IV SA/WA 909/07

IV SA/Wa 909/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Alina Balicka /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska,, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Towarzystwa O. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość nie podlegała działaniu przepisów o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Towarzystwa O. z siedzibą w W. kwotę 660,00 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań A. Oddział Terenowy w W. oraz Starosty P. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r, którą stwierdzono, że nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działki nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] położone w P. pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną [...] i [...] nie podlegają działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13) i orzekł, że powyższe nieruchomości, pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną [...] i [...] stanowiące byłą własność Towarzystwa O. podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów Towarzystwo O. było przed II wojną światową (jak również w dniu 13 września 1944 r. tj. w dniu wejścia w życie w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r.) właścicielem nieruchomości [...] o pow. [...] ha i [...] o pow [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha (pow. g.), co potwierdzały wpisy w księgach hipotecznych. Na nieruchomościach tych Towarzystwo O. prowadziło dwie szkoły - w C. Żeńskie Liceum [...], zaś w N. - Żeńską Szkołę [...].
Starosta P. w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej wydał 2 zaświadczenia z dnia [...] czerwca 2002 r. i z [...] stycznia 2003 r. stanowiące, że nieruchomości o ogólnej pow. [...] ha pochodzące z w/w majątku podlegały przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
Towarzystwo O. w dniu [...] stycznia 2004 r. złożyło wniosek o stwierdzenie, że w/w nieruchomości o pow. [...] ha nie podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę na wniosek Towarzystwa O., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. stwierdził, że skoro przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane już przed II wojną światową na potrzeby oświaty, tym samym nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż faktycznie spełniły już funkcje, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d powołanego dekretu.
Organ naczelny decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. uznał to stanowisko za wadliwe oraz sprzeczne z przepisami dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zdaniem organu odwoławczego, art. 1 ust. 2 cytowanego dekretu miał charakter deklaracji politycznej, określał kierunki zagospodarowania, przeznaczenie na określone cele, w ramach przeprowadzenia reformy rolnej, gruntów przejętych uprzednio na własność Państwa. Aby nieruchomość mogła być przeznaczona przez Państwo na określone cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu, musiała najpierw stać się własnością Państwa tj. być przejęta na własność Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła.
W związku z tym organ odwoławczy uznał stwierdzenie Wojewody [...], że cel z art. 1 ust. 2 lit. d cytowanego dekretu został zrealizowany przed 13 września 1944 r. tj. dniem wejścia w życie tego dekretu i że nieruchomości z majątku C. jako użytkowane przez Towarzystwo O. na cel przewidziany w art. 1 ust. 2 lit. d nie mogą być traktowane jako nieruchomości ziemskie w rozumieniu w/w dekretu z dnia 6 września 1944 r. za błędne i pozostające w sprzeczności z art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 dekretu.
Podkreślono także, że rozwiązanie Towarzystwa O. w 1940 roku przez Generalnego Gubernatora nie miało żadnego wpływu na jego osobowość prawną i w dniu [...] września 1944 r. istniało ono nieprzerwanie jako stowarzyszenie zarejestrowane prowadząc ograniczoną, faktyczną działalność pedagogiczną, statutową i gospodarczą na tej nieruchomości. Fakt, że właścicielem tej nieruchomości ziemskiej było stowarzyszenie zarejestrowane nie zmienia, zdaniem organu naczelnego, w niczym statusu prawnego takiej nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej, a tym samym nie wyłącza jej spod działania dekretu z dnia
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
6 września 1944 r. Fakt reaktywacji w 1945 r. Towarzystwa O. nie miał i nie mógł mieć skutków w zakresie odwrócenia konsekwencji prawnych wejścia w życie z dniem 13 września 1944r. cytowanego dekretu. Decyzja reaktywacyjna stwarzała tylko formalną podstawę do występowania przez Towarzystwo O. o określone prawa majątkowe o tyle jednakże, o ile w momencie reaktywacji prawa takie mu przysługiwały.
Minister zaznaczył, że ze znajdującego się w aktach sprawy [...] i protokółu zdawczo-odbiorczego z 1950 r. jednoznacznie wynika, że nieruchomość w C., należąca do Towarzystwa O., miała znacznie powyżej [...] ha użytków rolnych. Ustaleń tych nie podważało także Towarzystwo O. w składanych w toku postępowania wnioskach.
Organ odwoławczy uznał zatem, że przedmiotowa nieruchomość ziemska o pow. [...] ha (w tym ponad [...] ha użytków rolnych) stanowiąca własność Towarzystwa O. podlegała działaniu art. 2 ust.1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.) i dlatego organ naczelny w swojej decyzji orzekł reformatoryjnie stwierdzając, że nieruchomości o pow. [...] ha, pochodzące z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną [...] i [...] stanowiące byłą własność Towarzystwa O. podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosło Towarzystwo O. zarzucając naruszenie art. 2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i z pominięciem przepisu art. 1 ust. 2 lit d dekretu, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od uzasadnienia faktycznego i prawnego na jakiej podstawie uznano, że przedmiotowa nieruchomość posiadała cechy nieruchomości ziemskiej.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadniając wydaną decyzję Minister ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu z 1944 r. miała status prawny nieruchomości ziemskiej, ponadto uznał za wadliwe stanowisko Wojewody [...] przyjmujące [...] ha gruntu rolnego, stanowiącego własność Towarzystwa za obszar działalności oświatowej, który
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
stosownie do przepisu art. 1 ust 2 lit. d dekretu nie podlegał regulacji wymienionej w art. 2 ust 1 lit. e.
Zdaniem skarżącego organ naczelny podważył swoją decyzją doktrynę prawną ustaloną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale sygn. akt 3/89 oraz w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt 15/95. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomości rolne w C. i N. zostały nabyte w latach 1921 i 1924 nie dla celów wytwórczo - towarowych, ale dla wykonywania statutowych zadań Towarzystwa, które precyzował statut obowiązujący od dnia jego założenia do chwili delegalizacji w 1950 r. Na nabytych gruntach Towarzystwo prowadziło placówki oświatowe, których rolą było zdobywanie kwalifikacji i wiedzy rolniczej przez dziewczęta wiejskich. Okoliczność ta nie jest sporna, bowiem Minister potwierdził ją w treści uzasadnienia swojej decyzji. Zdaniem skarżącego Minister oceniając grunty w C. jako "nieruchomość ziemską" wykroczył poza ustalony stan faktyczny istniejący na tej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto w zaskarżonej decyzji pominięto wszystkie zdarzenia spowodowane decyzjami administracyjnymi, które tej nieruchomości dotyczyły. Mimo tego, że wykonanie dekretu wymagało natychmiastowych działań dla przejęcia przez organa władzy objętych nim majątków Towarzystwo O. prowadziło na obu nieruchomościach swoją działalność statutową nieprzerwanie do dnia [...] maja 1950 r. W tej dacie Prezydent W. wydał decyzję delegalizującą Towarzystwo i wyznaczonemu likwidatorowi polecił przekazać majątek na potrzeby Skarbu Państwa. Skarżący podnosił także, że gdyby Prezydent W. miał świadomość przejęcia własności gruntów położonych w C. na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to nie musiałby przejmować tej nieruchomości w związku z delegalizacją Towarzystwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił powyższą decyzję Prezydenta, a reaktywowanemu Towarzystwu zwrócono zabudowaną nieruchomość w W. przy ul. [...], natomiast nieruchomością o obszarze [...] ha położoną w C. rozporządzono na rzecz osób trzecich, mimo że w księgach wieczystych ujawnione jest nadal Towarzystwo O.. Zamierzając pozbawić Towarzystwa własności powyższych nieruchomości Starosta P. wydał w dniach [...] czerwca 2002 r. dwa zaświadczenia, a [...] stycznia 2003 r. trzecie zaświadczenie wymagane przepisem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. dotyczącą pozostałego
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
jeszcze obszaru o pow. [...] ha. Zdaniem skarżącego czynności prawne Starosty P. są sprzeczne z obowiązującym prawem, czego Minister Rolnictwa przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie zauważył. Wydanie w 2005 r. decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości rolnej w C. z dniem 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, w sytuacji kiedy przejście własności tej nieruchomości już uregulowano, a następnie zmieniono na zasadzie dwóch decyzji wydanych w latach 1950 i 1990 przez uprawnione organy władzy państwowej na całkiem odmiennych podstawach i w oparciu o inny stan faktyczny, należy ocenić zdaniem skarżącego jako rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 stycznia 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o uchylenie 2 zaświadczeń Starosty P. z dnia [...] czerwca 2002 i jednego z dnia [...] stycznia 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bez podstawy prawnej, zatem były dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia zdaniem Sadu wskazuje okoliczność, iż decyzją administracyjną, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. W § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.
Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim część nieruchomości nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.
W § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem zdaniem WSA brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość lub jej część z uwagi na swój charakter i sposób wykorzystywania przez byłego właściciela nie jest nieruchomością ziemską i nie podlega działaniu dekretu o reformie rolnej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości. Ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa.
Równocześnie Sąd nie wypowiedział się czy i w jakiej mierze dla oceny charakteru przedmiotowej nieruchomości winna mieć zastosowanie wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn TKW 3/39, gdyż kwestia ta wobec przyjęcia, że żądanie skarżącego nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym nie miała znaczenia przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził jedynie, że w sprawie niniejszej organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia odniosły do nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działki nr [...] i [...] w obrębie [...]oraz nr [...], [...], [...] i [...] w
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
obrębie [...] położonych w P., pochodzących z nieruchomości ziemskiej pod nazwą hipoteczną [...] i [...]. Z akt sprawy wynika, co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, że Towarzystwo O. było przed II wojną światową (jak również w dniu 13 września 1944 r. tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944r.) właścicielem nieruchomości [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Towarzystwo O..
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r. (sygn. akt I OSK 668/06) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że pogląd Sądu I instancji, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51) nie mógł stanowić podstawy prawnej do rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku złożonego przez Towarzystwo O. o uznanie, że część nieruchomości oznaczona nazwą hipoteczną [...] i [...] nie miała charakteru "nieruchomości ziemskiej" i z tego względu nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, należało uznać za błędny. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odszedł bowiem od jednolitej od kilkunastu lat linii orzeczniczej, jaka ukształtowała się na tle § 5 i § 6 powołanego rozporządzenia. NSA w składzie siedmiu sędziów uchwałą z dnia 5 czerwca 2006 r, sygn. I OPS 2/06 wyraził pogląd prawny, zgodnie z którym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano również, że z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości " z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych także i tego, czy jest nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałoby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz użytków rolnych mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. W powyższej uchwale wskazano także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska" gdyż w świetle art. 2 ust. 1 li. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Na tym tle NSA ocenił, że pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym określonym w punkcie e tego przepisu miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym rozstrzygałby sąd powszechny. Takie stanowisko zdaniem NSA nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia.
Poza powyższą kwestią NSA w swoim orzeczeniu podniósł, że przy orzekaniu co do istoty sprawy sąd I instancji winien dysponować całością materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji.
Rozważając kwestię zaświadczeń wydanych przez Starostę P. NSA stwierdził, że dokumenty te jedynie stanowią dowód, który, tak jak i pozostałe dowody, podlega swobodnej ocenie Sądu. Oceniając wniosek Towarzystwa O. o unieważnienie zaświadczeń, NSA wskazał, że takiż wniosek nie mógł zostać uwzględniony przez WSA w Warszawie. Tym nie mniej Sąd ten powinien się do niego ustosunkować i dać wyraz swojemu poglądowi w pisemnym uzasadnieniu. Nadto nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na treść wydanego zaświadczenia w sytuacji, gdy strona może kwestionować zakres
Sygn! akt IV SA/Wa 909/07
swoich praw i obowiązków (których dotyczy treść zaświadczenia) w trybie skargi na decyzję lub inny akt stosowania prawa.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie wyżej wymienionego kryterium, biorąc pod uwagę wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim, co legło u podstaw poprzedniego rozstrzygnięcia sądu I instancji, orzekanie w sprawie podpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy do drogi postępowania administracyjnego, nie zaś postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13) nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź [...] ha powierzchni ogólnej bądź [...] ha użytków rolnych (...) przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. d powołanego dekretu, przejmowanie nieruchomości na cele reformy rolnej miało służyć m. in. zarezerwowaniu odpowiednich terenów dla szkół.
Według poglądu ugruntowanego orzecznictwa, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał więc nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Wprawdzie dekret PKWN z 6 września 1944 r., oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
sprawie wykonania dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz.51) nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskie" jednak brak było wystarczających przesłanek do uznania, że obejmowały one również te nieruchomości, których charakter, obszar zabudowania i sposób użytkowania wskazywałby, że nie mogły być wykorzystywane w działalności rolniczej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. - IV SA 801/99 Lex nr 53402). Pojęcie "nieruchomość ziemska" wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. ( W 3/89 OTK 1990/1/26). Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak fakt ten nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Analiza przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Taka wykładnia została zaakceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 8.06.2001 r, IV SA 2724/98, LEX nr 75563, wyrok NSA z dnia 6.11.2000 r., IV SA 801/99, LEX nr 53402).
Cytując fragment uzasadnienia powołanej wyżej uchwały Trybunału Konstytucyjnego: ". Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej"), jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), np:
art. 1 ust. 2 lit. "a" i "b" dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej
obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i
średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla
bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców";
art. 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad
przejętymi nieruchomościami ziemskimi "wraz z budynkami, całym inwentarzem
żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach
przedsiębiorstwami przemysłu rolnego", zaś z art. 11 ust. 1 dekretu wynika, że
"inwentarz żywy i martwy przejęty z gospodarstw parcelowanych zostanie
rozdzielony między nowo utworzone gospodarstwa dla bezrolnych...".
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
Z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego wynika natomiast, że: "Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju". Paragraf 7 lit. "e" tego rozporządzenia wyłącza spod działania przepisu < objętego wnioskiem Rzecznika > "grunty drobnych dzierżawców rolnych...", zaś § 11 ust. 1 - "przedmioty służące do osobistego użytku właściciela przejmowanego majątku i członków jego rodziny... nie mające związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego".
Co prawda stan faktyczny w niniejszej sprawie odbiega od tego, który stanowił osnowę sformułowanego przez Trybunał Konstytucyjny poglądu, nie mniej jednak, zasady interpretacyjne tamże zawarte mogą zostać tutaj odpowiednio zastosowane.
Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że błędny jest pogląd zaprezentowany w decyzji Wojewody [...], że skoro przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane już przed wojną na potrzeby oświaty, tym samym nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, gdyż faktycznie spełniały te funkcje, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. A ponieważ taka wykładnia dekretu stanowiła jedyną przesłankę orzekania przez organ I instancji, koniecznym było uchylenie także decyzji Wojewody [...]. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, akceptowane przez doktrynę, stoi na stanowisku, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji, a nawet samo uzasadnienie może być przedmiotem postępowania odwoławczego i skargi do sądu administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1996r, sygn. akt S.A./Bk 120/95, LEX nr 26787). Skoro na rozstrzygnięcie składa się nie tylko osnowa decyzji, lecz także jej uzasadnienie, niemożliwym było zaakceptowanie decyzji organu I instancji stawiającej nieuprawnioną tezę. Słuszne zatem jest stanowisko Ministra, że nieruchomość najpierw musiała zostać przejęta na rzecz Skarbu Państwa, z zamiarem przeznaczenia jej na cele wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu, a dopiero wówczas, już jako państwowa podlegałaby rozparcelowaniu bądź zagospodarowaniu wedle tychże kryteriów. Jedynym zaś kryterium przejęcia była wyznaczona przez dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej formuła: "nieruchomości ziemskiej" o odpowiednim obszarze.
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
W ocenie Sądu natomiast niewątpliwie dotychczasowy sposób (do dnia 1 września 1939r) zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości mógł mieć znaczenie przy ocenie, czy stanowiły one nieruchomości ziemskie w rozumieniu dekretu. Organy zaś ograniczyły się jedynie do stwierdzenia faktu- co jest poza sporem-prowadzenia przez Towarzystwo szkół o charakterze rolniczym. Nie bez znaczenia także mogły być takie czynności, o których jest także mowa w zaskarżonych decyzjach, jak likwidacja w 1950 r. Stowarzyszenia i przejęcie mienia należącego do niego na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby Ministerstwa Oświaty, a potem przekazanie nieruchomości w C. protokołem z dnia [...] listopada 1950r. Państwowemu Liceum [...] w C.., dalej wydanie zaświadczeń stanowiących podstawę wpisu do księgi wieczystej dopiero na początku lat 2000., gdy Towarzystwo rozpoczęło konkretne starania celem odzyskania przejętego majątku.
Co prawda Dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z datą jego wejścia w życie odnośnie do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. e, wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę i zaistnienie tych skutków rzeczowych nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) (podobnie zajście tego skutku nie wiązało się z kwestią sporządzenia protokołu przejęcia), nie mniej jednak w specyfice tej konkretnie sprawy zbadanie powyższych okoliczności jest niezbędne celem wszechstronnego i wnikliwego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Zasadniczą bowiem okolicznością, wymagającą wyjaśnienia jest fakt, czy przedmiotowe nieruchomości zostały znacjonalizowane w oparciu o dekret o reformie rolnej czy też wobec likwidacji Towarzystwa jako osoby prawnej, na odrębnej podstawie prawnej zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Wobec powyższego organ musi wyjaśnić, czy po zlikwidowaniu Towarzystwa, przejęte przez Skarb Państwa mienie tego podmiotu obejmowało także nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania.
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
Oczywiście przejęcie na tej ostatniej podstawie (likwidacja Towarzystwa) byłoby możliwe jedynie w wypadku ustalenia, że majątek skarżącego nie spełniał kryteriów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W niniejszym postępowaniu oczywistym jest, że organ może wypowiedzieć się jedynie w kwestii podpadania bądź nie podpadania pod dekret o reformie, bo takie żądanie jest przedmiotem postępowania. Te inne zdarzenia stanowić mogą materiał dowodowy niezbędny do orzekania.
I tak nade wszystko wymaga ustalenia i oceny, czy prowadzenie przez Towarzystwo tych konkretnie szkół rolniczych można potraktować jako działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Organ w tym zakresie nie wypowiedział się, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organów i dokonywania swoich ustaleń. Jak bowiem wywodzi skarżący, nieruchomości służyły do celów edukacyjnych, a że przy okazji była prowadzona działalność rolnicza, to wynikało ze specyfiki profilu tychże szkół. Nieruchomości jednak nie służyły co do zasady prowadzeniu działalności rolniczej lecz edukowaniu młodych dziewcząt.
Nie bez znaczenia dla sprawy może być kwestia braku zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego co do stwierdzenia, że nieruchomości podlegały dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaświadczenia takie bowiem stanowiły jedyny tytuł wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa do księgi wieczystej, nabytego w trybie dekretu o reformie rolnej. Zaświadczenia takie zaś zostały wydane dopiero w latach 2000. gdy Towarzystwo rozpoczęło prawne działania zmierzające do odzyskania przejętego majątku. Taki stan rzeczy powinien zostać oceniony przez organy rozpoznające sprawę, gdyż nie zdarzało się w zasadzie aby po ponad 50 latach od wejścia w życie dekretu zaświadczenia takie były wydawane.
Rolą organów administracyjnych jest zebranie wszelkich dostępnych dowodów w sprawie i ich wszechstronna ocena, a w konsekwencji poczynienie ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie Minister nie rozważył, czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły "nieruchomości ziemskie" według wykładni zaprezentowanej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanej uchwale, lecz jedynie skupił się na przesłance powierzchni użytków rolnych. Postępowanie wyjaśniające zatem naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sygn. akt IV SA/Wa 909/07
Odnośnie kwestii całości dokumentów niezbędnych do orzekania, wyjaśnić należy, że materiał dowodowy, którym dysponował Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy obejmuje wszystkie akta, którymi dysponowały organy administracji. Wynika to z pisma organu odwoławczego z dnia 4 lipca 2007r. Badając jednakże te akta Sąd Wojewódzki powziął wątpliwość co do trafności stanowiska Ministra zawartego w piśmie z dnia 4 lipca 2007r. Nie mniej jednak-wobec takiej treści pisma - procedował na dostępnych aktach.
Wniosek o stwierdzenie nieważności zaświadczeń wydanych przez Starostę, jak wskazał NSA, nie mogą być rozpoznawane przez Sąd Wojewódzki. Wszelkie bowiem postępowania nieważnościowe, o ile oczywiście dany akt może być w takim trybie wzruszony, należą do właściwości stosownych organów administracji, nie zaś sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) i 135 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.