IV SA/Wa 926/04

IV SA/Wa 926/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Otylia Wierzbicka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II OSK 1128/06 - Wyrok NSA z 2007-04-27
II OZ 883/06 - Postanowienie NSA z 2006-09-20
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie sędzia NSA Otylia Wierzbicka, asesor WSA Anna Szymańska (spr.),, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skarg E. i P. K., J. S., N. i M. H., E. K., H. K., M. i R. K., A. B., J. S., J. B., J. C., Gminy L., Stowarzyszenia N., F. W., J. i K. J., Samorządu Mieszkańców wsi N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – zbiornika przeciwpowodziowego [...]. - skargę oddala -
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), art. 32, art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt. 1, art. 47, art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: Budowa zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece O. w woj. [...] ustalił lokalizację zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece O. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wnieśli: E. i P. K., A. i H. T., A. i Z. W., J. S., M. i N. H., H. K., M. i A. H., M. i A. B., M. G., Z. J., J. S., S. i W. W., J. B., M. i R. K., D. K., E. K., J. C., J. O., A. O., A. S., D. i E. P., E. i H. C., R. C., H. P., H. O., P. W., N. B., M. i W. G., A. i A. M., D. i P. S., U. Z., G. C., M. Z., A. H., H. H., E. S., L. W., S. i K. K., G. M., R. M., E. K., S. W., A. K., A. M., R. P., M. i E. W., K. i T. C., A. M., H. S., E. N., J. B., B. N., R. S., H. P., J. i J. K., J. K., F. B., I. K., H. K., R. P., F. B., A. B., H. B., M. M., G. W., D. M., K. M., U. L., I. O., T. K., I. i E. T., L. Z., D. M., A. Z., H. K., M. S., M. N., C. i P. J., J. S., D. i E. P., J. i A. F., T. i L. S., R. S., G. J., F. B., R. B., C. T., L. M., A. D., B. P., K. B. (użytkownik B. B.), W. J, A. L. (użytkownik W. J.), J. G., B. K., J. L., B. C., S. i D. K., A. S., M. K., H. i P. W., L. A. G. (użytkownik F. S.), J. Z., K. Z., R. Z., R. S., G. D., A. K., S. K., A. K., A. P., A. i B. K., B. C., B. B., U. H., K. H., A. i W. B., J. S., H. K., M. S., S. W., K. O., E. K., T. K., M. i E. K., J. K., K. S., B. S., I. S., E. K., J. K., J. S., L. S., "Stowarzyszenie N.", Samorząd Mieszkańców wsi N., R. K., A. W., R. i J. J., M. J., J. J., W. J., R. K., A. S., J. W., S. B., H. N., G. P., R. P., A. i W. B. oraz Wójt Gminy L.
W wyniku rozpoznania odwołań wyżej wymienionych podmiotów Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy w L. o wydanie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego pn. "Budowa zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece O. w woj. [...]".
Pomimo wezwania przez Wojewodę [...] Wójt Gminy L. odmówił wydania decyzji, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe osiągnięcie porozumienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji obwieszczeniem z dnia [...] maja 2004r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień stosownych organów oraz po udzieleniu wyjaśnień podmiotom wnoszącym uwagi i wnioski, Wojewoda [...] zdecydował o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego [...].
Organ odwoławczy podniósł, że budowa zbiornika przeciwpowodziowego [...] obejmuje II etap przedsięwzięcia inwestycyjnego tj. budowę suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...], w obrębie doliny O. Zbiornik zapewniać będzie redukcję fali powodziowej. Poza okresami powodziowymi możliwe będzie niezakłócone eksploatowanie kruszyw z czaszy zbiornika.
Inwestycja zlokalizowana jest w granicach województwa [...] na terenie gmin L., R., K. i K.
Planowana inwestycja jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] uchwalonego przez Sejmik Samorządowy Województwa [...] [...] czerwca 2004r., a także ustaleniami studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. i gmin: L., K. i K. Nie zostały natomiast dla tych terenów uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do odwołań Minister Infrastruktury wskazał, że ze względu na ich ilość (150), odwołania podzielono na grupy zbieżne w treści i w tych grupach rozpoznane.
W pierwszej grupie odwołań zarzucono:
- nieważność postępowania polegającą na niezawiadomieniu zainteresowanych stron o toczącym się postępowaniu,
- rażące naruszenie art.47, 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie
środowiska poprzez nieprzeprowadzenie odpowiednich badań dotyczących
zagrożenia środowiska naturalnego przez budowę zbiornika, zagrożenie dla ekosystemu ludzi i zwierząt,
- naruszenie przepisów o ochronie dziedzictwa kultury poprzez brak ustaleń co do ewentualnego przeniesienia zabytków, kościoła z miejsc objętych budową zbiornika,
- naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
poprzez przyjęcie niekompletnego wniosku RZGW w G.,
- nieprzyjęcie uwag zgłoszonych przez zainteresowane strony,
- oparcie planów budowy zbiornika o nieaktualną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie 2350 ha gruntów rolnych pod budowę zbiornika,
- naruszenie art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej
wykonalności.
Rozpatrując tę grupę odwołań Minister Infrastruktury stwierdził, że nie są uzasadnione ponieważ: w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym; organ wydający decyzję przeprowadził, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi; nałożono obowiązek wykonania, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, spisu i dokumentacji fotograficznej obiektów przewidzianych do wyburzenia, w tym figur przydrożnych, krzyży, kapliczek, kaplic, cmentarzy i kościołów, znajdujących się w granicach terenu projektowanej inwestycji, co jest zgodne z wymogami określonymi postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2003r. w istocie był niekompletny, ale został uzupełniony pismem z dnia [...] maja 2004r. czym spełnione zostały wymogi przepisu art. 52 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w toku postępowania administracyjnego zgłoszono 135 uwag i zastrzeżeń, na które organ pierwszej instancji udzielił wyjaśnień; decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 1979r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych pod budowę zbiornika nadal obowiązuje bowiem nie została uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności; nadanie klauzuli wykonalności przedmiotowej decyzji jest uzasadnione ważnym interesem społecznym.
Druga grupa odwołań podnosi następujące zarzuty:
- naruszenia, w sposób rażący, prawa własności,
- podjęcia decyzji bez rozważenia rozwiązań alternatywnych,
- pominięcia, w porównaniu wariantu technicznego (inwestorskiego) z wariantem społecznym w Studium Wykonalności Zbiornika [...], włączenia do zbiornika stawów gospodarstwa rybackiego "W.", co skutkuje zmniejszeniem powierzchni i pojemności zbiornika,
- forsowanie przez inwestora własnego projektu zbiornika i tuszowanie wcześniej popełnionych błędów, wśród których jest pozostawienie poza zbudowanym już "P." około 2 km2 nieużytków i nieczynnych wyrobisk.
Ponadto odwołujący się wnioskowali o przeprowadzenie dogłębnej analizy, czy zbiornik w kształcie jak w decyzji lokalizacyjnej ma sens, a także o sporządzenie rzetelnego i szczegółowego porównania z innymi wariantami. Sprzeciwili się również ewentualnej sprzedaży posiadanych nieruchomości i wysiedleniu z miejscowości N..
Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odwoławczy uznał, że nie mogą zostać uwzględnione bowiem: decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego nie narusza prawa własności natomiast naruszenie prawa własności może nastąpić na etapie późniejszym, w postępowaniu o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych pod zbiornik lub postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami; sprzeciw wobec sprzedaży nieruchomości nie ma wpływu na podjęcie decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego ponieważ dotyczy on postępowania o nabycie nieruchomości; w studium wykonalności dla zbiornika przeciwpowodziowego [...] rozpatrywano zmiany krajobrazu, jakie nastąpią wskutek budowy zbiornika, w tym likwidację zabudowań wsi N. i L. i związanej z tym konieczności przesiedlenia około 704 osób, rozpatrywano wariant zerowy - zachowanie stanu istniejącego- zmiany bardzo powolne, w zależności od skali wydobycia kruszywa, wariant suchy - przyjęty w decyzji i wariant społeczny; włączenie w obszar zbiornika terenów stawów rybnych gospodarstwa rybackiego "W." nie jest możliwe ponieważ są objęte ochroną prawną zaś warunki życia mieszkańców wsi N. w otoczeniu wałami ulegałyby sukcesywnemu pogarszaniu, i w konsekwencji zmuszałyby do zmiany miejsca zamieszkania i pracy. Organ wskazał także, iż wniosek o przeprowadzenie dogłębnej analizy, czy zbiornik w kształcie, jak przyjęty w decyzji lokalizacyjnej, ma sens i o sporządzenie rzetelnego i szczegółowego porównania z innymi wariantami jest w sprzeczności z przepisem art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zatem nie może być rozpatrywany w trybie odwołania od decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że inwestor broni swojej koncepcji organ uznał, że z takim zarzutem "nie można się zgodzić. Sprawa pozostawienia poza zbudowanym już "P." około 2 km2 nieużytków i nieczynnych wyrobisk mogła być koniecznością, wobec innych przesłanek".
Trzecia grupa to odwołania podnoszące kwestię braku powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i o wydaniu decyzji lokalizacyjnej.
Odnosząc się do tych odwołań Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzut w nich zawarty nie jest uzasadniony. Wojewoda [...], stosownie do treści art.53 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonał obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w prasie lokalnej, na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Obwieszczenie umieszczono także na tablicach ogłoszeń urzędów gminy i starostw powiatowych. Zatem, osoby zainteresowane mogły się dowiedzieć o toczącym się postępowaniu z innych źródeł niż zawiadomienie na piśmie i zgłosić uwagi i wnioski, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu.
W ostatniej grupie znalazło się odwołanie Wójta Gminy L. zarzucające:
- lokalizowanie inwestycji z pominięciem trybu określonego w art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- podanie nieprawdy jakoby "decyzję wydano w porozumieniu z administracją samorządową gmin, ponieważ stanowisko gminy L. jest przeciwne budowie zbiornika w wersji podstawowej (rządowej) ze względu na taką wolę większości mieszkańców wsi N. i części mieszkańców wsi L.",
- naruszenie procedury poprzez wydanie decyzji przed terminem przysługującym gminie na wniesienie zażaleń od postanowień uzgadniających Marszałka Województwa [...].
Rozpoznając odwołanie Wójta Gminy L. Minister Infrastruktury podniósł, że wójt gminy - w myśl art. 51 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym Wójt Gminy L. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...].
W jednobrzmiących skargach do sądu administracyjnego E. i P. K., W. W., J. S., N. i M. H., E. K., H. K., M. i R. K., A. B., D. K., J. S., J. B., J. C., W. J., F. W., J. i K. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Skarżący podnoszą w swoich skargach naruszenie przepisów o zawiadomianiu stron o toczącym się postępowaniu, naruszenie art. 47 i 48 ustawy o ochronie środowiska, naruszenie przepisów o ochronie dziedzictwa kultury poprzez brak ustaleń co do przeniesienia w inne miejsce zabytków znajdujących się na terenie planowanej inwestycji. Następnie skarżący twierdzą, iż wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji zbiornika był niekompletny, organy oparły się na "nieaktualnej" decyzji Ministra Środowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele zbiornika, nie przyjęto uwag zgłoszonych przez strony. Przede wszystkim podnoszą, iż budowa naruszy ich uprawnienia właścicielskie, a organy nie uregulowały kwestii zamiany gruntów, które ulegną zalaniu na grunty o podobnej klasie, a także nie przygotowano budżetu, który uwzględniałby roszczenia odszkodowawcze właścicieli wywłaszczonych terenów. Skargi te podnoszą także naruszenie art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 108 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosła Gmina L., która również wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Skarżąca Gmina podniosła, iż były podejmowane uchwały Rady Gminy, które wskazywały na celowość przyjęcia tzw. "wariantu społecznego" inwestycji tj. pomijającego wysiedlenie wsi N. Z tego powodu Wójt Gminy nie wydał decyzji ustalającej lokalizację zbiornika. Gmina wywodzi, iż Wójt wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody reprezentował interesy Gminy stosownie do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Planowany zbiornik zajmie jedną czwartą część obszaru Gminy, a na jego obszarze znajdzie się ponad 100 ha gruntów stanowiących mienie komunalne tej gminy wraz z obiektami użyteczności publicznej i infrastrukturą. Wobec powyższego Gmina L. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w uczestniczeniu w postępowaniu.
Minister natomiast stwierdzając, iż Wójt Gminy L. nie ma przymiotu strony, nie ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Zarzuty te zaś to podnoszone obecnie w skardze naruszenia:
• Art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawarcie z Gminą umowy w sprawie pokrycia kosztów realizacji zadania oraz odszkodowań z tego tytułu,
• Art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak porozumienia, o którym mowa w tym przepisie,
• Niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Wojewodę przed upływem terminów do wniesienia zażaleń na postanowienie wydane w toku postępowania przez Marszałka Województwa.
Dwie jednobrzmiące skargi zostały również złożone przez Stowarzyszenie Zwykłe "Stowarzyszenie [...]" oraz Samorząd Mieszkańców Wsi N.
Skarżący wnosząc o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji podnieśli, iż naruszają one w sposób rażący prawo własności. Przede wszystkim jednak mieszkańcy nie wyrażają zgody na ich wysiedlenie ze wsi N. Rozstrzygnięcia nie biorą pod uwagę innych możliwości zabezpieczenia przeciwpowodziowego, a decyzja została wydana bez rzetelnego rozważenia innych rozwiązań. Od samego początku skupiono się na jednym wariancie tj. z przesiedleniem. Mieszkańcy tymczasem opracowali wariant społeczny, który jedynie pobieżnie przeanalizowano w Studium Wykonalności zbiornika. Podstawą wariantu społecznego jest zamiana polegająca na wyłączeniu ze zbiornika terenów wsi N., w zamian za te tereny włączenie w obszar zbiornika stawów gospodarstwa rybackiego W. W porównaniu dokonanym w Studium Wykonalności pominięto włączenie tych stawów do zbiornika. W ocenie skarżących porównanie obydwu wariantów było nierzetelne, pobieżne oraz "czysto ekonomiczne i techniczne". Podniesiono, iż popełniono błędy na poprzednim etapie inwestycyjnym tzw. "P.", który mógłby być większy, gdyby włączono nieczynne wyrobiska i nieużytki. Argument, iż wieś N. zostałaby otoczona wałem nie jest przekonujący, bowiem taką samą sytuację na wieś B.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w rozstrzygnięciu. Odnosząc się do skargi Gminy L. podniósł, iż rozpatrzono odwołanie Wójta od decyzji Wojewody, jednakże nie uznano go za stronę, gdyż był organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wójt Gminy zarzuca, iż nie doszło do zawarcia z gminą umowy o sposobach pokrycia kosztów budowy zbiornika oraz pokrycia wydatków na odszkodowania. Tymczasem umowa taka dotyczy innej sytuacji, mianowicie gdy gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten bowiem dotyczy sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego wykracza poza teren jednej gminy. W postępowaniu natomiast prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 2 tej ustawy powyższy przepis nie mógł być zastosowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim sąd administracyjny stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Sąd zatem nie jest uprawniony do zastępowania organów w rozstrzyganiu, jak również do narzucania organom pewnych rozwiązań mających stricte merytoryczny charakter. Wobec tego Sąd administracyjny nie jest władny do wskazania organowi jaki konkretnie wariant winien być przez niego przyjęty, czy społeczny czy inwestorski.
Rolą Sądu było zbadanie czy zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa materialnego, a w szczególności ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy procesowe, przy czym owo naruszenie procedury musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 powoływanej ustawy inwestycja celu publicznego wymaga wydania decyzji o jej lokalizacji wyłącznie w sytuacji braku planu miejscowego. Jak wynika z ustaleń organu Zbiornik [...] został przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] uchwalonego przez Sejmik Samorządowy Województwa [...] [...] czerwca 2004r. oraz w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. oraz trzech gmin: L., K. i K. Nie uchwalono natomiast dla terenów objętych inwestycją miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zatem organy uznały, iż lokalizacja inwestycji wymagała wydania decyzji.
W dalszej kolejności Sąd dokonał oceny właściwości organów wydających decyzję. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku natomiast niewydania decyzji w terminie zakreślonym ustawą przez te organy, wojewodzie przysługuje prawo wezwania do jej wydania w wyznaczonym terminie. Bezskuteczny wpływ owego terminu oznacza, iż wojewoda staje się właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej.
W sprawie zbiornika przeciwpowodziowego [...] tego rodzaju sytuacja miała miejsce, co szczegółowo zostało opisane w decyzjach organów obydwu instancji. Trafnie organy przyjęły, iż Wójt Gminy L. utracił kompetencję do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Właściwym do procedowania, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust 2 powoływanej ustawy, stał się wojewoda. W tej sytuacji podnoszony przez Gminę L. zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 należy uznać za niezrozumiały. Norma powołanego art. 51 ust. 3 dotyczy właściwości miejscowej organu wydającego decyzję, ale tylko w takiej sytuacji, gdy orzeka wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W sprawie zbiornika natomiast, w powołaniu na szczególną delegację do zmiany właściwości, orzekał wojewoda. Stwierdzenie tej właściwości znalazło wyraz na str. 6 decyzji wydanej przez organ II instancji, gdzie, co prawda nie w części uzasadnienia omawiającego poszczególne zarzuty odwołań, Minister wyraźnie stwierdza kompetencję wojewody. Tym samym kwestia właściwości, o ile taka była intencją skarżącej Gminy w podnoszeniu naruszenia art. 51 ust. 3, została starannie rozważona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszej instancji, a następnie Minister przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania Gminy L. – rozpoznał zarzut odwołania i potwierdził właściwość organu szczebla wojewódzkiego.
Dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego Sąd zbadał, czy uzyskano wymagane przepisami uzgodnienia.
W aktach administracyjnych znajdują się uzgodnienia inwestycji dokonane przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., Starosty R., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w R., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Marszałka Województwa [...]. Uzgodnienia te dokonane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) trafnie zostały ocenione przez organy jako spełniające wymogi powołanych wyżej przepisów.
Zostały również spełnione w niniejszym postępowaniu wymagania dotyczące powiadomień o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji oraz postanowieniach i decyzjach wydanych w sprawie. W aktach znajduje się stosowne obwieszczenie Wojewody oraz zawiadomienie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 63, poz. 627 ze zm). Jednocześnie stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiadamiano na piśmie indywidualnie inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których będzie zlokalizowany zbiornik. Bogata dokumentacja znajdująca się w aktach administracyjnych dowodzi, iż zarzut skarg o nie powiadomieniu właścicieli o wydanych decyzjach oraz czynnościach w przedmiotowym postępowaniu jest bezzasadny.
Zarzuty dotyczące zagrożenia środowiska oraz nie przeprowadzenia w tym zakresie badań również nie mogą się ostać. Minister podniósł, iż w toku postępowania dokonano oceny raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz odrębnego dokumentu sporządzonego na potrzeby przedmiotowej inwestycji tj. "Studium wykonalności zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece O.". W raporcie zaprezentowano przewidywane oddziaływanie na wszystkie elementy środowiska. Niewątpliwie, co wynika z istoty takiej inwestycji, będzie ona stanowiła zagrożenie dla środowiska, ale jego zakres został przeanalizowany w raporcie i nie uzasadnia odstąpienia od przedsięwzięcia w projektowanej formule.
Szczegółowe wymogi w zakresie ochrony zabytków zawarto w decyzji Wojewody. Mianowicie w pkt II b) decyzji wskazano niezbędne czynności dla zachowania dziedzictwa kulturowego. Brak obowiązku przeniesienia w stanie niezmienionym obiektów kultu sakralnego w inne miejsce jest wynikiem opinii konserwatora zabytków, który jako organ posiadający specjalistyczną wiedzę przewidział ewentualne zabezpieczenie cenniejszych obiektów, co do zasady jednakże stwierdził możliwość wyburzenia tych budowli po uprzednim sporządzeniu dokumentacji fotograficznej.
Zarzut niekompletności wniosku o wydaniu decyzji także jest bezzasadny. Otóż – jak wskazał Minister pierwotnie wniosek ten nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 powołanej ustawy, jednakże został uzupełniony. Inwestor pismem z dnia 18 maja 2004r. przedłożył wniosek, który zawiera wszystkie wymagane wyżej wskazanym przepisem elementy.
Jak trafnie wywiódł Minister przyjęcie przez organ uwag, zastrzeżeń składanych przez strony postępowania nie jest jednoznaczne z ich załatwieniem zgodnie z wolą wnoszących. Organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu podniósł, iż zostały udzielone odpowiedzi na pytania i wątpliwości zgłaszane przez strony postępowania. Organ zbadał te wszystkie zarzuty, co nie oznacza, iż był zobowiązany do ich uwzględnienia. Swoje stanowisko szczegółowo zawarł w pismach skierowanych indywidualnie do wnioskujących stron.
Za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra, iż decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne dopóty nie zostanie uchylona, zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność w trybie kpa obowiązuje, niezależnie kiedy została wydana. Okoliczność, iż decyzja Ministra Środowiska pochodzi z 1979r. nie oznacza, iż jest "nieaktualna".
Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione w sposób dostateczny przez organ I i II instancji i Sąd podziela tę argumentację.
Grupa natomiast zarzutów dotycząca naruszenia prawa własności i w konsekwencji konieczności przesiedlenia mieszkańców Wsi N. wymaga rozważenia na dwóch płaszczyznach. Konieczność przeznaczenia gruntów znajdujących się na terenie tej wsi pod zbiornik jest konsekwencją przyjęcia tzw. wariantu inwestorskiego. Na tym terenie bowiem jest planowana czasza zbiornika. Powoduje to konieczność przesiedlenia. Nie oznacza to jednak, iż zostały naruszone decyzją lokalizacyjną uprawnienia właścicieli nieruchomości. Jak wynika z pkt II d) decyzji organu I instancji wykup terenu pod inwestycję będzie przeprowadzony za obopólną zgodą zainteresowanych stron. Natomiast ewentualne wywłaszczenie terenów niezbędnych pod inwestycję przeprowadzone zostanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym decyzja lokalizacyjna w żaden sposób nie narusza prawa własności. Możliwe ewentualne naruszenie tego prawa będzie możliwe dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wszelkie zatem kwestie związane z uzyskaniem gruntów zamiennych bądź wypłatą odszkodowań będą załatwiane przed rozpoczęciem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nie rozważenia przez organ tzw. wariantu społecznego. Przede wszystkim inwestycje o charakterze ponadlokalnym, a taki ma charakter przedmiotowe zamierzenie, poprzedza z reguły długoletni proces prac studialnych. Przygotowanie takiej inwestycji wymaga przeprowadzenia wielu badań i analiz. Prace nad zbiornikiem trwały od kilku lat, a jego istnienie przewidziały uchwalone przez rady gmin, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także plan zagospodarowania województwa [...]. Zgłoszony przez mieszkańców terenu objętego projektem wariant społeczny był przedmiotem analizy jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W "Studium wykonalności dla zbiornika przeciwpowodziowego" rozpatrywano wariant społeczny. Załączona do akt administracyjnych broszura "Zbiornik [...] – żeby chronić przed powodzią", [...], 2003 dokonuje porównania wariantu inwestorskiego – obejmującego wieś N. i wariantu społecznego – zamiast terenów tej wsi włączenie do zbiornika kompleksu stawów rybnych "W.".
Minister Infrastruktury ustosunkowując się do tego zarzutu (zawartego w odwołaniach) podniósł, iż Zespół Przyrodniczo – Krajobrazowy "W." objęty jest ochroną prawną, przede wszystkim jednak warunki życia mieszkańców wsi N. w otoczeniu wałów ulegałyby sukcesywnemu pogarszaniu. Nadto dokładna analiza parametrów technicznych na korzyść wariantu inwestorskiego znalazła się w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 24 czerwca 2004r. Analiza tego dokumentu wskazuje, iż przyjęcie wariantu społecznego jest mniej efektywne i w konsekwencji niecelowe. Nie można zatem uznać trafności skarg, iż organ nie rozważał kilku wariantów przedsięwzięcia. Co prawda dopiero organ II instancji wyraźnie podniósł tę kwestię (str. 8 decyzji), jednakże jako zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy był uprawniony do dokonania oceny wariantowości inwestycji.
Błędne jest natomiast stanowisko Ministra, że Wójt Gminy L., jako organ administracji publicznej nie może być stroną postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wadliwie Minister uznał, iż odwołanie wniósł Wójt, a nie Gmina L. W ocenie Sądu forma i treść tego odwołania wskazuje, iż wniosła je Gmina, Wójt natomiast jako organ uprawniony do reprezentowania gminy działał w jej imieniu. Gmina L. natomiast ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu lokalizacyjnym.
Jak wskazano w skardze Gmina jest właścicielem części nieruchomości przeznaczonych pod budowę zbiornika. Wywodzi zatem swój interes z prawa własności. Taka legitymacja daje Gminie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zarzuty jednakże w niej podniesione nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym omówiono we wstępnych rozważaniach. Naruszenie natomiast art. 44 powołanej ustawy należy uznać za bezprzedmiotowe w tym postępowaniu. Otóż umowy w sprawie pokrycia kosztów realizacji inwestycji zaplanowanej na szczeblu wojewódzkim są zawierane w toku prac planistycznych, a zatem na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie zakończono procedury uchwalania planu, lecz wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trafnie zatem organ podniósł w odpowiedzi na skargę, że powołana umowa dotyczy innej sytuacji prawnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut związany z wydaniem decyzji przed upływem terminu do zaskarżenia postanowień uzgadniających. Uzgodnienia te wydano w formie postanowień (art. 106 § 5 kpa). Stosownie do art. 143 kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Taka regulacja oznacza, iż z chwilą wydania postanowienia podlega ono wykonaniu. Wystarczające zatem dla przyjęcia, iż dokonano uzgodnień wymaganych przepisami było uzyskanie stosownych postanowień bez konieczności uzyskania przez nie cechy ostateczności. Nie można także przyjąć, iż Minister nie rozpoznał zarzutów odwołania. Przede wszystkim zarzut naruszenia art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był bezprzedmiotowy i jako nie odnoszący się do decyzji lokalizacyjnej nie musiał być rozpoznawany.
Natomiast zarzut właściwości organu uprawnionego do wydania decyzji został – co prawda w sposób pośredni – omówiony przez Ministra. Stwierdził bowiem, iż Wójt Gminy L. utracił kompetencję do wydania decyzji i wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku stał się Wojewoda (str. 6 decyzji Ministra Infrastruktury).
Poza wszystkim nie mogło uwadze składu orzekającego ujść, że decyzja organu drugiej instancji w zasadzie koncentruje się na rozpoznaniu wniesionych odwołań od rozstrzygnięcia organu I instancji.
W ocenie Sądu stanowi to naruszenie dyspozycji art. 138 § 1 i 2 kpa, bowiem Minister jako II instancja jest organem zobowiązanym do ponownego rozpatrzenia sprawy, nie zaś wyłącznie do zbadania zasadności odwołań. Wadliwość powyższa nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż na stronie 2 i 3 oraz 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ omówił podstawowe przesłanki wydania decyzji, co oznacza, iż w istocie rozpoznał sprawę ponownie.
Z tego względu Sąd doszedł do wniosku, iż uchylenie decyzji Ministra z powodu naruszenia art. 138 § 1 i 2 kpa byłoby nieusprawiedliwione w świetle wymogu zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchybienie bowiem tej normie w konsekwencji nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skargi winny ulec oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)