wezwała niezwłocznie pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. doręczonym dnia 30 stycznia 2014 r. organ do usunięcia naruszenia prawa.
Utworzenie gimnazjum dwujęzycznego, zdaniem skarżącej, jest dopuszczalne w ramach porozumienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, jednakże porozumienie to w przedmiotowym przypadku nie zostało zawarte, czym zostało naruszone w sposób rażący prawo materialne - a to art. 5 ust 5b ustawy o systemie oświaty oraz art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym.
Do zawarcia porozumienia, które przenosi z jednej jednostki samorządu terytorialnego na inną jednostkę określone zadanie wymagana jest zgoda obu organów stanowiących tychże jednostek a zawarcie umowy następuje poprzez złożone zgodne oświadczenia woli organów wykonawczych gminy i powiatu. Zgoda na przejęcie określonego zadania przez powiat nie została uchwalona zarówno Radę Miejską w Kłodzku ani Radę Powiatu Kłodzkiego, organy wykonawcze nie podpisały też takiego porozumienia. Co więcej, nie zostało zawarte porozumienie z żadną z trzynastu pozostałych gmin tworzących powiat kłodzki. Jak wiadomo, tworzenie gimnazjów dwujęzycznych na podstawie porozumienia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego miało miejsce wielokrotnie w systemie polskiej oświaty, zawsze jednak powołanie takiej placówki było poprzedzone porozumieniami z gminami tworzącymi powiat lub częścią gmin tworzących taką jednostkę samorządu terytorialnego.
Tak więc, zdaniem skarżącej, Rada Powiatu Kłodzkiego naruszyła przepisy prawa gdyż nie podjęła stosownej uchwały, która upoważniałby Zarząd Powiatu do zawarcia porozumienia z gminami Powiatu Kłodzkiego, przez co uniemożliwiła zgodne z prawem zawarcie porozumienia. Zdaniem skarżącej, dopiero zgoda organu stanowiącego gminy upoważnia radę powiatu do podjęcia uchwały w sprawie utworzenia takiego gimnazjum. W analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia procedury zawarcia porozumienia, gdyż rada powiatu podjęła taką uchwałę bez wymaganego prawem stanowiska Rady Miejskiej w Kłodzku.
Kolejnym argumentem przesądzającym o nieważności zaskarżonej uchwały jest nie zaopatrzenie jej w załącznik w postaci Statutu nowej szkoły. Nieuchwalenie statutu powoduje stan, iż nie są znane cele, zadania szkoły, organy szkoły, prawa i obowiązki uczniów. Organ prowadzący szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut (art. 58 ust. 6 ostawy o systemie oświaty). Nie jest to norma prawna, w której statut szkoły jest nadawany w późniejszym terminie lecz brzmienie tej normy winno być interpretowane łącznie z aktem założycielskim - jak w brzmieniu przepisu. Prawo więc w tym zakresie, zdaniem skarżącego, zostało naruszone. W uchwale znalazł się tylko akt założycielski. Statut nowotworzonej szkoły jest częścią integralną takiej uchwały, elementem obligatoryjnym. Po uchwaleniu uchwały przedmiotowy Statut, powinien być przesłany do właściwego miejscowo kuratora oświaty tytułem dokonania kontroli pod kątem zgodności statutu z prawem (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty). Uchwała została podjęta w dniu 25 września 2013 r. Do dnia dzisiejszego nie został uchwalony statut, a tym samym nie został on przedstawiony kuratorowi oświaty - zgodnie z przepisami - "niezwłocznie". Przez działanie o charakterze niezwłocznym, rozumiem takie, które powinno nastąpić w najkrótszym terminie. Na dzień dzisiejszy takie działania nie zostały podjęte, pomimo upływu blisko 120 dni od dnia podjęcia uchwały.
Skarżonej uchwale zarzucono ponadto naruszenie art. 3d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (Dz. U. 1998 r., nr 91, poz. 578 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadkach wskazanych w ustawie oraz innych ważnych sprawach dla powiatu mogą być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami, a zasady i tryb tych konsultacji określi w stosownej uchwale rada powiatu. Utworzenie Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego jest istotną sprawą dla mieszkańców, niemniej jednak konsultacje takie nie odbyły się, a sama rada powiatu nie podjęła stosownej uchwały.
Uchwała Rady Powiatu z dnia 25 września 2013 r. nr VII/74/2013 stanowi akt wewnętrzny o charakterze indywidualnym, który w ocenie Powiatu Kłodzkiego nie powinien być publikowany w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, gdyż nie stanowi on aktu prawa miejscowego, nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które są adresowane do nieoznaczonego kręgu adresatów, stąd ma on wymiar indywidualny. Taka praktyka ujawnia wyraz niekonsekwencji działań gdyż uchwały, kreujące nowe placówki oświatowe zostały ogłoszone we właściwym publikatorze. Uchwała ta, nie została właściwie ogłoszona co stanowi naruszenie norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 88 ust. 1 stwierdza, że "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie".
Zatem jeśli powiat w sposób konsekwentny ogłasza akty stanowione przez radę powiatu o tym samym, kreacyjnym charakterze powinien także ogłosić taką uchwałę w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Obowiązek konstytucyjny doprecyzowuje treść ustawy z dnia 20 lipca o ogłaszaniu aktów normatywnych, w art. 13 pkt. 2 (Dz. U. 2011 r. nr 197 poz. 1172), gdzie stwierdza się, że " W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: (...) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy". Brak ogłoszenia takiego aktu powoduje naruszenia prawa, który prowadzi do tego, iż na dzień dzisiejszy uchwała ta nie wywołuje skutków prawnych. Poprzedni projekt uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 9 kwietnia 2013 r. w sprawie utworzenia Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku zawierał zapis o publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Kłodzkiego wniosła o jej oddalenie lub odrzucenie jako wniesionej przedwcześnie, zanim organ rozpatrzył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Uznając skargę za niezasadną Rada przyjęła następującą argumentację:
1) Art. 1. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi, iż "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego". Natomiast art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówi, że: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała nr VII/74/2013 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Kłodzku w dniu 30 września 2013 r. Ponadto Dyrektor Gimnazjum nr 1 w Kłodzku mogła dowiedzieć się o podjęciu takiej uchwały RPK już w dniu VII sesji tj. 25 września 2013 r., ponieważ była na niej obecna (podpis na liście obecności osób podczas VII sesji). W związku z tym Rada stwierdziła, że czternastodniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w w/w uchwale upłynął 14 października 2013 r. licząc od dnia zamieszczenia uchwały w BIP.
2) Niezależnie od zarzutu niedopełnienia terminu do wniesienia wniosku o usunięcie naruszenia prawa w uchwale Rady Powiatu Kłodzkiego, Rada wzięła pod uwagę również argumenty merytoryczne. Obowiązek zakładania i prowadzenia określonych szkół i placówek oświatowych przez gminy i powiaty został określony w ustawie o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 5 ust. 5 i 5a ustawy: 1. Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, szkól podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. 2. Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3 c. Wskazana powyżej regulacja prawna w ogóle nie wypowiada się w zakresie szkół dwujęzycznych, które mogą być tworzone na poziomie gimnazjalnym (art. 2 pkt 2 lit. b) i ponadgimnazjalnym (art. 2 pkt 2 lit. c). Ponadto, zgodnie z art. 58 ust. 2a ustawy, dla szkół dwujęzycznych nie ustala się obwodów. Należy zatem przyjąć, że tak gmina jak i powiat nie mają obowiązku zakładania i prowadzenia tego typu szkół. Jednak brak obowiązku nie jest jednoznaczny z brakiem możliwości ich tworzenia i prowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 może ją założyć i prowadzić jednostka samorządu terytorialnego, inna osoba prawna i osoba fizyczna. Brak ograniczeń w tym zakresie rozciąga się nie tylko na samą możliwość założenia szkoły dwujęzycznej ale obejmuje również typ szkoły. Wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy podmioty mogą zatem założyć zarówno gimnazjum dwujęzyczne, jak również ponadgimnazjalną szkołę dwujęzyczną. Przepisy nie rozstrzygają czy określony typ szkoły dwujęzycznej powinien być prowadzony przez ściśle określony podmiot. Oznacza to w konsekwencji, że szkołę dwujęzyczną na poziomie gimnazjalnym i ponadgimnazjalnym może utworzyć i prowadzić zarówno gmina jak i powiat - ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie będzie miał tutaj zastosowania art. 5 ust. 5b, według którego jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki oświatowe, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Skoro bowiem założenie i prowadzenie szkoły dwujęzycznej określonego typu nie należy do zadań własnych żadnej z jednostek samorządu terytorialnego nie istnieje podmiot, z którym należałoby zawrzeć stosowne porozumienie.
Żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku nadania pierwszego statutu nowo zakładanej szkoły w uchwale o założeniu szkoły (art. 58 ust. 6 ustawy "Organ lub osoba, o których mowa w ust. 2, zakładająca szkolę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut"). W związku z tym pierwszy statut Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku został nadany przez Radę Powiatu Kłodzkiego na posiedzeniu 12 lutego 2014 r. (wniosek na Zarząd Powiatu Kłodzkiego w sprawie zaopiniowania projektu uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego w tej sprawie z dnia 28 stycznia 2014 r.).
W zakresie kosztów dowozu art. 58 ust. 2a powołanej wyżej ustawy o jednoznacznie stanowi, że nie ustala się obwodów, między innymi szkołom specjalnym, szkołom integracyjnym, szkołom dwujęzycznym (tzn. szkołom, w których wszystkie oddziały są oddziałami dwujęzycznymi). Mając na uwadze przepisy powołane wyżej stwierdzić można, że w odniesieniu do szkół dwujęzycznych (w rozpatrywanej sprawie - gimnazjum dwujęzycznego), dla których z mocy ustawy nie ustanawia się obwodów, gmina nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu ani zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, w sytuacji opisanej w art. 17 ust. 3 ustawy. Ustawodawca nie przewidział bowiem sytuacji aby gmina zwracała koszty przejazdu wtedy gdy szkoła, do której dziecko uczęszcza - nie jest szkołą w obwodzie, w którym dziecko mieszka. Stanowisko takie potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia stycznia 2010 r" o sygnaturze akt I OSK 1022/09 (LEX nr 594840) w którym wyrażony został pogląd, że skoro "przepisy art. 17 ustawy o systemie oświaty nie nakładają na gminę obowiązku zorganizowania bezpłatnego dojazdu do szkoły innej niż obwodowa, nie sposób jest zarzucić organom gminy bezprawnego działania. Oznacza to, że choć w konkretnym przypadku odmowa zapewnienia transportu autobusem szkolnym może wydawać się w powszechnym odczuciu społecznym nieracjonalna, to znajduje ona usprawiedliwienie w przepisach obowiązującego prawa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, a także art. 6 Kpa organy władzy publicznej działają na podstawie iw granicach prawa. Bezpośrednią konsekwencją tak sformułowanej zasady praworządności jest to, że każde działanie organu władzy musi znajdować umocowanie w przepisie prawa. Przyznanie prawa bezpłatnego transportu (...) wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, godziłoby ponadto w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej".
Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Wydział Nadzoru i Kontroli Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z 23 lipca 2013 r. dopuszczane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego są uchwały w sprawie utworzenia szkoły, która to uchwała zawiera akt założycielski tylko z tego powodu, że zawiera obwód. Gimnazjum dwujęzyczne nie jest szkołą z obwodem. Dodatkowo najlepiej będzie, według powyższego stanowiska, jeśli osobną uchwałą będzie nadawany statut szkoły, bowiem statutów szkół nie publikuje się pamiętając że jego zmian dokonuje już organ szkoły.
Odnosząc się do skargi sporządzonej przez pełnomocnika Gminy Miejskiej Kłodzko, Rada Powiatu stwierdziła, że została ona złożona z naruszeniem przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 52 § 1 art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wynika to z faktu, iż przedmiotowa skarga została wniesiona z pominięciem organu, który wydał zaskarżony akt, tj. wprost do sądu administracyjnego oraz, co istotniejsze, w czasie zanim jeszcze ten organ rozpatrzył złożone wcześniej przez skarżącego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w w/w uchwale. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w uchwale wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Kłodzku w dniu 30 stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w związku z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Powiatu Kłodzkiego nr VII/74/2013 z dnia 25 września 2013 r. w sprawie utworzenia Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego w Kłodzku.
Skarga w powyższej sprawie została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga taka różni się od skargi na akt nadzoru, która jest wnoszona na ogólnych zasadach - art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarga na mocy tego przepisu przysługuje każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w jej wniesieniu. Nie jest istotny zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale interes prawny wyrażający się w żądaniu oceny przez sąd zgodności aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (M. Stahl: Nadzór nad samorządem terytorialnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, wyd. NSA Warszawa 2005). Nadto skarga na akt nadzoru jest zawężona do określonego kręgu podmiotów. W postanowieniu NSA z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1333/10 podkreślono, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego.
W szczególności należy ustalić, czy zostały zachowane warunki formalne do wniesienia skargi.
Wniesienie skargi na uchwałę organu powiatu, jak i na uchwałę organu gminy, nie jest ograniczone terminem. Natomiast skutki zaskarżenia uzależnione są od terminu wniesienia skargi. Stosownie do art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie 7 dni od dnia jej podjęcia, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W sytuacji upływu terminu i istnienia przesłanek nieważności sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że skarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 90a ustawy o samorządzie powiatowym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie powiatowym nie stanowi inaczej. Z art. 53
§ 1 p.p.s.a. wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.
Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę organu jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 87 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie powiatowym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżąca nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.
Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.
Z akt sprawy wynika, że Gmina Miejska pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr VII/74/2013 w dniu 25 września 2013 r.
Rada Powiatu w dniu 28 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr II/72014 nieuwzględniającą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Od daty podjęcia uchwały biegł 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Gmina Miejska w dniu 12 lutego 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na zaskarżoną uchwałę.
W niniejszej sprawie wniesienie skargi poprzedzone zostało przez skarżącą wezwaniem organu o usunięcie naruszenia prawa z zachowaniem terminu do wniesienia skargi.
Z tej racji wniosek Rady Powiatu o odrzucenie skargi jako wniesionej przedwcześnie nie jest zasadny.
Przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm. dalej ustawa) regulują zakładanie i prowadzenie jakiego rodzaju szkół należy do zadań własnych gmin, powiatu i województwa. Art. 5 ust. 5 ustawy wymienia szkoły, których zakładanie i prowadzenie należy do zadań własnych gmin. Wymienia m.in. szkoły podstawowe i gimnazja. Dalej art. 5 ust. 5a wymienia szkoły, których zakładanie i prowadzenie należy do zadań własnych powiatu. Przepis art. 5 ust. 5b ustawy podaje, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych – z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Ustawa nie określa, co ma być treścią tego porozumienia. Przez pojęcie "porozumienie" należy rozumieć "zgodę na coś", "wzajemne zrozumienie", "umowa, układ", a "porozumieć się" oznacza "nawiązać z kimś kontakt", "dojść z kimś do zgody w jakiejś sprawie lub uzgodnić coś" (komputerowy słownik języka polskiego). Ustawodawca nie ustanowił jakiejś specjalnej procedury dotyczącej porozumienia. Przyjąć należy, że treścią porozumienia jest założenie i prowadzenie szkoły.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Gmina nie zawarła z Powiatem porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy. Założenie i prowadzenie Gimnazjum Dwujęzycznego przez Powiat stanowiło realizację ustawowego uprawnienia i nie naruszało interesu prawnego Gminy .
Art. 5 ust. 5b ustawy tworzy samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły i placówki, których prowadzenie i zakładanie nie należy do ich zadań własnych. Warunkiem jest zawarcie porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla którego prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Założenie i prowadzenie szkoły – gimnazjum dwujęzycznego - nie oznacza przejęcia kompetencji gmin. Do kompetencji gmin w dalszym ciągu należy prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów. Jeżeli ustawodawca przewiduje możliwość prowadzenia gimnazjum przez inną jednostkę samorządu terytorialnego, nie oznacza to ograniczenie samodzielność gmin.
Wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna jasno wskazuje, że wolą ustawodawcy było również przyznanie praw do zakładania i prowadzenia innych szkól niż zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Art. 5 ust. 5b ustawy stanowi samodzielną kompetencję powiatu do zakładania i prowadzenia szkoły lub placówki, których zakładanie i prowadzenie nie należy do ich zadań własnych. Od uprawnienia do założenia i prowadzenia szkoły należy odróżnić przejęcie zadań własnych gminy. Wskazany art. 5 ust. 5b ustawy nie odnosi się do przejęcia zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Założenie i prowadzenie szkoły, bądź placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego. Czym innym jest bowiem realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, zaś czym innym możliwość założenia szkoły lub placówki nie należącej do zadań własnych. Ustawodawca tej możliwości nie wiąże z przekazaniem zadania, lecz z zawarciem porozumienia co do założenia i prowadzenia szkoły. Stanowisko taki zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1140/09 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2195/11, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.
Podstawę poddania kontroli sądu administracyjnego aktu stanowionego przez radę powiatu następuje na skutek wniesienia skargi przez podmiot do tego legitymowany. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy, ściśle związany z przyjętą powszechnie przez sądy wykładnią, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał i zarządzeń podjętych przez organ gminy ma każdy, kto wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Ustalając zakres pojęcia interesu prawnego, jak i uprawnienia, w orzecznictwie sądowym podnosi się, że interes prawny lub uprawnienie to interes własny, osobisty, indywidualny skarżącego. Podstawą do ustalenia interesu prawnego lub uprawnienia mogą być tylko przepisy prawa. Art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym mówi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia. Należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Strona skarżąca interesu prawnego w skarżonej sprawie nie wykazała. Nie można uznać za interes prawny faktu, że utworzenie przez Radę Powiatu Powiatowego Gimnazjum Dwujęzycznego jest dublowaniem oferty edukacyjnej i naruszeniem zadań własnych Gminy Miejskiej Kłodzko oraz jej interesów związanych z utrzymaniem poziomu kształcenia oraz stałych kosztów placówki oświatowej. Nie wykazał interesu prawnego także pełnomocnika strony skarżącej, który na rozprawie oświadczył, że powielanie oferty w przedmiocie utworzenia gimnazjum przez powiat będzie prowadziło przy tej samej ilości uczniów zamierzających rozpocząć rekrutację do zmniejszenia subwencji oświatowej na określone jednostki. Gimnazjum prowadzone przez gminę może spowodować brak możliwości prowadzenia tego założonego gimnazjum przy tych samych kosztach stałych i narusza to przepisy mówiące o zadaniach własnych gminy, które to naruszenie ustawy o systemie oświaty doprowadzi do degradacji zadania i niemożliwości wykonania go przez Gminę Miejską Kłodzko, co nakłada na gminę ustawa.
Uznanie przez Sąd, że strona skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały powoduje to oddalenie skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).