IV SA/WA 937/21

IV SA/Wa 937/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Alina Balicka /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Borkowska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 295/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust.2, art. 147a ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...] kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn.zm.), dalej "Kpa", oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1219 z późn. zm.), dalej "Poś", w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Poś, a także w związku z art. 545 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), po rozpatrzeniu odwołania M. Spółka z o.o., ul. [...], [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 727 670 zł za wprowadzenie w 2015 r. do wód rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podano, iż decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. wymierzono M. Spółka z o.o. w [...] administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2015 r. ścieków pochodzących z komunalnej oczyszczalni Ścieków w [...] do rzeki [...] z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
M. Spółka z o.o. w [...] wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpatrując odwołanie stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. ustalił dla M. Spółka z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), warunki wprowadzania ścieków do rzeki [...] po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 23 października 2009 r.
W pkt 5 lit. e) pozwolenia, Strona została zobowiązana do wykonywania badań jakości odprowadzanych ścieków z częstotliwością raz na miesiąc. Podstawą prawną ustalenia warunków pozwolenia w zakresie częstotliwości pomiarów oraz określenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń jakie mogą być zawarte w odprowadzanych ściekach było rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984).
GIOŚ wskazał, że skoro okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym, to należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w roku kalendarzowym 2015 r. dla dwóch następujących po sobie okresów, tj.
okres - od dnia 23 października 2014 r. do 22 października 2015 r.
okres - od dnia 23 października 2015 r. do 22 października 2016 r.
Z akt sprawy wynika, że w obu ocenianych okresach Strona wykonała badania jakości ścieków zgodnie z częstotliwością określoną w pozwoleniu, tj. raz na miesiąc.
Zgodnie z art. 147a ust. 1 Poś (w brzmieniu od dnia 5 września 2014 r.), prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek, przez
1. akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2019 r. poz. 155), lub
2. certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, (Dz. U. z 2018 r. poz. 143) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.
GIOŚ ustalił, że badania jakości ścieków zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium. Jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności ze sprawozdań z badań wynika, że Strona nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w ww. przepisie art. 147a ust. 1 Poś.
Zgodnie z art. 305 ust, 1 i 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:
1. podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji,
2. spełnione są warunki określone w art. 147a Poś.
W przypadkach, o których mowa powyżej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. W świetle ww. przepisów, należy stwierdzić, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może dokonać oceny spełnienia warunków pozwolenia w zakresie emisji
zanieczyszczeń do środowiska w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany do wykonywania pomiarów wykonuje je i to w sposób zgodny z wymaganiami przepisów, tj. jeżeli spełnione są wymagania art. 147a Poś.
Jeżeli natomiast podmiot zobowiązany ww. przepisami nie wykonał nałożonych na niego obowiązków związanych z wykonywaniem wymaganych pomiarów, w tym, gdy nie były spełnione warunki wykonywania pomiarów określone w art. 147a Poś, to w sytuacji takiej znajduje zastosowanie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 Poś, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Ww. przepis stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.
GIOŚ stwierdził, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie (próbki zostały pobrane w sposób niezgodny z art. 147a ust. 1 Poś), dlatego też znalazł tu zastosowanie wprost art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś, który pociąga za sobą konieczność przyjęcia za ustawodawcą, że dla każdego wymaganego pomiaru, wykonanego, przez laboratorium niespełniające wymagań określonych w art. 147a Poś, w tym w zakresie pobierania próbek, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. To zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary, bowiem zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, w ocenie GIOŚ, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie organ I instancji do ustalenia wielkości przekroczeń prawidłowo zastosował wskazane w decyzji własnej: przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś w związku z jego ust. 2 oraz dopełniające go przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177), tj. § 9 ust. 4, który stanowi, że jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej, karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków, zgodnie z wzorem wskazanym w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, GIOŚ wyjaśnił, że pomimo iż próbki do badań były pobierane z wymaganą częstotliwością, to z uwagi na fakt, że Strona nie przestrzegała zasad pobierania próbek określonych w art. 147a ust. 1 Poś, to wyniki analiz tych próbek nie mogły być podstawą merytorycznej oceny spełniania warunków pozwolenia. Organ odwoławczy wskazał, że z treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. o sygn. II OPS 1/14. wynika, że stosownie do art. 305a ust. 2 Poś, wystarczającą podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej stanowi brak spełnienia warunku prowadzenia pomiarów przez laboratorium (w niniejszej sprawie w zakresie pobierania próbek), o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy. Jest to bowiem równoznaczne z niewykonaniem wymaganego pomiaru.
W świetle powyższej uchwały, zarzut dotyczący braku wykazania przez organ I instancji, że nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek miało wpływ na wyniki badań jest bezzasadny, a wbrew twierdzeniu Strony, naruszenie polegające na niepobraniu próbek przez laboratorium akredytowane nie ma charakteru wyłącznie formalnego. Uszło bowiem uwadze Strony, że pobieranie próbek jest absolutnie kluczowym momentem procesu monitorowania wielkości emisji, ponieważ od tego etapu - prawidłowości pobrania, przechowywania i transportowania próbek, zależy wiarygodność i miarodajność uzyskanego wyniku. Wykonanie tych czynności przez podmiot nieakredytowany w zakresie pobierania próbek, który nie posiada formalnego potwierdzenia udzielonego przez jedyną w kraju upoważnioną jednostkę - Polskie Centrum Akredytacji (PCA), że wymagania odpowiednich norm pobierania próbek (obejmującego przechowywanie i transport) były w tym czasie przestrzegane, nie dają w ogóle podstaw do stwierdzenia, że uzyskane wyniki nie wykazały przekroczeń.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2021 r. wniosło M. Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie:
a) zasady praworządności - art. 6 k.p.a.;
b) zasady prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.;
c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - art. 8 k.p.a.;
d) oraz art. 107 k.p.a.
poprzez pozbawione podstaw prawnych utrzymanie wymierzonej skarżącemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 727 670 złotych;
2. naruszenie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 3 pkt 3, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 305a ust. 2 Poś poprzez pozbawione podstaw prawnych utrzymanie wymierzonej skarżącemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1.727 670 złotych;
3. naruszenie art. 147a w zw. z art. 12 ust. 2 Poś poprzez uznanie za nieprawidłową stosowanej przez skarżącego metodyki pobierania i przekazywania do badań próbek ścieków pomimo że spełniała ona wymogi prawne wynikające z przepisów Poś;
4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zupełne odrzucenie dowodu w postaci wyników badań próbek ścieków, co doprowadziło do nieprawidłowego wymierzenia skarżącemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 1 727 670 złotych, podczas gdy ocena dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego wraz z wynikami badań próbek ścieków wskazuje, iż wspomniana kara nie powinna zostać wymierzona.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości z uwagi na zachodzenie przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego pierwszej i drugiej instancji [art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a.,
ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku wskazanego powyżej wniosła o:
uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego pierwszej i drugiej instancji [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a.],
ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosków wskazanych powyżej wniosła o: uchylenie decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2017 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego pierwszej i drugiej instancji [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a.].
W piśmie z 13 września 2021 r. skarżąca dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz zarzut sprzeczności art. 305a ust. 1 pkt 2 obowiązującego z mocy art. 545 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, z konstytucyjnymi zasadami praworządności, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności – art. 2, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja z [...] kwietnia 2021 r. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2015 r. do wód rzeki [...] ścieków z oczyszczalni ścieków w [...] z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2009 r., znak: [...].
Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, zgodnie z którym administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
Z kolei przepis art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.
Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, dla każdego z pomiarów, zostały przekroczone o 80%- w przypadku składu ścieków. Z kolei art. 305a ust. 2 ustawy stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.
Stosownie zaś do art. 147aust, 1 Poś prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez:
1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2019 r. poz. 155) lub
2) certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2019 r. poz. 1225 oraz z 2020 r. poz. 284 i 322)
- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.
W powyższym stanie prawnym, przy bezspornym wykazaniu przez organ, że w 2015 r. skarżąca nie zapewniła pobierania próbek przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1Poś., zastosowanie znajduje art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 Poś. Świadczy to o przekroczeniu warunków korzystania ze środowiska wynikających z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzania ścieków do rzeki [...] po ich oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni zlokalizowanej w Kościerzynie, udzielonego decyzją Starosty [...] decyzją z [...] września 2009 r. W tym stanie zasadne było wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej aby chronić środowisko i wpływać na podmiot korzystający ze środowiska do podjęcia działań naprawczych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Poś należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 579/15 wyraził stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska służy skonstruowaniu sankcji wymierzanej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jest on podstawą niewzruszalnego domniemania faktycznego. Ustawodawca nakazuje przyjąć, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przekracza warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Ustalony w oparciu o to domniemanie fakt (przekroczenie warunków korzystania ze środowiska o ściśle określoną wartość) jest następnie podstawą do wymierzenia administracyjnego kary pieniężnej.
Wbrew zarzutowi skargi, organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo powołał się na treść uchwały z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt. II OPS 1/14, podjętej w składzie 7 sędziów NSA, zgodnie z którą "z art. 305a ust. 2 p.o.ś. wynika norma, że jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., to stosuje się odpowiednio art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 p.o.ś. ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a p.o.ś., przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś. nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 p.o.ś. bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 p.o.ś., w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji".
Zatem, wbrew stanowisku skarżącej, w świetle art. 305a ust. 2 Poś w związku z art. 147a ust. 1 Poś wystarczającą przesłanką do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 Poś jest stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 Poś nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze.
Skoro obowiązek określony w art. 147a ust. 1 Poś., zgodnie z którym od 5 września 2014 r. także poboru próbek powinno dokonywać akredytowane laboratorium, a skarżąca nie spełniała wymogów określonych w art. 147a ust. 1a, to wszystkie próbki pobrane po tej dacie przez samą skarżącą uzasadniały przyjęcie, że wyniki badań próbek nasuwają zastrzeżenia i nie były miarodajne dla ustalenia wielkości emisji (art. 305 ust. 1, ust. 2 i 3 pkt 3 Poś.). Innymi słowy, niespełnienie przez skarżącą warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a Poś., przez niedopełnienie ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, jest równoznaczne z nieprowadzeniem wymaganych pomiarów wielkości emisji i w takiej sytuacji przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków pozwolenia. Zatem stwierdzenie, że pomiary w rozumieniu art. 147a ust. 1 Poś. nie zostały przeprowadzone przez uprawnione akredytowane laboratorium lub certyfikowane jednostki badawcze, w świetle art. 305a ust. 2 Poś w związku z art. 147a ust. 1 Poś, było wystarczającą przesłanką do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 w związku z art. 305a ust. 1 Poś (wyrok NSA z 28.01.2020 r., II OSK 733/18, Lex nr 3010493, wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1455/17, LEX nr 2678893). Oznacza to, że poczynione przez organ ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego były prawidłowe i doprowadziły do trafnej konkluzji co do konieczności wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
W tym stanie prawnym, skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia zasady praworządności – art. 6 k.p.a., zasady prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 k.p.a., zasady "zanieczyszczający płaci", skoro sam ustawodawca uznał, że również pobieranie próbek do badań, do których wykonywania są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia musi dokonać podmiot spełniający warunki z art. 147a ust. 1 Poś. Wbrew stanowisku skarżącej, nie jest ona w stanie wykazać, że pobranie przez nią próbek, ich przechowanie i transport do czasu dostarczenia do akredytowanego laboratorium, które za te czynności nie ponosi odpowiedzialności, pozostało bez wpływu na wynik badań. Każde prowadzenie działalności wymaga znajomości prawa i wiąże się z samoistnym obowiązkiem jego przestrzegania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w 2016 r. zostało ujawnione, że skarżąca nie przestrzegała obowiązku pobierania pomiarów przez akredytowane laboratorium ustanowionego przepisami prawa od 2014 r. Bez znaczenia jest też, że wszelkie pobierane próbki mogły spełniać (inne) wymagania stawiane przez przepisy prawa, skoro nie były pobierane przez akredytowane laboratorium, tym samym nie miały żadnej mocy dowodowej, a to oznacza, że nie wiadomo jakie wielkości zanieczyszczeń zostały rzeczywiście wprowadzone do środowiska. Niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów jest równoznaczne z nieprowadzeniem pomiarów i przekroczeniem warunków pozwolenia. Wszystko po to, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringów składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów (wyrok NSA z 2.12.2016 r., II OSK 579/15). Administracyjna kara pieniężna wymierzona w niniejszej sprawie za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi jest obligatoryjna, nakładana na dany podmiot w razie stwierdzenia określonego bezprawnego zachowania się. W sprawie tym bezprawnym zachowaniem skarżącej było niezapewnienie wykonania w 2015 r. poboru próbek ścieków zgodnie z art. 147a Poś w brzmieniu obowiązującym od 5 września 2014 r. Zachowanie to nie musiało prowadzić do degradacji środowiska lub wyrządzenia w nim szkody i nie było też wymagane stwierdzenie winy skarżącej. Taki sposób wykładni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej już wcześniej uchwale z 17 grudnia 2014 r. Przepis art. 305a p.o.ś. uprawnia organy administracji do wymierzania kary pieniężnej nie z powodu rzeczywistego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, ale z powodu nieprzeprowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji. Jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów czysto formalnych, tj. nieprzeprowadzenie badań przez laboratorium posiadające stosowną akredytację. Odpowiedzialność na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary administracyjnej. Przesłanką wymierzenia przez organ przedmiotowej kary jest m.in. stwierdzenie przekroczenia określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych ścieków. Należy dodać, że jest to konstrukcja typowa dla administracyjnych kar pieniężnych, których podstawowym celem nie jest ukaranie sprawcy (temu służy bowiem odpowiedzialność karna, której nieodzownym elementem jest wina sprawcy), ale realizowanie głównie funkcji prewencyjnej. Istotą sankcji administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym (np. uchwały 7 sędziów NSA z 1.07.2019 r., I OPS 3/18; wyrok NSA z 27.07.2018 r., II OSK 2178/16; wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1697/15).
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że przepis art. 340 ust. 2 pkt 1 Poś wprowadza odpowiedzialność karną w formie grzywny za wykroczenie, które popełnia podmiot nie realizujący obowiązku zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium spełniające wymogi, o których stanowi art. 147a ust. 1 Poś. Nie ma tu jednak zastosowania reguła ne bis in idem, bowiem przepis ten przewiduje odpowiedzialność karną zobowiązanego podmiotu w odróżnieniu od odpowiedzialności administracyjnej, którą reguluje art. 305a ust. 1 i 2 Poś w związku z art. 298 ust. 1 i art. 299 ust. 1 oraz art. 305 ust. 1 pkt 2 Poś.
Mając powyższe na uwadze, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a dokonana przez organy jego ocena jest prawidłowa, wbrew zarzutom skargi, odpowiadająca wymogom art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej wskazującej na możliwość zastosowania w sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Z kolei stosownie do art. 189f § 2 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki, umożliwiające odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.). Przede wszystkim, w sprawie nie można było przyjąć, że waga naruszenia była znikoma. Należy podkreślić bowiem, że celem obowiązujących przepisów zastosowanych w niniejszej sprawie, a skutkujących ww. dotkliwymi sankcjami, jest ochrona interesu środowiska poprzez realizację zasady wyrażonej w art. 7 Poś ("zanieczyszczający płaci"), znajdującej odzwierciedlenie również w art. 276 ust. 2 Poś., zgodnie z którym w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną. Powyższe ma na celu zmobilizowanie podmiotów korzystających ze środowiska do prowadzenia miarodajnych i wiarygodnych pomiarów, które mogą zapewnić tylko kwalifikowane laboratoria, oraz zmobilizowanie podmiotów do podejmowania konkretnych działań prośrodowiskowych, o których mowa w art. 317 ust. 1 Poś. Kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne i odstraszające. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. W obronie środowiska naturalnego należy przyjąć, że odstąpienie od prowadzenia pomiarów jest jednoznaczne z przekroczeniem norm. Administracyjna kara pieniężna za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowi instrument finansowo-prawny chroniący środowisko jako dobro wspólne. Jest to instrument prawny o charakterze sankcji administracyjnej, zabezpieczający realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi na podstawie udzielonego skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Odprowadzania ścieków z oczyszczalni bez pomiarów pobieranych przez uprawnioną do tego instytucję, niemiarodajnych, traktowanych na równi z niepobieraniem pomiarów, niedających odpowiedzi co do rzeczywistej wielkości zanieczyszczenia wprowadzonego do środowiska - nie może być potraktowane jako naruszenie, którego waga ma charakter znikomy. Zgodnie z wolą ustawodawcy, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147a Poś, w tym pobierania próbek, przyjmuje się, że doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (wyrok NSA z 2.12.2016 r., II OSK 579/15). W przypadku takiego naruszenia nie ma podstaw do złagodzenia kary. Podane wyżej argumenty nie pozwalają na przyjęcie, że odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłby na spełnienie celów kary. Co z kolei też oznacza, że zachodzi oczywisty brak przesłanek do zastosowania instytucji fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary, czyli nie zachodzi inny przypadek niż wymieniony w § 1 art. 189f k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze w zakresie naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. W ocenie Sądu, brak również podstaw w sprawie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym w skardze, jak również do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym przedstawionym w skardze.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.