I SA/Wa 310/23

I SA/Wa 310/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2618/23 - Wyrok NSA z 2024-08-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2022 r. nr KOA/4057/Sr/22 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr KOA/4057/Sr/22 uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnęło sprawę co do istoty poprzez przyznanie K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką H. S. na okres od 1 października 2022 r. bezterminowo, a także stwierdziło, że od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.119,00 zł miesięcznie, kwota świadczenia za dalsze okresy będzie waloryzowana zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości wynikającej z ustawy zobowiązało Burmistrza [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K. S. 31 stycznia 2022 r. złożył do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką H. S. (ur. [...] stycznia 1937 r.).
Organ I instancji decyzją z 21 marca 2022 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzając, że wnioskodawca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia ze względu na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."), który stanowi, że do przyznania świadczenia konieczne jest, aby niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
SKO w Warszawie decyzją z 8 czerwca 2022 r. nr KOA/1795/Sr/22 uchyliło ww. decyzję i zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego należało ustalić związek przyczynowy między rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki z uwzględnieniem rozmiaru tej opieki, a także stanowisko strony wobec pobieranego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium zobowiązało ponadto Burmistrza [...] do zastosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13.
Burmistrz [...] rozstrzygając ponownie sprawę decyzją z 23 sierpnia 2022 r. odmówił przyznania świadczenia, podtrzymując własną interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r. i wskazując, że niepełnosprawność H. S. powstała w wieku 83 lat.
K. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności stwierdziło, że w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności sprawy organ I instancji wywiązał się z nałożonego obowiązku, w związku z czym stan sprawy pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie.
Zdaniem Kolegium organ I instancji niewłaściwie zastosował natomiast wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. pomijając ww. wyrok TK i dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się zatem wtedy, gdy osoba wymagająca opieki jest niepełnosprawna i posiada odpowiednie orzeczenie, a wnioskodawca jest zobowiązany alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego, a przy tym nie pracuje lub rezygnuje z pracy w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Sama opieka powinna się cechować stałością lub długotrwałością.
SKO wskazało, że niewątpliwie H. S. legitymuje się wymaganym orzeczeniem, potwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, wydanym [...] czerwca 2020 r. Lekarz orzecznik ZUS stwierdził związek niezdolności do samodzielnej egzystencji z zespołem [...] typu [...], wskazał na konieczność stałej opieki osób drugich. Powstanie niezdolności lekarz wyraźnie umiejscowił w czasie przed 1 lutego 2020 r. Tym samym bez żadnych podstaw organ I instancji uznał, że niepełnosprawność powstała u matki wnioskodawcy w wieku 83 lat. Z omawianego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność powstała przed osiągnięciem tego wieku, choć nie wiadomo dokładnie kiedy. Jednakże wobec skutków ww. wyroku TK wiek, w jakim powstała niepełnosprawność, nie jest okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca jest synem osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 128 i art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża go jako zstępnego obowiązek alimentacyjny wobec matki, nadto ciąży na nim w pierwszej kolejności przed innymi krewnymi. Niepełnosprawna jest wdową.
Organ zaznaczył, że niezbędne do przyznania świadczenia jest także stwierdzenie, iż strona rezygnuje bądź nie podejmuje zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawną. Ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z ustaleniem związku przyczynowego, jaki zachodzi między opieką nad niepełnosprawną a aktywnością zawodową (jej brakiem) po stronie osoby sprawującej opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje za samo sprawowanie opieki, ale za rezygnację lub niepodejmowanie pracy zarobkowej.
Z danych zgromadzonych w ewidencji CEiDG wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą pod nazwą K. S. Usługi Budowlane, a zaprzestał jej prowadzenia [...] lutego 2021 r. Według oświadczenia samego zainteresowanego z [...] marca 2022 r. opiekuje się on matką od [...] sierpnia 2020 r. Według jego oświadczenia z [...] sierpnia 2022 r. zatrudniony był do [...] stycznia 2016 r. (zaś od [...] lutego 2016 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej - wpis w CEiDG). W oświadczeniu dotyczącym ubezpieczenia zdrowotnego z [...] marca 2022 r. skarżący podał, że był zatrudniony ok. 8 lat. Od 1 lutego 2021 r. zainteresowany pobiera w związku z opieką specjalny zasiłek opiekuńczy.
SKO w Warszawie podkreśliło, że powyższe okoliczności nie są kwestionowane, należało więc stwierdzić, że rezygnacja z pracy zarobkowej nastąpiła z dniem zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Jest prawdopodobne, że zaniechanie działalności nastąpiło ze względu na brak możliwości jej pogodzenia ze sprawowaną już wcześniej opieką. Materiał dowodowy wskazuje zatem na istnienie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z pracy zarobkowej i sprawowaniem opieki.
Zdaniem Kolegium materiał dowodowy potwierdza ponadto, że stan niepełnosprawnej jest taki, iż nie może obsłużyć własnych potrzeb nawet w stopniu podstawowym i opieka sprawowana przez skarżącego spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
SKO w Warszawie wskazało, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zbieg świadczenia z prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które zostało stronie przyznane na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. (decyzja z 14 października 2021 r. nr SR.5223.7.2021). Organ zaznaczył, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów". Zbieg ten jest usuwalny, albowiem zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, (...) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ostatecznie to od woli zainteresowanego zależy, które świadczenie będzie pobierać, a na obowiązek stworzenia warunków do dokonania wyboru Kolegium zwracało uwagę już w decyzji z z 8 czerwca 2022 r.
Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zatem o dacie początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie rozstrzyga treść decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2022 r., na mocy której ustalono okres, za który skarżący ma prawo pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2021 r. do 30 września 2022 r. Oznacza to, że dopiero od 1 października 2022 r. skarżący spełnił wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i od tego dnia zostaje mu ono przyznane. Wobec braku oznaczenia terminu ważności orzeczenia stwierdzającego niezdolność do samodzielnej egzystencji podopiecznej prawo do świadczenia Kolegium ustaliło bezterminowo (art. 24 ust. 4 u.ś.r.).
K. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo dokonania wyboru świadczenia, a strona składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i dodatkowo oświadczenia dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2022 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 października 2022 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 października 2022 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 września 2022 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie daty początkowej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Podstawę materialną obu kwestionowanych decyzji organów stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej jako "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Warszawie z 7 grudnia 2022 r., uchylająca decyzję organu I instancji w całości i orzekająca o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od 1 października 2022 r. bezterminowo. Kolegium prawidłowo skorygowało pogląd organu I instancji w zakresie oceny znaczenia momentu powstania niepełnosprawności u matki skarżącego jako nie mający znaczenia dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd powyższy pogląd w całości podziela i akceptuje.
Z akt sprawy wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący wystąpił w chwili, gdy przysługiwało mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oświadczeniem z [...] lipca 2022 r. wyraził gotowość do rezygnacji z przedmiotowego zasiłku z chwilą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzji z dnia [...] października 2022 r. wynika, że decyzja z 14 października 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasła z dniem 22 września 2022 r., ponieważ do tego dnia skarżący miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Okoliczność ta została uwzględniona przez Kolegium w treści zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Powyższe oznacza, że dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest nie tylko data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym ustawa wiąże początkowy termin uzyskania prawa nie z momentem złożenia samego wniosku, ale ze złożeniem wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Takim dokumentem umożliwiającym wykazanie przez skarżącego braku negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego z innym świadczeniem rodzinnym - specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, jest wiążąca organ i wykonalna decyzja właściwego organu o uchyleniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 110 § 1 i art. 130 § 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Nie można bowiem przyznać świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym istnieje ważne uprawienie (decyzja administracyjna) strony do pobierania innego świadczenia rodzinnego lub świadczenia emerytalno-rentowego.
Mając to na uwadze podzielić należy pogląd SKO w Warszawie, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego możliwe było od dnia wskazanego przez organ w treści zaskarżonej decyzji, a nie jak domaga się skarżący, od dnia złożenia wniosku. Wbrew stanowisku skargi, samo złożenie oświadczenia o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie nie jest wystarczające do przyznania świadczenia korzystniejszego w sytuacji gdy właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji z zastrzeżeniem określonego warunku. W takim przypadku konieczne jest, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze wstrzymane albo uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 210/21).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.