IV SA/Wa 894/20

IV SA/Wa 894/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Katarzyna Golat /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I OSK 327/21 - Wyrok NSA z 2024-04-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1161
art 3, ust 1, art 2 ust1, art, art 6 ust 1, art 7 ust 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...]., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, dalej określana jako u.o.g.r.l.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. oraz jego uzupełnienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gruntów rolnych klasy lllb, o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym K., w granicach działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonych czerwonym konturem na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Wójt Gminy [...] (dalej jako: Wójt) wystąpił, za pośrednictwem Marszałka Województwa [...], do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, opisanych wyżej gruntów rolnych.
Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszalka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Organ zauważył, że wnioskowane grunty rolne, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczono pod tereny usługowe. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest sport i rekreacja (stadnina koni), hotele, motele i pensjonaty, a przeznaczeniem uzupełniającym jest handel. Grunty te mają posłużyć na rozbudowę stadniny koni. która znajduje się na przeciwległym krańcu wsi. Z mapy dołączonej do akt sprawy wynika, że wskazane grunty rolne klasy lllb, wraz z przyległymi gruntami stanowią zwarty kompleks użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Nie ma wątpliwości, że tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja produkcji rolniczej.
W ocenie Ministra, przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Jednocześnie z informacji, zawartych we wniosku wynika, że na terenie obrębu K. grunty klas I-III stanowią ok. 17% wszystkich gruntów rolnych występujących w obrębie. Oznacza to, że ok. 83% powierzchni terenów rolnych w obrębie stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, co daje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich terenów. Projektowana zatem przez gminę zabudowa nierolnicza na najlepszych gruntach, stoi w sprzeczności z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że ochrona jakościowa polega na przeznaczaniu na cele nierolnicze w pierwszej kolejności nieużytków, a w razie ich braku - innych gruntów o najniższej przydatności do produkcji rolnej. Z kolei ochrona ilościowa, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l., polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z danych, zawartych we wniosku jednoznacznie wynika, że na terenie obrębu K. powierzchnia gruntów przeznaczonych do zainwestowania i dotychczas niezabudowanych wynosi ok. [...]ha. W takiej sytuacji – zdaniem Ministra - nie może być uwzględniony argument Wójta, mówiący o tym, że zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów stworzy warunki do rozwoju wsi K., gdyż te warunki już istnieją. Nadmierne przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne.
Ponadto, powoływanie się Wójta na ustalone przez gminę zapisy w studium, które na wnioskowanych gruntach klasy Illb przewidują zabudowę nierolniczą, nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Minister nie uczestniczył bowiem w procedurze uchwalania studium, a ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych, niż gmina podmiotów.
W ocenie organu, mimo pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] i Prezesa [...] Izby Rolniczej, brak jest wystarczających podstaw aby pozytywnie rozpatrzyć wniosek Wójta.
Wnioskiem z dnia 28 października 2019 r. Wójt wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że wnioskowane tereny:
— zostaną przeznaczone pod teren stadniny koni wraz z usługami towarzyszącymi;
— położone są w "dogodnej i bezkonfliktowej" lokalizacji, "z dala od zabudowy mieszkaniowej", dzięki czemu planowane na nich przeznaczenie nie będzie generować konfliktów;
— wpłyną pozytywnie na rozwój lokalnej społeczności, w tym młodzieży;
— rozwinie lokalną turystykę sobotnio-niedzielną.
Ponadto Wójt podnosi, że "planowana na działce nr [...] funkcja ma zatem zarówno charakter rolniczy, bowiem jest to hodowla koni (stadnina), jak i usługowy. Dopuszczone na tym terenie usługi są w szczególności związane ze stadniną koni i obejmują sport, rekreację, zaplecze noclegowe i gastronomiczne oraz inne usługi np. hipoterapię".
Minister w zaskarżonej decyzji podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Argumentował, że - jak wynika z Mapy dodatkowej wniosku rolnego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w rejonie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym K., przesłana przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. (zał. nr 10 do wniosku), pomimo położenia działki przy zagospodarowanej drodze, wnioskowane grupy klasy Illb, wraz z przyległymi gruntami klas 11I-IV tworzą zwarty kompleks użytków rolnych, o wysokim potencjale produkcyjnym. Działka objęta wnioskiem oddzielona jest od najbliższej zabudowy nierolniczej (brązowy kontur na zal. 10 do wniosku) linią wód powierzchniowych, lasem oraz gruntami rolnymi. Również najbliżej położona zabudowa zagrodowa (oznaczona żółtym konturem na zal. nr 10) nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów, lecz jest oddzielona linią drogi oraz gruntami rolnymi. Tak ukształtowana struktura agrarna sprzyja prowadzeniu efektywnej produkcji rolniczej. Przeznaczenie użytków klasy Illb, objętych wnioskiem, na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej.
W ocenie Ministra, Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów, dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów, mimo, że to podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego).
Minister podkreślił, że użytki rolne klasy Illb są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I, II i IlIa podlegają szczególnej ochronie. Zgodnie z danymi przekazanymi przez Wójta w treści wniosku, ogólnej strukturze rolnej obrębu K. grunty rolne klas I-III stanowią ok. 17%, zaś grunty IV-VI zajmują ok. 83%. Oznacza to, że gmina posiada w granicach obrębu ewidencyjnego K. tereny o niższej przydatności produkcyjnej, na których (zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.) powinny być w pierwszej kolejności lokalizowane nowe inwestycje. Wójt w piśmie uzupełniającym z dnia 7 sierpnia 2019 r. wskazał, że na terenie obrębu przeznaczono już na cele nierolnicze [...] ha gruntów klas I-III oraz [...] ha użytków klas IV-VI, z których zainwestowano odpowiednio [...] ha (ok. 38%) i [...] ha (ok. 26%). Również na terenie całej gminy [...] znajdują się rezerwy gruntów już przeznaczonych i oczekających na zainwestowanie - z przeznaczonych [...] ha gruntów klas I-III oraz [...] ha użytków klas IV-VI zagospodarowano zabudową nierolniczą do dnia złożenia wniosku odpowiednio [...] ha (ok. 18%) oraz [...] ha (ok. 19%). W ocenie Ministra dane te jednoznacznie wskazują, że rozwój funkcji pozarolniczych, w tym usługowych, zarówno na terenie gminy [...], jak i obrębu K. nie jest ograniczany, gdyż bez wątpienia może zostać zrealizowany na wskazanych rezerwach inwestycyjnych. Zgodnie z przepisami u.o.g.r.l., jak i z ukształtowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, jeżeli na terenie gminy występują rezerwy obszarów nadających się pod inwestycje, to te grunty należy w pierwszej kolejności zagospodarować, chroniąc tym samym użytki rolne najlepszych klas bonitacyjnych.
Minister nie zaaprobował argumentu Wójta, że "lokalizacja stadniny koni i rozwój usług towarzyszących jest dogodna i bezkonfliktowa - z dala od zabudowy mieszkaniowej, zatem nie będzie powodować uciążliwości zapachowej od hodowli koni dla działek mieszkaniowych." Wprowadzenie zabudowy nierolniczej (m.in. usług sportu, hoteli, moteli, pensjonatów, ośrodków wypoczynkowy) w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną również może powodować konflikty przestrzenne, występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te w znaczny sposób mogą utrudnić lub nawet uniemożliwić prawidłowe funkcjonowanie, znajdujących się na tym terenie gospodarstw rolnych. Do obowiązków Wójta należy takie kształtowanie przestrzeni w granicach gminy, aby tworzyła ona harmonijną całość, uwzględniając wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zadaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest ocena korzyści ekonomicznych, gospodarczych czy społecznych, płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, lecz przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej. Ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych i wynikającym ze zmian rozwojem gminy. Fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Argumenty o charakterze społecznym nie mogą zatem stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy, w szczególności gdy gmina dysponuje już zasobem gruntów słabszych klas bonitacyjnych oraz gruntów rolnych, które zostały przeznaczone na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych i nadal nie są zagospodarowane.
Zdaniem Ministra nie jest trafne twierdzenie, że "planowana funkcja ma zarówno charakter rolniczy - jest to bowiem hodowla koni (stadnina), jak i usługowy". Zgodnie z treścią procedowanego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego w rejonie działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym K. w gminie [...], grunty objęte wnioskiem oznaczono symbolem [...], wskazując jako przeznaczenie podstawowe tereny usługi sportu i rekreacji - stadninę koni wraz z urządzeniami i obiektami usługi, obiekty służące agroturystyce oraz obiekty usługi turystyki (m.in. hotele, motele, biura turystyczne). W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), ustawodawca określił 7 podstawowych grup terenów. Tereny użytkowane rolniczo określono w trzeciej grupie, w jej skład wchodzą: 3.1 - tereny rolnicze, (oznaczone jako R), 3.2 - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich (RU), 3.3 - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM). Oddzielną grupą, zupełnie niezwiązaną z rolnictwem, jest grupa druga - tereny zabudowy usługowej, w skład której wchodzą: 2.1 — tereny usług (oznaczone jako U), tereny sportu i rekreacji (US), tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (UC).
Projektowane na wnioskowanych gruntach funkcje, oznaczone na rysunku planu oraz określone w części opisowej jako usługi (1U), należy uznać za inwestycję zmieniającą tereny rolnicze na obszary zabudowy nierolniczej.
Przepisy u.o.g.r.l. zawierają przesłanki, jakie powinien uwzględnić organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Jest to przede wszystkim prymat przeznaczania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności produkcyjnej (wyrażony w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.) oraz zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie ich przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne (3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). W pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów - chroniąc tym samym rolniczy ład przestrzenny. Tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mając na uwadze, że na terenie gminy oraz obrębu występują grunty rolne przewidziane na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane, oraz wysoki udział gruntów o niższej przydatności produkcyjnej, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie wnioskowanych gruntów klasy IIIb, posiadających wysoką wartość rolniczą jest - w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną - nieuzasadnione. Dlatego też, nie można zgodzić się z pozytywną opinią Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej. Opinie nie są wiążące dla organu orzekającego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Oczywiście, rozważane są argumenty zawarte w opiniach, ale Minister dokonuje ich swobodnej oceny, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1818/00). Należy zauważyć, że Marszalek Województwa [...] oparł pozytywną opinię na charakterze planowanej inwestycji - związanym "z usługami agroturystycznymi oraz prowadzeniem stadniny koni". Natomiast Prezes [...] Izby Rolniczej wydał pozytywną opinię, gdyż "Grunty proponowane do zmiany przeznaczenia stanowią uzupełnienie istniejącego zainwestowania wsi." Brak w treści opinii tych organów odniesienia do zachowania zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej i jej ochrony, wykazano także niezgodność opinii Prezesa Izby Rolniczej ze stanem faktycznym.
W skardze, wywiedzionej dnia 16 marca 2020 r., Wójt Gminy wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów:
• art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż brak jest uzasadnionych podstaw do przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych klasy III,
• art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) poprzez przekroczenie zasad uznania administracyjnego i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klasy III.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tego przepisu, według stanu prawnego obowiązującego w trakcie zaskarżonej procedury planistycznej, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Ugruntowane jest stanowisko, według którego, uzyskanie przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest istotnym elementem procedury planistycznej. Przeznaczenie w miejscowym planie gruntów rolnych na cele nierolnicze bez wymaganej zgody właściwego organu jest kwalifikowane jako naruszenie prawa skutkujące nieważnością planu, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zostały one wyrażone w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 powołanej ustawy. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "przede wszystkim". Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien w pierwszej kolejności kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej wspólnoty lokalnej oraz właścicieli nieruchomości. Wykładnia art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przepisy nie wyłączają zatem ipso iure takiej możliwości. Niejednokrotnie na tym tle dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i stosownie do okoliczności zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy (por.: wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2898/12 oraz 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2263/14, CBOSA).
Udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.
W przypadku gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym, uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, w tym logikę i zupełność uzasadnienia, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierzą do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), określanej dalej jako k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.).
Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia.
Ocena ad casum wymaga wskazania, dlaczego odnośnie do uwarunkowań konkretnej sprawy, nierzadko specyficznych, uzasadniona jest, biorąc pod uwagę kryteria obiektywne, odmowa przeznaczenia.
W rozpatrywanej sprawie taka właśnie specyfika występuje. Wniosek Wójta Gminy [...] ma bowiem o tyle wyjątkowy charakter, że nie jest to typowa zmiana, łącząca się z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej czy leśnej. Zasadnie argumentował Wójt, że planowanej na działce nr [...] funkcji, należy głównie przypisać charakter rolniczy, jest to bowiem hodowla koni (stadnina). Dopuszczone na tym terenie usługi, związane są z działalnością, przewidzianą w stadninie koni, tj. planowanym ośrodkiem jeździeckim, a więc usługami sportu, przez które należy rozumieć prowadzenie szkółki jeździeckiej (jeździectwo konne), usługami rekreacji - przez którą należy rozumieć rekreacyjne przejażdżki konne, hipoterapię, a także zapleczem noclegowym, gastronomicznym i biurowym dla potrzeb tych funkcji. Projekt planu dopuszcza również obiekty handlowe o powierzchni nie przekraczającej 100 m towarzyszące funkcji podstawowej, w celu umożliwienia sprzedaży produktów promujących stadninę i region (produktów regionalnych).
Planowane przeznaczenie terenu, tj. stadnina koni z ośrodkiem jeździeckim wprowadzane jest na tym terenie na wniosek właściciela tego terenu - rolnika.
Minister nie przedstawił jednak dostatecznej argumentacji, przemawiającej za tym, że planowane przeznaczenie odbiega od przeznaczenia rolniczego, a nie jest z nim zbieżne.
Przedstawiony we wniosku cel jest inny, niż np. sytuacja, gdy gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolnicze (na przykład elektrownie wiatrowe), a obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) dotyczy wówczas nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolnicze mogą być realizowane (patrz: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13, CBOSA), tj. sumy obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, wraz z infrastrukturą towarzyszącą (por. stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 179/15, CBOSA).
W ocenie organu, skoro realizacja stadniny koni, przewidywana jest na obrzeżu zabudowy mieszkaniowej wsi K., to wystąpi konflikt na styku z dotychczasowym wykorzystanie terenu. Jednak lokalizacja budynków, przeznaczonych na potrzeby chowu i hodowli zwierząt w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej, pomiędzy polami uprawnymi jest zauważalną praktyką. Nie powoduje to wątpliwości co do naruszania zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ponieważ chów i hodowla zwierząt jest produkcją rolniczą.
Minister nie przedstawił wystarczających podstaw do twierdzenia, że zabudowa nierolniczą wkroczy w otwarte tereny rolne i spowoduje konflikty przestrzenne, ponieważ będzie to stadnina koni - hodowla i chów koni. Usługi towarzyszące (ośrodek jeździecki) wynikają wyłącznie ze specyfiki hodowanych zwierząt, jakimi są konie i mają służyć wyłącznie dla obsługi stadniny. Nie ma możliwości prowadzenia szkółki jeździeckiej lub np. hipoterapii jako działalności rolniczej, dlatego w tym przypadku teren nie może mieć przeznaczenia rolniczego.
Takie brzmienie wniosku nie wymaga podziałów nieruchomości. Nie zostało również w pełni uzasadnione stanowisko, że planowane przeznaczenie terenu spowoduje utrudnienie w funkcjonowaniu gospodarstw rolnych na tym terenie, ponieważ plan sporządzany jest na wniosek właściciela terenu, natomiast sąsiednie działki rolne nie zostaną pozbawione możliwości dotychczasowego rolniczego wykorzystania, w tym dostępu do drogi dojazdowej.
W ramach uznania administracyjnego organ winien wnikliwie rozważyć czy okoliczności sprawy przemawiają za uwzględnieniem wniosku strony, a aktualizacji nabiera zasada przedstawienia zupełnej argumentacji.
Sąd podziela przy tym pogląd, że argumenty natury ekonomicznej nie są wystarczającymi argumentami, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż organ musi brać pod uwagę szereg innych przesłanek, związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych oraz prawidłowym kształtowaniem ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16, CBOSA). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych, ocenia ów wniosek z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Jednak rozpatrując sprawę w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów należy brać pod uwagę całokształt danej sprawy. Wyjaśnienie wszystkich kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest wnioskowana zmiana (por. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Rz 259/19, CBOSA).
Organ skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych klasy IIIb, pominął przywoływane w pismach powody, wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia oraz brak diametralności zmiany, w stosunku do dotychczasowego przeznaczenia.
Oczywiście należy w pełni zgodzić się z argumentacją, w zakresie konieczności zachowania zwartego, jednolitego obszaru rolniczego i jednorodności terenów użytkowanych rolniczo, jak również zagospodarowywania gruntów znajdujących się na terenie gminy o słabszych klasach oraz wykorzystywania już udzielonych zgód na zmianę przeznaczenia. Jednakże nie zwalnia to organu od przeanalizowania wszystkich argumentów, którymi kieruje się gmina występując o zgodę. W przypadku bowiem wydawania decyzji uznaniowej organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Oznacza to, że na organie ciąży obowiązek wyważenia nie tylko interesu publicznego, którym bezsprzecznie jest obowiązek ochrony gruntów rolnych i co obszernie uczynił organ w zaskarżonej decyzji, lecz również słusznego interes strony pojmowanego jako indywidualnego, gospodarczego rozwoju Gminy oraz jej mieszkańców. Ma obowiązek poczynić te rozważania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.
O ile Minister przeprowadził postępowanie wyjaśniające, odnośnie do uwarunkowań, przemawiających za zachowaniem przeznaczenia gruntów, o tyle uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się w pełni do specyfiki sprawy, w tym do zagadnienia konkurencyjności względów interesu samej gminy, jako ogółu jej mieszkańców, tworzących wspólnotę samorządową.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 106) o podatku od towarów i usług, dalej u.p.t.u., działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności, polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych. Działalność rolnicza bez wątpienia stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 106) o podatku od towarów i usług. Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 15 u.p.t.u., działalność rolniczą stanowi produkcja roślinna (w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, produkcja warzywnicza, gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownicza) i zwierzęca oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych. Z powyższego wynika, że już sama produkcja roślinna, będąc działalnością rolniczą, stanowi działalność gospodarczą, w tym produkcja pasz na łąkach i pastwiskach, czyli na użytkach zielonych (por. Roman Czuba, Karol Gaszek, Zdzisław Włodarczyk – Technika nawożenia. Wydanie II 1981; Ogólna uprawa roli i roślin – Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Wydanie III 1982). Z kolei przez usługi rolnicze stosownie do definicji, zawartej w art. 2 pkt 21 ustawy o podatku od towarów i usług rozumie się usługi, wymienione w załączniku nr 2 do ustawy. Wśród usług rolniczych w załączniku tym, w pozycji 35, wymienia się usługi oznaczone symbolem "ex 01.6 - Usługi związane z rolnictwem oraz chowem i hodowlą zwierząt". Przepisy te obowiązywały na dzień wydawania decyzji, bowiem załącznik nr 2 uchylony przez art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 9 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1751), zmieniającej m.in. przedmiotową ustawę z dniem 1 listopada 2019 r. Zmiana ma zastosowanie od dnia 1 kwietnia 2020 r., zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc pod uwagę spójność systemu prawa i traktując ten wzgląd jako dyrektywę wykładni, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie przedmiot wniosku, przynajmniej częściowo odpowiada definicji rolniczego wykorzystania.
Należy również wskazać, ze organ, w przypadku wątpliwości co do danych aspektów sprawy, powinien wezwać do uzupełnienia wniosku.
Skarga podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77 § 1 k.p.a. Ponieważ Sąd podzielił zarzut naruszenia norm procesowych, z urzędu dostrzegając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (bowiem uzasadnienie powinno odzwierciedlać pełen tok rozumowania organu przyjęty w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach), wypowiadanie się w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów materialnych należało uznać za przedwczesne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w niniejszym wyroku, możliwa będzie ocena ponownie wydanej decyzji, pod kątem zastosowania przywołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.