IV SA/Wa 94/22

IV SA/Wa 94/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jarosław Łuczaj
Kaja Angerman /przewodniczący/
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 2189/22 - Wyrok NSA z 2025-10-07
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling po rozpoznaniu 13 maja 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 20 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm.), określanej dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku" art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 listopada 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenia [...] (powoływanego dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "Strona") Minister Spraw Zagranicznych (określany dalej jako: "MSZ" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2021 r.nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia Stowarzyszenia informacji o środowisku, o której mowa we wniosku z dnia 13 października 2021 r.
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
Wnioskiem z dnia 13 października 2021 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych (dalej: MSZ) o udostępnienie informacji o środowisku "w zakresie protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, wytworzonych w trakcie negocjacji, dotyczących [...], o których mowa w artykule: [...], prowadzonych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...]. Jako podstawę prawną żądania ww. dokumentów wnioskodawca wskazał art. 74 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".
Decyzją z [...] października 2021 r. organ odmówił udostępnienia informacji na wniosek z 13 października 2021 r., powołując na przesłanki wynikające z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz brak interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji. Decyzja została doręczona Stowarzyszeniu 3 listopada 2021 r., które 17 listopada 2021 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez:
a) niewystarczające rozważenie interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji w niniejszej sprawie,
b) błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że spełnione zostały przesłanki ograniczenia prawa do informacji o środowisku i jego ochronie ze względu na ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz że odmowa udostępnienia informacji uzasadniona jest przebiegiem toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego.
Rozpatrując sprawę ponownie Minister nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska, podtrzymując podstawy faktyczne i prawne odmowy udostępnienia informacji o środowisku, zaprezentowane w decyzji nr [...].
Organ zapatrywanie swoje wywodził, z dwóch argumentów. Po pierwsze twierdził, że informacja, której dotyczy wniosek z dnia 13 października 2021 r., nadal stanowi informację niejawną podlegającą ochronie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 742), zwanej dalej "ustawą o ochronie informacji niejawnych" i jej ujawnienie wnioskodawcy mogłoby naruszyć ochronę danych przewidzianą przepisami tej ustawy. Po drugie stwierdził, że jest to informacja, której udostępnienie może naruszyć przebieg postępowania sądowego, którego Rzeczpospolita Polska jest stroną.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki odmowy, uregulowanej w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ zauważył, iż zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia wiązałoby się z ujawnieniem treści dokumentu niejawnego o sygnaturze [...], tj. instrukcji negocjacyjnej, zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów [...] czerwca 2021 r. Tymczasem informację na podstawie dokumentów objętych klauzulą niejawności można udostępnić wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych, a zatem przesłanek z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, których wnioskodawca nie spełnia.
Dalej organ wskazał na wyrok NSA z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 2344/18, zgodnie z którym zawnioskowana informacja stanowi prawnie chronioną informację niejawną niezależnie od faktu istnienia dokumentu niejawnego opatrzonego stosowną klauzulą. W tym kontekście Minister podkreślił, że żądana w sprawie informacja dotyczy stanowiska prezentowanego przez polskie władze podczas międzynarodowych negocjacji dwustronnych pozostających w ścisłym związku z toczącym się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej postępowaniem w sprawie [...], zatem informacji, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne w toczącym się postępowaniu. Informacja ta nosi więc cechy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Trybunał wskazał, że to wystąpienie tego elementu materialnego w konkretnej informacji, a nie nadanie jej formy dokumentu niejawnego opatrzonego stosowną klauzulą, determinuje niejawny charakter informacji i uzasadnia ograniczenie w dostępie do niej.
Uzasadniając drugą przesłankę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, uregulowaną w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Minister przywołał postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie [...], którego Rzeczpospolita Polska jest stroną, podkreślając, że norma wynikająca z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wprowadza ograniczenia zastosowania tego przepisu wyłącznie do krajowych postępowań sądowych, zastrzegając jedynie iż chodzi o wpływ ujawnienia informacji na toczące się postępowanie. W świetle powyższego, sprawa [...] stanowi postępowanie sądowe, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Upublicznienie dotychczasowego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej podczas negocjacji ze stroną [...] nie pozostawałoby bez wpływu na możliwość prezentowania argumentacji na dalszym etapie postępowania sądowego.
Minister odnosząc się do prawa międzynarodowego argumentował, że negocjacje prowadzi się z poszanowaniem zasady dobrej wiary (orzeczenie Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z 20 lutego 1969 r. w sprawie szelfu kontynentalnego na Morzu Północnym w sprawach Niemcy vs. Dania, Niemcy vs. Holandia oraz z dnia 1 października 2018 r. w sprawie obowiązku negocjacji dostępu do Oceanu Spokojnego, Boliwia vs. Chile). W konsekwencji negocjujące strony nie powinny podejmować działań, mogących zniweczyć dotychczasowy dorobek negocjacyjny, a nawet udaremnić ewentualne zawarcie umowy. Do działań takich zaliczyć można m.in. szczegółowe upublicznianie przebiegu negocjacji, w tym upublicznianie taktyki negocjacyjnej, wariantów poszczególnych postanowień, planowanych propozycji, czy oceny propozycji drugiej strony. Stanowisko takie potwierdza również utrwalona praktyka międzynarodowa, zgodnie z którą negocjacje prowadzi się z poszanowaniem zasady poufności.
Zdaniem organu okoliczności faktyczne i prawne sprawy jednoznacznie wskazują na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Potwierdzają tym samym bezpodstawność zarzutu podniesionego w pkt 1 lit. b) petitum wniosku z dnia 17 listopada 2021 r. Organ na marginesie zauważył, iż wnioskodawca stawiając ten zarzut w żaden sposób nie dokonał jego uzasadnienia w treści złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Nadto za nieuzasadniony Minister uznał zarzut sformułowany w pkt 1 lit. a) petitum wniosku z dnia 17 listopada 2021 r. o nierozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji o środowisku. Decyzja nr [...] zawiera szczegółowe odniesienie się do kwestii interesu publicznego występującego w niniejszej sprawie, które organ podtrzymał na etapie analizowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ nie stwierdził w udostępnieniu wnioskowanej informacji o środowisku interesu publicznego, natomiast za taki interes uznał dochowanie poufności dokumentów objętych wnioskiem z 13 października 2021 r. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1018/18, dotyczący odmowy udostępnienia przez Ministra Środowiska informacji w postaci odpowiedzi na zarzuty formalne Komisji Europejskiej w sprawie potencjalnego naruszenia dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz dyrektywy 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady - fakt szerokiego zainteresowania opinii publicznej sprawą nie jest podstawą do uznania istnienia nadrzędności interesu publicznego w sprawie. Sąd wskazał, że w przypadku negocjacji interesem publicznym jest osiągniecie konsensusu i "oczywistym jest, w ocenie Sądu, że tego rodzaju rokowania muszą być prowadzone w warunkach wzajemnego zaufania, lojalności, bez jakichkolwiek chociażby potencjalnych nacisków. Ujawnienie w toku takiej procedury stanowiska strony co do zasady mogłoby zniweczyć możliwość osiągnięcia kompromisu i wpłynąć na opinię Komisji. Tak się dzieje w obrocie gospodarczym i nie ma powodów aby w sposób odmienny stosować tego rodzaju reguły w postępowaniu przed Komisją." W ocenie organu cytowane stwierdzenie Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1018/18 jednoznacznie wskazuje na negatywny wpływ upubliczniania przebiegu negocjacji na ewentualny rezultat prowadzonych rokowań, co pozostaje aktualne w sprawie.
W świetle przytoczonego orzecznictwa za nietrafną organ uznał argumentację wnioskodawcy zawartą we wniosku z 17 listopada 2021 r. o potrzebie udostępnienia opinii publicznej wnioskowanych dokumentów w celu sprawowania kontroli społecznej nad prowadzonymi negocjacjami ze stroną [...] i umożliwienia uniknięcia płacenia odszkodowań z budżetu państwa. Argumentacja ta bowiem zakłada wywieranie zewnętrznych nacisków na przebieg negocjacji, stojąc w sprzeczności z wywodem Sądu, wskazującym na potrzebę prowadzenia negocjacji w atmosferze poufności, wzajemnego zaufania stron i bez nacisków.
Organ dodatkowo zauważył, iż teza o potrzebie sprawowania społecznej kontroli nie została rozwinięta przez wnioskodawcę poprzez wskazanie form realnego i jednocześnie pozytywnego wpływania tej społecznej kontroli na przebieg negocjacji.
W związku z powyższym, po stwierdzeniu iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji i po rozważeniu występowania w sprawie interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji, organ stwierdził zasadność odmowy udostępnienia informacji o środowisku, o której mowa we wniosku z 13 października 2021 r.
W skardze na decyzję nr [...] stowarzyszenie [...] zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciło naruszenie:
1) art. 74 ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z motywem 17 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (dalej jako: "dyrektywa 2003/4"), w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji o stanie środowiska i jego ochronie, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji o stanie środowiska i jego ochronie w niniejszej sprawie, w postaci odmowy udostępnienia całości żądanej informacji, podczas gdy nie rozpatrzono możliwości udostępnienia informacji w części, co spowodowało, że dokonane w sprawie ograniczenie prawa do informacji o stanie środowiska i jego ochronie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności,
2) art. 4 ust. 2 akapit drugi, w zw. z motywami 1,8 i 16 dyrektywy 2003/4, w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że regułą jest ujawnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz że podstawy odmowy udostępnienia informacji powinny być interpretowane zawężająco, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonywaniu rozszerzającej wykładni przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie,
3) art. 20 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4, w zakresie nakazującym rozważenie interes publiczny w udostępnieniu informacji o stanie środowiska i jego ochronie, poprzez błędne zastosowanie, tj. niewystarczające rozważenie interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji oraz błędne przyjęcie, że interes publiczny nie przemawia za udostępnieniem,
4) art. 20 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 5 ust. 1-4ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim przepisy te regulują przesłankę odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci ochrony informacji niejawnych oraz w zakresie, w jakim określają przesłanki kwalifikowania informacji do określonych klauzul tajności ("ściśle tajne", "tajne", "poufne", "zastrzeżone"), poprzez błędne zastosowanie, polegające na:
- braku zastosowania art. 5 ust. 1-4ustawy o ochronie informacji niejawnych, tj. zaniechanie zakwalifikowania żądanej informacji pod kątem materialnym do jednej z klauzul tajności, co jest konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy,
- braku przekonującego uzasadnienia, że żądane informacje pod kątem materialnym spełniają przesłanki zakwalifikowania ich jako informacji niejawnych, biorąc zwłaszcza pod uwagę, że zakres złożonego w sprawie wniosku był odmienny od instrukcji negocjacyjnej, zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów, która – w świetle oświadczenia organu – jest dokumentem niejawnym,
5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez niewystarczające uzasadnienie:
- stanowiska organu, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie objętych reżimem ochrony informacji niejawnych,
- niewystępowania w niniejszej sprawie interesu publicznego w udostępnieniu informacji,
- realnego związku potencjalnego udostępnienia informacji z zagrożeniem dla Rzeczypospolitej Polskiej,
- możliwości udostępnienia w części żądanej przez Stowarzyszenie informacji.
Stowarzyszenie wywodziło, że nawet jeśli argumenty, przedstawione w zaskarżanej decyzji, mogłyby uzasadniać – w wyjątkowych przypadkach – nieudostępnienie konkretnych informacji, to z pewnością nie jest tak, że przyjęta argumentacja dotyczy wszystkich informacji, objętych wnioskiem Stowarzyszenia. Sposób sformułowania wniosku pozwalał na ocenę zasadności udostępnienia poszczególnych informacji: protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, wytworzonych w trakcie negocjacji. Organ zaniechał konkretnej i zindywidualizowanej oceny wniosku w tym zakresie.
Dostępność informacji w części podkreśla motyw 17 dyrektywy 2003/4, zgodnie z którym "organy władzy publicznej powinny udostępniać część informacji o środowisku, w przypadku gdy z informacji, których dotyczy wniosek, można wydzielić informacje wchodzące w zakres wyjątków".
W ocenie Stowarzyszenia organ odmówił udostępnienia informacji o stanie środowiska i jego ochronie zbyt ekstensywnie (w zbyt szerokim zakresie), bowiem nie przeanalizowałczy udostępnienie części informacji byłoby dopuszczalne.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w zw. z art. 5 ust. 1-4 ustawy o ochronie organ wskazał, że w doktrynie zauważono, iż samo nadanie klauzuli tajności określonej informacji nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co też przysparza kłopotów (M. Jaśkowska, Nadawanie klauzul tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Przegląd Sejmowy", nr 10/2001, s. 22-24), jednakże "istniejące przepisy prawa dają sądom administracyjnym możliwość kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji" (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", nr 1/2014, s. 15).
Sąd administracyjny ma możliwość przeprowadzenia kontroli, która weryfikuje spełnienie materialnych przesłanek, pozwalających na utajnienie informacji na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, co w konsekwencji może skutkować odmową udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1047/10, wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2012 r., II SA/Wa 2451/11). W 2009 r. Trybunał Konstytucyjny przeanalizował możliwość oceny przez sąd administracyjny decyzji odmawiającej udostępnienia informacji niejawnej (wyrok TK z 15 października 2009 r., K 26/08). Trybunał wskazał, że "w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajniania informacji" (pkt 6.3. wyroku TK z 15 października 2009 r., K 26/08).
Zdaniem Stowarzyszenia zachodzi potrzeba oceny przez WSA w Warszawie zasadności dokonanej przez organ kwalifikacji informacji jako informacji niejawnej.
Nadto Stowarzyszenie podało, że można co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać pogląd, że do uznania informacji za prawnie chronioną informację niejawną nie jest konieczne opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych w art. 5 ust. 1-4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, jednak organ wyprowadził z tego stanowiska nieuprawnione konsekwencje. Nie ustalił pod kątem materialnym, pod którym ze stopni tajności można zakwalifikować żądane informacje. Tymczasem orzecznictwo akcentuje, że nie jest konieczne jedynie dopełnienie komponentu formalnego (faktyczne nadanie klauzuli). Stowarzyszenie podkreśliło, że organ nie jest zwolniony z oceny żądanej informacji pod kątem materialnym jako objętej ochroną w określonym poziomie tajności, wynikającym z art. 5 ust. 1-4 tej ustawy. Dokonanie kwalifikacji materialnej żądanej informacji jako wypełniającej znamiona któregoś ze stopni tajności, stypizowanych w art. 5 ust. 1-4 tej ustawy, jest koniecznym warunkiem realizacji prawa do sądu i efektywnej kontroli ograniczenia.
Stowarzyszenie nadało temu zarzutowi znaczenie kluczowe wskazując, że przy braku takiej kwalifikacji, iluzoryczną staje się sądowa kontrola a klasyfikowanie informacji jako niejawnych bez określenia klauzuli tajności, prowadzi do arbitralnego ograniczania prawa do informacji o stanie środowiska i jego ochronie, niepoddającego się realnej kontroli.
Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie nie zaaprobowało stanowiska organu, że wykazano zasadność objęcia żądanych przez Stowarzyszenie informacji reżimem ochrony informacji niejawnych, bowiem:
- argumentacja organu, dotycząca kwalifikacji żądanych informacji jako niejawnych, nie jest adekwatna do realiów sprawy. Organ wskazał bowiem m.in., że "zrealizowanie wniosku z dnia 13 października 2021 r. wiązałoby się z ujawnieniem treści dokumentu niejawnego o sygnaturze [...], tj. instrukcji negocjacyjnej zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] czerwca 2021 r." Stowarzyszenie nie zgodziło się z tym uzasadnieniem, podkreślając że przedmiotem wniosku stało się udostępnienie "protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, wytworzonych w trakcie negocjacji, dotyczących [...], prowadzonych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...]". Przedmiotem wniosku nie było udostępnienie instrukcji negocjacyjnej, ani też informacji w niej zawartych. Z natury rzeczy, przedmiotem instrukcji negocjacyjnej są ustalenia i założenia, dokonywane przed przeprowadzeniem negocjacji. Tymczasem we wniosku zwrócono się o udostępnienie informacji powstałych "w trakcie negocjacji". Zdaniem Stowarzyszenia pomiędzy instrukcją negocjacyjną a powstałymi dokumentami (będącymi przedmiotem wniosku) nie ma relacji, uzasadniającej twierdzenie, że zrealizowanie wniosku wiązałoby się z ujawnieniem instrukcji negocjacyjnej. Istotą negocjacji jest wypracowywanie stanowiska, które może być odmienne od założonego na etapie planowania rozmów, w tym podczas sporządzania instrukcji negocjacyjnej,
- organ nie przedstawił przekonującego stanowiska, że ujawnienie żądanych przez Stowarzyszenie informacji stanowiłoby realne zagrożenie dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, co jest – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych – warunkiem koniecznym do uznania, że żądana informacja podlega reżimowy ochrony informacji niejawnych.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 akapit drugi w zw. z motywami 1, 8 i 16 dyrektywy 2003/4 Skarżąca podała, że regulacje ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowią implementację regulacji dyrektywy 2003/4. Zgodnie z motywem 1 dyrektywy 2003/4, zwiększony publiczny dostęp do informacji o środowisku i rozpowszechnianie takich informacji wpływa na zwiększenie świadomości ekologicznej, swobodną wymianę opinii, bardziej efektywne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, a ostatecznie na poprawę stanu środowiska. Motyw 16 podkreśla, że ujawnianie informacji powinno stanowić regułę oraz że organy powinny móc odmówić udostępnienia informacji o środowisku w określonych i jasno sprecyzowanych przypadkach. Podstawy do odmowy powinny być interpretowane zawężająco, przy czym należy rozważyć, czy społeczny interes, któremu ma służyć ujawnienie, nie przeważa nad interesem dyktującym odmowę udostępnienia informacji.
Konkretyzacją podejścia Wspólnoty względem charakteru przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie jest art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4. Zgodnie z tym przepisem podstawy do odmowy udostępnienia informacji "są interpretowane zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia".
Zdaniem Strony organ zastosował przepisy krajowe bez uwzględnienia standardu wspólnotowego, gdyż zastosował przesłanki odmowy udostępnienia informacji w sposób rozszerzający. Rozszerzająca wykładnia w niniejszej sprawie polega na:
1) ograniczeniu dostępności informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych, pomimo braku konkretnego zakwalifikowania żądanej informacji do poszczególnego stopnia niejawności,
2) uznawanie, że – co do zasady – nie ma interesu publicznego w udostępnieniu informacji, chyba że wnioskodawca wykaże ten interes,
3) przyjęcie a priori zasadności odmowy udostępnienia informacji w pełnym zakresie, podczas gdy punktem wyjścia powinna być ocena możliwości udostępnienia informacji w części.
Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawach TASZ przeciwko Węgrom (nr skargi 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r.), Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (nr skargi 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r., nr skargi 39534/07, wyrok z 28 listopada 2013 r.) odwołał się do prawa do informacji publicznej i stwierdził w wyroku Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, że "Silna demokracja wymaga transparentności, do której prawo mają wszyscy obywatele".
W wyroku ETPC w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (nr skargi 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r.) wskazano, że:
"W odniesieniu do drugiego i trzeciego zarzutu, Trybunał przypomina, że pojęcie «wolność otrzymywania informacji» obejmuje prawo dostępu do informacji (zob. Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, nr 37374/05, § 35, 14 kwietnia 2009). Trybunał stwierdza ponadto, że kiedy organizacja pozarządowa angażuje się w sprawy będące w interesie publicznym, tak jak czyni to skarżący, spełnia rolę publicznej organizacji strażniczej (watchdog) o znaczeniu porównywalnym z wpływem prasy. (Animal Defenders International v. the United Kingdom [GC], nr 48876/08, § 103, 22 kwietnia 2013). Dlatego działalność skarżącego objęta jest podobną ochroną Konwencji jak działania prasy (zob. Társaság a Szabadságjogokért, cytowany powyżej, § 27). W związku z tym należy odrzucić także pozostałe zarzuty Rządu".
Strona wywodziła, że informacje, żądane przez Stowarzyszenie, są konieczne do sprawowania przez społeczeństwo społecznej kontroli i umożliwieniu debaty publicznej opartej na faktach. W niniejszej sprawie, przedmiotem debaty publicznej jest to, na ile prowadzony przez Rzeczpospolitą Polską spór z władzami [...] dotyczy kwestii ochrony środowiska, a na ile ma charakter polityczny. Jest to w bezpośredni sposób związane ze sprawowaniem społecznej kontroli nad sposobem ochrony środowiska na obszarze w [...].
Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie w zw. z art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ab initio ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ może odmówić udostępnienia informacji z powodu wymienionych przesłanek, jednakże po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku. Regulacja krajowa stanowi implementację art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4, który nakazuje, po pierwsze, zawężające interpretowanie podstaw do odmowy udostępnienia informacji, po drugie porównanie publicznego interesu ujawnienia informacji z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia.
Zdaniem Skarżącej organ w błędny sposób przyjął, że w sprawie nie zachodzi interes publiczny w udostępnieniu wnioskowanych informacji, a nadto w sposób niewystarczający zbadał ten interes. Organ uznał m.in. że "teza o potrzebie sprawowania społecznej kontroli nie została rozwinięta przez wnioskodawcę poprzez wskazanie form realnego i jednocześnie pozytywnego wpływania tej społecznej kontroli na przebieg negocjacji ze strona [...]". Tymczasem zdaniem Stowarzyszenia wskazało Ono, na czym polega interes publiczny (konieczność zapewnienia społecznej kontroli w zakresie metod rozwiązania sporu). W ocenie Stowarzyszenia potrzeba zapewnienia ochrony środowiska naturalnego wymaga ustalenia, czy powodem sporu jest kwestia uzgodnienia między stronami zagadnień dotyczących ochrony środowiska naturalnego. Jest to potrzeba realna, bowiem – w świetle doniesień medialnych – obecny spór dotyczy kwestii nie środowiskowych, ale politycznych (w tym zwłaszcza projektowanego przepisu umownego, dotyczącego możliwości odstąpienia lub rozwiązania umowy).
Interes publiczny Stowarzyszenie powiązało również ze znaczeniem zaistniałego sporu, który pomimo podejmowanych licznych prób jego rozwiązania wciąż nie znalazł zakończenia. Zgodnie z doniesieniami medialnymi, podjęto już kilkanaście prób rozwiązania konfliktu. Zarazem, sytuacja konfliktowa w sposób bezpośredni doprowadziła do nałożenia na Polskę sankcji finansowych, dotykających nie tylko państwa w ogólności, ale także beneficjentów środków z unijnej perspektywy finansowej. Interes publiczny polega zatem także na konieczności sprawowania społecznej kontroli i oparcia na faktach dyskusji dotyczącej bezprecedensowego konfliktu, którego stroną jest Polska, a który w sposób bezpośredni oddziałuje na sytuację państwa – w tym sytuację finansową.
Dostępność żądanych danych oraz oparcie na nich prowadzonej dyskusji publicznej umożliwiłoby oparcie prowadzonych negocjacji na kwestiach dotyczących ochrony środowiska, nie zaś na argumentach natury politycznej, które pojawiają się w wypowiedziach medialnych obydwu stron sporu.
Interes publiczny w oparciu debaty publicznej na faktach wynika także z okoliczności, że konflikt w sprawie [...] jest szeroko dyskutowany i obecny w mediach, nie tylko polskich. Zarówno przebieg negocjacji, jak i ochrona środowiska, przemawiają za tym, aby dyskusja dotyczyła faktów i informacji sporządzonych podczas negocjacji. Z uwagi na to, że wiele kluczowych okoliczności sprawy zostało już ujawnionych w mediach, nie są adekwatne i przekonujące wskazane przez organ powody odmowy udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji nie zagraża ani bezpieczeństwu państwa, ani przebiegowi postępowania przed TSUE, skoro temat jest już szeroko eksponowany, dyskutowany i komentowany – w tym przez przedstawicieli rządu Rzeczypospolitej Polskiej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Stowarzyszenie podało, że zaskarżana decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, gdyż uzasadnienie jest zbyt lakoniczne i nieprzekonujące.
Po pierwsze, decyzja nie zawiera uzasadnienia dla przyjęcia, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji objętych reżimem ochrony informacji niejawnych. Organ nie wskazał jaką klauzulę niejawności miałyby mieć żądane informacje. Zdaniem Stowarzyszenia jedynym konkretnym oświadczeniem organu jest wskazanie, że instrukcja negocjacyjna, przyjęta przez Radę Ministrów, jest dokumentem niejawnym. Jednakże, jak wskazano, dokument ten nie jest przedmiotem niniejszego wniosku i nie jest z zakresem wniosku skorelowany.
Po drugie organ w sposób lakoniczny i niewystarczający odniósł się do rozważenia interesu publicznego w udostępnieniu informacji, tymczasem Stowarzyszenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazało na konkretne przejawy interesu publicznego. Organ podane argumenty ocenił zbyt lakonicznie, a nadto przyjął, że stanowisko Stowarzyszenia w zakresie interesu publicznego "nie zostało rozwinięte".
Po trzecie, przywołane przez organ argumenty nie uzasadniają realnego związku potencjalnego udostępnienia informacji z zagrożeniem dla Rzeczypospolitej Polskiej, przez co w decyzji nie wykazano zasadności objęcia informacji, żądanych przez Stowarzyszenie, reżimem ochrony informacji niejawnych.
Po czwarte, decyzja nie zawiera uzasadnienia, czy możliwe jest udostępnienie w części żądanej przez Stowarzyszenie informacji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 159, dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w ocenie tutejszego Sądu wydana w sprawie decyzja – skontrolowana w granicach wynikających z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. – nie narusza prawa.
II. Odnosząc się do relewantnych w sprawie przepisów stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie Skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o udostępnienie informacji o środowisku, w postaci udostępnienia protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, jako efektu negocjacji, dotyczących [...], prowadzonych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...]. Stowarzyszenie powołało we wniosku wskazaną wcześniej ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. Jest to o tyle istotne, że w gestii wnioskodawcy leży zdeterminowanie podstawy prawnej postępowania. Niezależnie zatem od prawidłowości doboru podstawy prawnej przez wnioskodawcę oraz jakości jego argumentacji to on, jako dysponent wniosku decyduje o istotnym elemencie tożsamości sprawy w postaci podstawy prawnej.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że Skarżąca nie sytuowała swego wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem oba akty prawne (ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i ustawa o dostępie do informacji o środowisku) ustanawiają odrębny tryb dostępu do informacji, a przede wszystkim – co istotne w rozpatrywanej sprawie – zakres materialny tych informacji. Nadto w doktrynie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej ujmując - regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, można podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż te ustawa regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016, s. 45, uwaga 8). Do drugiej kategorii ustaw należy właśnie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej co oznacza, że żądania związane z informacjami dotyczącymi środowiska podlegają rozpatrzeniu w ramach prawnych wyznaczonych przepisami ustawy środowiskowej – tak w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji, jak i odmowy ich udostępnienia. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa ustaw o dostępie do informacji o środowisku (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana niżej jako CBOSA).
Dla prawidłowej wykładni oraz zastosowania regulacji tej ustawy na wstępie niezbędne jest przypomnienie, że prawo dostępu do informacji o środowisku stanowi uprawnienie publicznoprawne, które zagwarantowane zostało m. in. wprost w Konstytucji RP oraz w prawie unijnym. Zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Na znaczenie tego przepisu w rozstrzyganiu spraw dotyczących udostępnienia informacji o środowisku zwrócił uwagę NSA m. in. w wyroku w 9 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 3483/18, CBOSA). Prawo dostępu do informacji środowisku ma charakter szczególny wobec ogólnego prawa dostępu do informacji publicznej, przewidzianego m. in. art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15; P. Korzeniowski, w: Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 3 wyd., Warszawa 2018, s. 84). Organ zobowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji o środowisku zobowiązany jest wyważyć interes przemawiający za udostępnieniem informacji z przesłankami rozważanymi jako powód odmowy udostępnienia informacji o środowisku (art. 18 ustawy o dostępie do informacji o środowisku; por. np. M. Bar, w: J. Jendrośka, M. Bar, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2014, art. 18, wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 170/21, CBOSA).
Przywołując zatem odnośne przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 tego katu władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej.
Ustawodawca nie ograniczył podmiotowej konstrukcji dostępu do informacji o środowisku np. poprzez wymóg interesu prawnego, natomiast limitując stronę przedmiotową wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Odnosząc powyższą regulację do stanu sprawy i porównując treść wniosku Stowarzyszenia z przytoczoną kategoryzacją ustawową wskazać należy, że Skarżąca Strona wystąpiła o udostępnienie informacji o środowisku "w zakresie protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, wytworzonych w trakcie negocjacji, dotyczących [...], o których mowa we wskazanym przez Skarżącą artykule. Zauważalna jest pewna niezupełna przystawalność sformułowań wskazujących na żądane informacje do treści tej ustawy. Wniosek Skarżącej nie został bowiem sformułowany według elementów określonych w ustawie. Mianowicie Stowarzyszenie wymieniło nośniki informacji w postaci "protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów, wytworzonych w trakcie negocjacji, dotyczących [...]". Zakresem przedmiotowym objęło "negocjacje, dotyczące [...], o których mowa w artykule: [...] prowadzonych pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a [...]. Teks ten dotyczy m.in. długości porozumienia (publicznej wypowiedzi ministra spraw zagranicznych [...], aby porozumienie [...] w sprawie [...] obowiązywało dłużej niż dwa lata).
Odnosząc się do poszczególnych kategorii wskazanych przez ustawodawcę podnieść trzeba, że wniosek wprost nie odnosi się i nie wymienia explicite stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami; emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa wyżej.
Nadto Stowarzyszenie dosłownie nie używa żadnej z formuł czy wyrażeń, którymi w dalszej części tego przepisu posługuje się ustawodawca, tj. nie wskazuje środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na wymienione elementy środowiska oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa wyżej, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów; raporty na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, analizy kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać wymienione czynniki i elementy.
Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji został transponowany do polskiego systemu prawnego z dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). Wedle motywu 10 dyrektywy wskazano, że "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył zatem, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska nie zawiera własnej definicji "środowiska". Polski ustawodawca zdefiniował natomiast to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, 2127, 2269, z 2022 r. poz. 1079). Zgodnie z tym przepisem poprzez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Tak więc "wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka" (J. Jędrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX 2001). Ustawa o udostępnianiu informacji o ochronie środowiska dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego.
III. Ustawodawca wprowadzając generalną zasadę udostępniania informacji o środowisku jednocześnie wprowadził szeroki zakres wyjątków, przewidując wachlarz sytuacji, w których informacje nie podlegają udostępnieniu. Zasada udostępniania doznaje zatem licznych ograniczeń.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć:
1) ochronę danych przewidzianą przepisami o ochronie informacji niejawnych;
2) przebieg toczącego się postępowania sądowego, dyscyplinarnego lub karnego;
3) prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1062 oraz z 2022 r. poz. 655) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 324);
4) ochronę danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli jest ona przewidziana odrębnymi przepisami prawa;
5) ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie;
6) stan środowiska, którego informacja dotyczy, w szczególności przez ujawnienie ostoi lub siedliska roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
7) ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej;
8) obronność i bezpieczeństwo państwa;
9) bezpieczeństwo publiczne;
10) ochronę tajemnicy statystycznej przewidzianą przepisami o statystyce publicznej.
2. Władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, jeżeli:
1) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
2) wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
3) wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
4) wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.
Stosownie do art. 16 ust. 4 odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji.
Nie każda zatem informacja o środowisku podlega udostępnieniu z woli ustawodawcy, a zasada udostępniania nie jest absolutna i doznaje szeregu ograniczeń, których nie można znieść li tylko poprzez odwołanie się do celów udostępnienia (konieczne jest wówczas ważenie zasad czy wartości) czy tożsamej generalnej zasady wynikającej z prawa unijnego (tj. motywy dyrektywne odnoszące się do udostępniania informacji nie znoszą per se konieczności respektowania ograniczeń np. nie dezawuują ochrony tajemnicy państwowej). Innymi słowy zabieg interpretacyjny oparty na wskazaniu na cel wskazanej wyżej dyrektywy nie może polegać na odmowie zastosowania wyłączeń ustawowych (podstaw do odmowy udostępnienia informacji o środowisku).
IV. Organ zapatrywanie swoje dotyczące odmowy udostępnienia informacji niejawnej wywodził, z dwóch argumentów. Po pierwsze twierdził, że informacja, której dotyczy wniosek z dnia 13 października 2021 r. stanowi informację niejawną podlegającą ochronie w zakresie i na zasadach określonych w powołanej wyżej ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i jej ujawnienie wnioskodawcy mogłoby naruszyć ochronę danych przewidzianą przepisami tej ustawy (art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku). Po drugie stwierdził, że wniosek obejmuje informacje, których udostępnienie może naruszyć przebieg postępowania sądowego, którego Rzeczpospolita Polska jest stroną (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).
IV.I. Sąd podziela twierdzenie organu, że informacja, której dotyczy wniosek stanowi informację niejawną podlegającą ochronie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie ochronie informacji niejawnych, a zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia wiązałoby się z ujawnieniem treści dokumentu niejawnego o sygnaturze [...], tj. instrukcji negocjacyjnej zatwierdzonej przez Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] czerwca 2021 r. Tymczasem informację na podstawie dokumentów objętych klauzulą niejawności można udostępnić wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych, a zatem przesłanek z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, których wnioskodawca nie spełnia.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących objęcia informacją kwestii innych, niż instrukcja wskazać należy, że informację niejawną podlegającą ochronie stanowi nie tylko informacja objęta klauzulą.
Dla ochrony informacji niejawnych, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych wystarczy element materialny, a więc stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą wymienioną expressis verbis w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenie wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie samej klasyfikacji. Dla szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych niezbędne są dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 tej ustawy, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożeniu dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 tej ustawy, klauzulę taką można nadać informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą, albowiem informacja jest niejawna, z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (tak wyroki WSA w Warszawie z: 23 listopada 2020 r., II SA/Wa 1187/20, 3 lutego 2022 r., III OSK 4908/21, 4 marca 2019 r., II SA/Wa 1722/18, 12 grudnia 2017 r., II SA/Wa 829/17, 10 listopada 2017 r., II SA/Wa 282/17, wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14 oraz z 2 lutego 2018 r., I OSK 706/16, 7 listopada 2019 r., I OSK 661/18, CBOSA).
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 291/15 i I OSK 210/15), odnoszące się do identycznych brzmieniowo przepisów, wskazać należy, że informacje wymienione w przywołanych regulacjach stanowią informacje niejawne nie tylko z uwagi na objęcie ich dodatkową ochroną przewidzianą w art. 35 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ww. ustawy, ale również z tego względu, że wyczerpują pojęcie informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem pozostają w związku z regulacją art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych (tak NSA w wyroku z 8 marca 2017 r., I OSK 1312/15, CBOSA).
W tym kontekście zasadnie w ocenie Sądu Minister wywodził, że żądana w sprawie informacja dotyczy stanowiska prezentowanego przez polskie władze podczas międzynarodowych negocjacji dwustronnych pozostających w ścisłym związku z toczącym się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej postępowaniem w sprawie [...], zatem informacji, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne w toczącym się postępowaniu. Informacja ta nosi więc cechy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że to wystąpienie tego elementu materialnego w konkretnej informacji, a nie nadanie jej formy dokumentu niejawnego opatrzonego stosowną klauzulą, determinuje niejawny charakter informacji i uzasadnia ograniczenie w dostępie do niej.
Skoro wzgląd na interes państwa dostrzegalny przez podmiot państwowy prowadzący międzynarodowe negocjacje i zabezpieczenie przed szkodą dla tego interesu, którą mogłoby spowodować ujawnienie informacji, przemawia za uznaniem informacji za niepodlegające swobodnemu dostępowi, to bezzasadny jest zarzut Stowarzyszenia, iż błędem było nie wskazanie jaką klauzulę niejawności miałyby mieć żądane informacje. Z przywołanego orzecznictwa wynika, że organ nie miał takiego obowiązku i nie jest konieczne formalne zakwalifikowanie informacji poprzez nadanie klauzuli niejawnej, skoro spełniony został aspekt materialny.
Jednocześnie skoro upublicznienie dotychczasowego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej podczas negocjacji ze stroną [...] pozostawałoby wywierałoby negatywny wpływ na możliwość prezentowania argumentacji na dalszym etapie postępowania sądowego w sprawie [...], to nastąpiłaby szkoda dla interesów Państwa. Uniknięcie tej szkody przez odmowę udostępnienia wyraża zabezpieczenie interesu publicznego w postaci nieudostępnienia informacji.
IV.II. Słusznie w ocenie Sądu uzasadniając drugą przesłankę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, uregulowaną w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Minister przywołał postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie [...], którego Rzeczpospolita Polska jest stroną, podkreślając, że norma wynikająca z art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wprowadza ograniczenia zastosowania tego przepisu wyłącznie do krajowych postępowań sądowych, zastrzegając jedynie iż chodzi o wpływ ujawnienia informacji na toczące się postępowanie. W świetle powyższego, sprawa [...] stanowi postępowanie sądowe, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Upublicznienie dotychczasowego stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej podczas negocjacji ze stroną [...] nie pozostawałoby bez wpływu na swobodę negocjacyjną na dalszym etapie postępowania sądowego. Adekwatnym środkiem dla ochrony domeny interesu publicznego jest w tym przypadku nieujawnianie treści międzynarodowych negocjacji. Skarżąca nie przedstawiła żadnej przeciwwagi argumentacyjnej dla twierdzenia przeciwnego, tj. uznania, że po pierwsze nie postanie szkoda, po drugie, że ujawnienie informacji polepszy pozycję negocjacyjną Rzeczypospolitej i umocni interes publiczny.
V. Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie protokołów ze spotkań, sporządzonych notatek, a także projektów proponowanych umów Sąd zauważa, że Stowarzyszenie nie wykazało jak przejawiałby się wzgląd na ochronę środowiska w udostępnieniu notatek czy protokołów. Nadto należy zaznaczyć, że tego typu sformułowanie nasuwa skojarzenie z tym rodzajem dokumentów, który służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, jako dokumenty wewnętrzne (tak. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). W tym zakresie warto odwołać się do bogatego i już ugruntowane orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego "dokumentu wewnętrznego"; dokument wewnętrzny nie podlega bowiem udostępnieniu, nie dlatego, że zawiera informacje objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej, lecz z powodu zawierania danych, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu (zob. M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Legalis); w orzecznictwie wskazuje się, że dokument wewnętrzny wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu; dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk na danym etapie postępowania. Takie robocze, cząstkowe fragmenty uzgodnień w ramach negocjacji mogą mieć niewielką wartość merytoryczną w kontekście ich końcowego wyniku (poprzez wycofanie się z pewnych wcześniejszych ustaleń), jednak w realiach rozpatrywanej sprawy również nie można wykluczyć, że informacje takie nie wiążą się ze wspomnianą instrukcją podlegającą ochronie (sposób prowadzenia negocjacji) czy aspektami, które są ważkie ze względów politycznych (a zatem nie środowiskowych, w którym to obszarze operowało Stowarzyszenie, wybierając we wniosku tryb z ustawy o dostępie do informacji o środowisku).
W związku z powyższym wypada podkreślić, że za "dokumenty wewnętrzne" uchodzą zasadniczo dokumenty nieprzeznaczone dla podmiotów zewnętrznych, składające się na obszar tzw. res interna, obejmujące m.in. opracowania, które służą określeniu zasad funkcjonowania urzędu (np. regulamin pracy, instrukcja kancelaryjna w zakresie obiegu dokumentów) albo które są dokumentami pomocniczymi (np. opinia radcy prawnego) lub roboczymi (opinie innych wydziałów urzędu). Są nimi także "(...) treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji (...)" (wyrok TK z 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; tak też wyrok TK z 9 kwietnia 2015 r., K 14/13, OTK-A 2015, nr 4, poz. 45). Dlatego uznać wypada, że dopiero z chwilą, gdy wyjdą one z fazy "studyjnej" – preparacji – stają się informacją o środowisku (tak trafnie A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105). Orzecznicza koncepcja "dokumentu wewnętrznego" służy bowiem ochronie samego procesu decyzyjnego, a już nie wyniku (rezultatu) takiego procesu (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 3 lutego 2022 r., IV SA/Po 851/21, we Wrocławiu z 28 września 2021, IV SAB/Wr 223/21, CBOSA).
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że podziela stanowisko wyrażone w doktrynie, w myśl którego kryterium przeznaczenia informacji "do wewnętrznego komunikowania się", statuuje przesłankę o charakterze materialnym, dotyczącą sposobu zakwalifikowania samego dokumentu lub danych. Na tym tle – wbrew obiekcjom Skarżącej – można i warto sięgać do stanowisk judykatury i doktryny w obszarze udostępniania jako informacji publicznej tzw. dokumentów wewnętrznych (tak trafnie A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105). Abstrahując od kontrowersji doktrynalnych, jakie budzi ta koncepcja (zob. zwłaszcza M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa, Warszawa 2017), może być ona w praktyce wykorzystywana na potrzeby prawa ochrony środowiska (tak też A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 105).
VI. Skarga zawiera zwroty wprost świadczące o motywowaniu wniosku innymi celami, niż dostęp do informacji o środowisku. Przykładowo Stowarzyszenie wskazało, że informacje, żądane przez Stowarzyszenie, są konieczne do sprawowania przez społeczeństwo społecznej kontroli i umożliwieniu debaty publicznej opartej na faktach, nadto, że przedmiotem debaty publicznej jest to, na ile prowadzony przez Rzeczpospolitą Polską spór z władzami [...] dotyczy kwestii ochrony środowiska, a na ile ma charakter polityczny, co miałoby być w bezpośredni sposób związane ze sprawowaniem społecznej kontroli nad sposobem ochrony środowiska na obszarze [...], a interes swój w uzyskaniu informacji powiązało z koniecznością zapewnienia społecznej kontroli w zakresie metod rozwiązania sporu. Stowarzyszenie podało również wprost, że obecny spór dotyczy kwestii nie środowiskowych, ale politycznych (w tym zwłaszcza projektowanego przepisu umownego, dotyczącego możliwości odstąpienia lub rozwiązania umowy). Explicite Stowarzyszenie podało zatem, że chodzi o społeczną kontrolę w zakresie metod rozwiązania sporu, a zatem nie o kwestie środowiskowe wymienione w ustawie i przypomniane w pkt II niniejszego uzasadnienia.
Nadto Skarżąca przywołała wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach TASZ przeciwko Węgrom (nr skargi 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r.), Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (nr skargi 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r., nr skargi 39534/07, wyrok z 28 listopada 2013 r.), w którym Sąd odwołał się do prawa do informacji publicznej.
Takie sformułowania, niewyrażające ochrony środowiska osłabiają słuszność upatrywania celu środowiskowego we wniosku Stowarzyszenia, które nie odwołuje się do treści podstawy prawnej złożonego przez siebie wniosku.
Nadto w ocenie Sądu argumentacja Stowarzyszenia odnosi się do sposobu działania organu, a uzasadnienie wniosku oraz wywody skargi nakierowane są nie na wyszczególnienie poszczególnych kwestii środowiskowych, jak wielkość emisji, głębokość odkrywki w kontekście wpływu na środowisko, technologii czy środowiskowych aspektów technologii wydobycia. Stowarzyszenie odwoływało się do polityki państwa, motywacji Ministra czy elementów fiskalnych dla państwa. Kontrola społeczna nie została zatem dostatecznie umotywowana na gruncie środowiskowym, odnosząc się w dużej mierze do ogólnego sposobu realizacji zdań przez państwo. Nasuwa to pewną zbieżność z inną ustawą, niż ustawa o dostępie do informacji o środowisku, mianowicie ze wspomnianą wyżej ustawą o dostępie do informacji publicznej, dotyczącej wszak spraw publicznych, rozumianych jako przejaw działalności podmiotów powołanych do wypełniania zadań publicznych.
W ramach tej ostatniej wskazuje się bowiem, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tego aktu jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., I OSK 504/18, CBOSA).
Słusznie przyjmuje się konieczność ważenia występujących w sprawie interesów i wartości - z jednej strony ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), z drugiej zaś jawności (art. 51, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).
Zauważyć wypada, że odnośnie do dostępu w ramach informacji publicznej przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Jednak nie tylko prawo do informacji o środowisku nie ma charakteru absolutnego; cechy takiej nie przypisuje się również nawet, również umocowanemu konstytucyjnie, prawu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Konstytucja RP dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14 oraz z 2 lutego 2018 r., I OSK 706/16, 7 listopada 2019 r., I OSK 661/18, CBOSA).
W ocenie Sądu na gruncie materii rozpatrywanej sprawy, tj. dostępu do informacji o środowisku ważenie wartości również nie daje wyniku przyznającego prymat społecznej kontroli (abstrahując od istnienia rzeczywistego związku między metodami prowadzenia negocjacji w sprawie [...] a elementami środowiska, skategoryzowanymi przez ustawodawcę, o których wyżej była mowa). Względy ochrony interesu Państwa, nienarażanie go na szkodę, z czym wiąże się utrzymanie porządku publicznego przez nieutrudnienia działań organów państwa w uregulowaniu prawnych aspektów działania [...] mają pierwszeństwo przed bliżej nieokreślonym przez Stowarzyszenie aspektem środowiskowym. Również zestawienie wartości w postaci kontroli społecznej, w związku z niesprecyzowanym przez Stowarzyszenie pozytywnym wpływem na interes państwa, który miałaby ona wywrzeć oraz z brakiem silnej bezpośredniej korelacji z ochroną środowiska, nie pozwala na uznanie prymatu tej kontroli nad interesem państwa, którego nośnikiem jest ochrona informacji niejawnych i możliwość prowadzenia sporu przez Państwo Polskie przed Trybunałem. Stowarzyszenie nie wskazało ani jak zamierza chronić ten interes ani jakie są konkretnie Jego poglądy na ochronę środowiska w poszczególnych kategoriach ujętych przez ustawodawcę, a przywołanych w pkt II tego uzasadnienia.
W kontekście argumentacji skargi zwracającej uwagę na implementację art. 4 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2003/4, Sąd wskazuje, że nie doszło do zawężającego interpretowania podstaw do odmowy udostępnienia informacji, bowiem – jak wyżej powiedziano – priorytetowe znaczenie przyznać należy bezpieczeństwu państwa (ochronie przed uszczerbkiem w interesie państwa), a nie powszechnej, społecznej znajomości państwowych technik negocjacyjnych i argumentów posiadających w ocenie Stowarzyszenia wymiar polityczny (a zatem niekoniecznie środowiskowy). Tak ujęty obszar zainteresowania Stowarzyszenia nie jest objęty działaniem ustawy o dostępie do informacji o środowisku. Nadto przyjęcie poglądu przeciwnego oznaczałoby, że kontrola społeczna wyłącza ochronę informacji niejawnych, podważając sens ustawy o ochronie tych informacji i utrwalonych poglądów judykatury.
Zaaprobowanie takiego zapatrywanie nie uwzględniałoby również wymiaru konstytucyjnego, tj. art. 74 ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w postaci potrzeby dokonania oceny, czy ograniczenie prawa do informacji o stanie środowiska i jego ochronie spełnia konstytucyjne wymogi proporcjonalności i konieczności.
Organ dokonał takiego ważenia słusznie odwołując się do rangi takich wartości, jak interes Państwa, którego z racji poruczonych mu kompetencji i stosownie do zasady praworządności – art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. nie może narażać na szwank, stąd nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej, poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia w tym zakresie, które nie przekonuje do zakresu dokonanej odmowy udostępnienia informacji o stanie środowiska i jego ochronie. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu decyzji Ministra w sposób jasny i logiczny, powołując właściwe przepisy zawarto wywód odzwierciedlający rangę interesu publicznego i przesłanki w których organ upatruje jego wystąpienie w sprawie, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.
Z punku widzenia zasady proporcjonalności wysłowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że należy przedłożyć kontrolę społeczną mimo dokonania szkód w interesie Państwa.
Dodatkowo Sąd zaznacza, że zestawienie i ważenie wartości (kontrola społeczna kontra uniknięcie szkody w interesie Państwa) występujące w tej sprawie jest odmienne od zestawienia występującego np. przy rozważaniu dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie. W tym drugim przypadku udział organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, Lex nr 501062). Istotną różnicą jest to, że w większości przypadków przy rozważaniu dopuszczenia nie występuje element informacji niejawnych, a chodzi o zwykłe dane wynikające z postępowania administracyjnego. Nawet jednak w przypadku dopuszczenia do udziału w sprawie na prawach strony organizacja społeczna powinna z dużą starannością i dokładnością wykazać zasadność udziału w konkretnym postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. W tym celu winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, CBOSA). Natomiast na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie (wyrok NSA z 23 września 2009 r., II OSK 1339/09, CBOSA).
Nadto rozumowanie organu odpowiada prawu międzynarodowemu. Dopuszczalne wyjątki od zasady udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie są przewidziane w art. 4 dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE L z 2003 r. Nr 41, str. 26), a także w art. 4 ust. 3 i 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Wyjątki te pokrywają się z wyjątkami przewidzianymi w ustawie o dostępie do informacji o środowisku (art. 16 ust. 1), stąd ich rozważenie przez organ oznacza spełnienie tego wymogu.
Odnośnie do treści skargi wymaga zauważenia, że specyfika odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, oznacza, że Minister nie musiał i nie mógł wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych danych. Jednak organ zaprezentował odpowiedni wywód uwzględniający rangę interesu publicznego.
Wywód organu miał charakter na tyle skonkretyzowany, na ile odpowiadało to zachowaniu ochrony informacji niejawnych i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji. Uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie tworząc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
VII. Ustosunkowując się do twierdzenia, że Minister powinien podzielić informacje na podlegające udostępnieniu oraz pozostałe należy wskazać, że materie negocjacji zazębiają się ze sobą, a ujawnienie pewnych faktów, nawet z pozoru nieistotnych może prowadzić do odsłonięcia okoliczności objętych tajemnicą. Dotyczy to również wspomnianej instrukcji negocjacyjnej, a twierdzenia w tym zakresie nie można uznać za bezpodstawne, skoro Stowarzyszenie domaga się notatek ze spotkań.
VII.II. Teza prezentowana przez Stowarzyszenie, że organ nie przedstawił interesu publicznego i nie wskazał przesłanek jego priorytetu nie odpowiada treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ wyłożył po pierwsze aspekty ochrony informacji niejawnych, po drugie względy ochrony Państwa w postępowaniu sądowym i zasadę zaufania w prowadzaniu negocjacji. Z kolei Stowarzyszenie nie przedstawiło czym motywuje rozpowszechnianie informacji, tj. jaki rodzaj pomocy Państwu czy nacisków, a nawet jaki jest prezentowany przez Stowarzyszenie sposób rozwiązania sporu sądowego w sprawie [...] miałby wynikać z uzyskania kontroli społecznej i przez wdrożenie jakich konkretnych elementów przez uzyskanie wiedzy Stowarzyszenia miałby się polepszyć interes Państwa czy uniknięcie szkody. Stowarzyszenie powołuje interes fiskalny, tj. karę finansowa, jednak nie wskazuje, nawet w ogólnym zarysie jaką metodą chciałoby karę podważyć i czy w ogóle dążyłoby do tego, czy też chciałoby np. zamknięcia i i jakie byłyby społeczne skutki dla takiego rozwiązania, zarówno dla rzeszy pracowników [...] oraz ogółu społeczeństwa. Sam wzgląd na kontrolę społeczną, oderwany od innych przejawów interesu społecznego nie wyczerpuje znamion interesu społecznego i interesu publicznego.
VII.III. W sytuacji ogólności wniosku Stowarzyszenia, brak było również możliwości zastosowania innych rozwiązań. Jak stanowi art. 19 ust 4 ustawy o dostępie do informacji o środowisku, jeżeli jest możliwe oddzielenie części informacji podlegającej wyłączeniu z udostępnienia z przyczyn, o których mowa w art. 16 tej ustawy, udostępnia się pozostałą część informacji. Przepis jest zgodny z motywem 17 powołanej wyżej dyrektywy 2003/4/WE, stanowiącym, że organy władzy publicznej powinny udostępniać część informacji o środowisku, w przypadku gdy z informacji, których dotyczy wniosek, można wydzielić informacje wchodzące w zakres wyjątków. Wyżej wskazano już, że ustawa transponuje w tym zakresie przepis art. 4 ust. 4 dyrektywy 2003/4/WE. Podział informacji zarówno w ujęciu unijnym, jak i krajowym jest zatem warunkowy, a nie bezwzględny, a Stowarzyszenie nie wskazało jakie konkretnie elementy środowiskowe miałby organ "wyodrębnić", czyniąc zadość wnioskowi.
Przez "tajemnicę" rozumie się informacje merytoryczne, techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, a uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, podejmuje działania w celu utrzymania ich poufności. Informacje podlegające ochronie mogą się zatem wzajemnie zazębiać, co w przedmiotowej sprawie wyraźnie ma miejsce z uwagi zarówno na technologię wydobycia w [...], jak i spory w tym sądowe powodując że merytoryka działania tego podmiotu, podlegająca ochronie na zasadzie tajemnicy przedsiębiorstwa zazębia się z ochroną negocjacji państwowych (w tym ochroną dobrej wiary i zasady zaufania) i pozycji w sporze sądowym. Taka sytuacja oznacza negatywną przesłankę do wyodrębnienia informacji, tak pod względem możliwości praktycznych, jak i w płaszczyźnie merytorycznej.
Niezależnie jednak od powyższego Sąd ponownie podkreśla, że kontrola społeczna nie jest kategorią środowiskową, a Stowarzyszenie wprost nie powiązało jej z precyzyjnie wskazanym elementem ochrony środowiska, co tworzy kolejną negatywną przesłankę do wyodrębnienia i udostępnienia częściowego.
VIII. Sąd nie podzielił twierdzenia, że organ uznał, iż Stowarzyszenie żądało ujawnienia instrukcji negocjacyjnej i głównie do tego sprawa się sprowadza, bowiem organ nie zawęził swych twierdzeń do tej okoliczności.
IX. Odnośnie do argumentacji dotyczącej nałożenia kary Sąd stwierdza, że nie znajduje tu zastosowania, powszechnie przyjęta w państwach demokratycznych zasada prawa, że nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuriaius non oritur), mogąca mieć odniesienia np. do "zasłaniania" się tajemnica przedsiębiorący przy odmowie udostępniania informacji.
X. Dodatkowo Sąd zauważa, że brak możliwości zapoznania się przez stronę z niejawnym materiałem dowodowym ze względu na konieczność ochrony informacji niejawnych był przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W wyroku Wielkiej Izy ETPC z dnia 19 września 2017 r. w sprawie Regner przeciwko Czechom (skarga nr 35289/11) wypowiedział się w sprawie równowagi pomiędzy prawem do skutecznej ochrony sądowej a wymogami związanymi z bezpieczeństwem państwa. ETPC doszedł do wniosku, że równowaga ta w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona w takim stopniu, aby zaszkodzić samej istocie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego (również biorąc pod uwagę 13 EKPC, zgodnie z którym każdy, czyje prawa i wolności zawarte w konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe). Zauważyć przy tym należy podobieństwo polskiej i [...] procedury w odniesieniu do wykorzystywania materiałów niejawnych (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1637/20, CBOSA).
XI. Skarga nie dostarczyła uzasadnionych podstaw ani w aspekcie wad procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy ani błędnej interpretacji czy niewłaściwego zastosowania prawa (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), a z urzędu Sąd nie dostrzegł podstaw ujętych w tym przepisie, co implikuje oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.