IV SA/WA 889/06

IV SA/Wa 889/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Krystyna Napiórkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E., M.K., B. S., E. Z., A. D., K. G., A. S., W. C., Stowarzyszenia Zwykłego "E." w P., H. P., J. W., M. i J. P., H. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 roku o numerze [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. K., B.S., E. Z., A. D., K. G., A. S., W. C., Stowarzyszenia Zwykłego "E." w P., H. P. J. W., M. i J. P., H. T.S. kwotę po 440 (czterysta czterdzieści) złotych, a na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego [...] oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami w P. na działkach: nr [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...] zmienionej decyzją z dnia [...] października 1999 r. w taki sposób, że działki nr [...] i [...] zamieniono na [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu 22 kwietnia 1999 r. [...] Zarząd Majątkiem Polska Spółka z o.o. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla zespołu handlowo-usługowego [...] oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami w P. na działkach [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...]. Według opisu inwestycji sporządzonego przez inwestora powierzchnia, na której ma zostać zrealizowana inwestycja wynosi [...] m2, w tym powierzchnia zabudowy [...] m2, powierzchnia zieleni [...] m2, miejsc parkingowych zaplanowano - 482.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja1999 r. Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez inwestora inwestycji. W decyzji wskazano na ustalenia planu miejscowego obowiązującego dla obszaru oznaczonego symbolem [...], na którym ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie. Nadto ustalono min. ogrodzenie pełne o wysokości minimum 3 m dla osłony zaplecza od strony budownictwa jednorodzinnego.
W dniu 26 października 2000 r. został wniesiony wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji. We wniosku podniesiono, że naruszone zostały ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymało w mocy własną decyzję.
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
Wyrokiem z dnia 17 października 2003 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA 2479-2483/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r., jak również poprzedzającej ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. W ocenie Sądu Kolegium w stopniu niewystarczającym odniosło się do zarzutu sprzeczności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w dacie orzekania Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. W szczególności Sąd wskazał za niezbędne wyjaśnienie, czy zamierzona inwestycja była zgodna z planem w przedmiocie nieuciążliwości, a także kwestii rozumienia usług w relacji do pojęcia handel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w dniu 17 października 2003 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta P.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli:
- Stowarzyszenie E.,
* adwokat W.S. w imieniu M. i J. P., H.
P., J. W., A. L., K. L.,
H. i T.S., M. i H. J.,
* adwokat A. C. w imieniu A. D., B.
S., K. G., W. C., M.K.,
A.S.
We wnioskach tych podniesiono, iż inwestycja zrealizowana na powierzchni ponad [...] hektary nie może zostać uznana za nieuciążliwą w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan na terenie tym przewidywał usługi o charakterze ogólnomiejskim, nieuciążliwym, z zielenią towarzyszącą, wykluczając lokalizację programów uciążliwych, to decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna. Samo oznaczenie obszaru symbolem "[...] " oznacza, że powinien on zostać przeznaczony na zieleń parkową. Ponadto wskazano, że na terenie tym plan dopuszcza lokalizowanie usług, które nie mogą być utożsamiane z handlem, dla którego plan przewiduje inne oznaczenie.
W dniu [...] czerwca 2005 r. Kolegium postanowieniem zawiesiło postępowanie w sprawie z uwagi na wniesioną przez inwestora - [...] Zarząd Majątkiem Polska
sygn. akt IV SAM/a 889/06
P. [...] Sp. z o.o. skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2003 r.
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 395/04) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę wyjaśni fundamentalną kwestię, a mianowicie jaki rysunek planu stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w P. został przesłany do Wojewody [...] w dniu 14 października 1994 r. celem ogłoszenia go wraz z tekstem planu jako stanowiący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P.
Mając na względzie powyższe wskazania Sądu Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustaliło, iż graficzną część planu, przesłaną do Wojewody [...] w dniu 14 października 1994 r. stanowił załącznik pokolorowany i taki też załącznik musiał zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zdaniem organu nadzorczego z przekazanej przy piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 25 listopada 2005 r. pokolorowanej części graficznej Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. wynika jednoznacznie, iż obszar, na którym została usytuowana przedmiotowa inwestycja, oznaczony jest symbolem [...] i w części oznaczony jest kolorem ciemnozielonym, a w części kolorem ciemnozielonym w pasy koloru różowego.
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że dla koloru ciemnozielonego oznaczonego symbolem "[...] " plan ustala przeznaczenie: tereny parków i zieleńców, natomiast dla koloru różowego oznaczonego symbolem "[...] " plan ustala przeznaczenie: tereny usług.
Przytaczając treść ustaleń szczegółowych dla terenów jednostki B - dla obszaru oznaczonego symbolem [...] zawartych w części tekstowej planu, organ stwierdził, że na terenie tym plan dopuszcza lokalizację atrakcyjnego programu usługowego nieuciążliwego o charakterze ogólnodostępnym oraz usług o charakterze ogólnomiejskim, nieuciążliwych z zielenią towarzyszącą. Zdaniem organu, przyjmując nawet, iż część przedmiotowego obszaru oznaczona jest kolorem ciemnozielonym na pokolorowanym załączniku graficznym do planu, to jednak obszar ten nie traci przez to oznaczenia mu nadanego tj. [...], gdyż w
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
podstawowym zakresie przeznaczenie tego obszaru wyznacza część tekstowa planu, która precyzuje przeznaczenie obszaru oznaczonego tym symbolem.
Kolegium wyraziło pogląd, iż nie znajduje uzasadnienia przyjęcie tezy, cyt., "iż teren oznaczony kolorem ciemnozielonym jest tożsamy ze znajdującym się na kolorowym rysunku symbolem [...] ", zwłaszcza, że zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu zostały przewidziane obszary oznaczone wyłącznie symbolem literowym [...] bez jakiegokolwiek połączenia z innymi symbolami. Przy ocenie czy przedmiotowa decyzja stoi w sprzeczności z ustaleniami planu, konieczne jest łączne odczytywanie oznaczeń i symboli zawartych w części graficznej i tekstowej planu, a to prowadzi do wniosku iż - w ocenie Kolegium - nie występuje sprzeczność kontrolowanej decyzji z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.
Wyjaśniając z kolei kwestię rozumienia usług w relacji pojęcia handel na gruncie w/wskazanego planu, Kolegium wskazało, iż plan nie precyzuje zakresu znaczeniowego tych pojęć, natomiast znajdują się w części tekstowej planu zapisy, zgodnie z którymi usługi dla mieszkańców realizowane mają być poprzez rozwój lokalnego ośrodka usługowego, m.in. poprzez lokalizację obiektów handlowo-usługowych.
Takie ustalenia planu uzasadniają przyjęcie, że zakres znaczeniowy pojęcia "usługi", użyty w planie zawiera zarówno funkcje usługowe jak i funkcje handlowo-usługowe. Stanowisko takie potwierdza również legalna definicja działalności gospodarczej, zawarta w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, zgodnie z którą działalnością gospodarczą jest działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż usługi są pojęciem szerszym znaczeniowo, które zawiera w sobie również pojęcia handel.
Odnosząc się do zarzutu uciążliwości inwestycji organ nadzorczy zauważył, iż wobec braku sprecyzowania pojęcia inwestycji uciążliwej w miejscowym planie, należy posłużyć się katalogiem inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska zawartym w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
inwestycji (Dz.U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Dokonując analizy parametrów przedmiotowej inwestycji w kontekście treści § 2 pkt 8 lit m i n cyt,. rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że nie można jej uznać za uciążliwą.
Wskazane powyżej ustalenia prowadzą w ocenie Kolegium do uznania, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego o powierzchni nie przekraczającej 3,0 ha oraz zabudowy towarzyszącej i parkingów z dojazdami, wraz z obowiązkiem realizacji zieleni towarzyszącej nie jest sprzeczne z ustaleniami planu, który dla obszaru [...], ustala funkcję "teren koncentracji usług o charakterze ogólnomiejskim - nieuciążliwych z zielenią towarzyszącą".
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. D., B.S., K. G., W. C., M. K., A. S., E. Z. reprezentowani przez pełnomocnika adw. A. C.; H. P., J. W., M. i J. P., H. i T. S. - reprezentowani przez adw. W. S., Stowarzyszenie Zwykłe E. reprezentowane przez adw. P.J. i Stowarzyszenie E.
W skardze stron reprezentowanych prze adw. A. C. podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego:
I. w postaci art. 7, 77 i 107 kpa poprzez powierzchowną i wybiórczą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz całkowicie arbitralne pominięcie istotnych w sprawie dowodów i okoliczności faktycznych przemawiających za niezgodnością inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, takich jak:
1) sprzeczność decyzji Burmistrza Miasta P., stwierdzającej, iż przeznaczenie trenu to "teren koncentracji usług o charakterze ogólnomiejskim" z graficzną oraz tekstową częścią planu, albowiem w planie teren ten określony został jako "część ogólnomiejskiego systemu terenów publicznych, zielonych ogólnodostępnych, niezbędnym elementem zagospodarowania jest zieleń towarzysząca", a usługi ogólnomiejskie skoncentrowane, oznaczone są w planie symbolem UU oraz kolorem czerwonym - podczas gdy teren przedmiotowej inwestycji oznaczony jest w części graficznej planu kolorem ciemnozielonym oraz ciemnozielonym w pasy koloru różowego;
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
2) fakt, iż powierzchnia zieleni na terenie, dla którego ustalone były warunki
zabudowy, nie przekracza 10% ogólnej powierzchni inwestycji, podczas gdy zgodnie
z graficzną częścią planu obszar parków i zieleńców na przedmiotowym terenie
powinien wynosić ok. 30% powierzchni (ZP);
3) pominięcie okoliczności, iż część tekstowa planu rozróżniała pojęcia "usługi"
(oznaczenie literą "U") oraz "usługi handlu" (oznaczone literą UH);
4) pominięcie zapisu pkt 8.2 tekstowej części planu, zgodnie z którym to zapisem
zieleń winna być umieszczona w sposób zapewniający dodatkową izolację
akustyczną oraz eliminujący odbicia fal od strony [...], podczas gdy
faktyczne usytuowanie zieleni nie spełniło tego wymogu;
5) pominięcie ewidentnych okoliczności, takich jak:
* faktyczna powierzchnia kompleksu handlowego przekraczająca 3 ha,
* faktyczna ilość miejsc parkingowych powyżej 500,
- przerób mięsa w ilości 10 ton na dobę, które jednoznacznie wskazują na
uciążliwość inwestycji w rozumieniu § 2 pkt 6 lit f, pkt 8 lit m i n w/w rozporządzenia
Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca
1998 r.;
II. w postaci art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyrażenie oceny prawnej odmiennej od oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt OSK 395/04, a polegającej na przyjęciu przez Kolegium - wbrew wyrażonej dyrektywie Sądu - iż część graficzna miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter podrzędny wobec części tekstowej i nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Powyższe naruszenia skutkowały błędnym przyjęciem, iż decyzja Burmistrza Miasta P. była zgodna z miejscowym planem, a w konsekwencji niezastosowania przez Kolegium art. 46a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2003 roku.
W skardze sporządzonej przez adwokata W. S. także został postawiony zarzut obrazy art. 7, 77, 107 § 3 kpa i art. 46a w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 i 8 kpa. W uzasadnieniu tej skargi zakwestionowano stanowisko Kolegium, według którego nie można przedmiotowej
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
inwestycji uznać za uciążliwą, choć powierzchnia działki przekracza wskazaną w rozporządzeniu wielkość, gdyż powierzchnia zabudowy jest znacznie od niej mniejsza. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż organ stwierdzając, że powierzchnia działki pod inwestycję wynosiła wprawdzie [...] m2, ale już powierzchnia zabudowy hipermarketu tylko [...] m2, a powierzchnia zieleni [...] m2, pominął jedną istotną daną, a mianowicie, że powierzchnia utwardzona, podjezdnie, chodniki, parkingi i inną infrastrukturę wynosiła [...] m2, czyli łącznie z budynkami takie zagospodarowanie inwestycyjne i tak przekroczyło [...] ha terenu.
Ponadto w skardze tej zostało podkreślone, że kwestia, czy kompleksy handlowe obejmują całość powierzchni handlowej wraz ze wszystkimi urządzeniami przyległymi była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonanej w wyroku z dnia 12 listopada 2002 r. - sygn. akt IV SA 1373-1379/02 uchylającym decyzję organu II i I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającą na budowę przedmiotowego hipermarketu [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd podzielił pogląd Ministerstwa Środowiska -Departamentu Ochrony Środowiska w przedmiocie rozumienia pojęcia kompleksu handlowego, zawarty w piśmie z dnia 19 czerwca 2006 r. ([...]) skierowany do Powiatowego Inspektora Środowiska, zgodnie z którym pod pojęciem kompleksy handlowe należy rozumieć całość powierzchni handlowej wraz ze wszystkimi urządzeniami przyległymi, a więc nie tylko sam hipermarket.
Zdaniem skarżących ustalenia szczegółowe części tekstowej planu nie zezwalają na umiejscowienie hipermarketu na terenie oznaczonym symbolem [...]. W żaden sposób nie można przyjąć, że teren inwestycji hipermarketu współtworzy, jest elementem systemu wzajemnie przenikających się trenów zieleni ogólnodostępnej powiązanej z terenami usług, czy terenów rekreacji i sportu, zwłaszcza, że od strony ul. [...], wzdłuż całego terenu [...], usytuowano drogę dojazdową do hipermarketu, wygrodzoną i z pewnością nie odpowiada to "wprowadzeniu wzdłuż niej programów usługowych ożywiających ciąg".
W ocenie skarżących realizacja inwestycji jest wprost sprzeczna z jednym z głównych założeń funkcjonalno-przestrzennych miasta P. - zamiast zgodnie z ustaleniami uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego uzupełniać czy wzbogacać różnego rodzaju zieleń, zupełnie ją wykluczono.
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
Nie do zaakceptowania jest - zdaniem skarżących - pogląd Kolegium sprowadzający się do przyjęcia tezy, że "w części tekstowej jaki i graficznej planu zostały przewidziane obszary oznaczone wyłącznie symbolem litrowym ZP bez jakiegokolwiek połączenia z innymi symbolami", albowiem na rysunku planu w kilku miejscach wyraźnie widać połączenie koloru zielonego - zieleni parkowej (ZP) z czerwonym - tereny usług ogólnomiejskich skoncentrowanych (UU).
Stowarzyszenie Zwykłe "E." wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] grudnia 2003 r., ewentualnie o ich uchylenie, zarzuciło:
naruszenie przepisów postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa,
mające wpływ na jego wynik, wyrażające się zaniechaniem analizy ustaleń ogólnych
Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.,
obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię ustaleń
szczegółowych miejscowego planu, a zwłaszcza pojęć "handel, usługi, program
uciążliwy",
obrazę prawa materialnego, zwłaszcza § 2 ust. 8 lit. n i m oraz § 2 ust. 6 lit f
rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z
dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie
szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan
środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na
środowisko tych inwestycji, poprzez niezastosowanie i stwierdzenie, iż inwestycja nie
zaliczała się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, poprzez
niezastosowanie i stwierdzenie, że inwestycja nie zaliczała się do inwestycji
mogących pogorszyć stan środowiska;
obrazę art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 31 stycznia
1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 40 ust. 4 pkt 2 i pkt 4a
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji
w sytuacji gdy wydanie decyzji winno zostać poprzedzone dokonaniem stosownego
uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym na podstawie oceny
oddziaływania inwestycji na środowisko, czego w sprawi zaniechano, oraz
naruszenia art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie
odniesienia się w zaskarżonej decyzji do złożonego przez Stowarzyszenie dowodu w
postaci ekspertyzy prof. G. B.
sygn. akt IV SAM/a 889/06
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie "E." podkreśliło, że aczkolwiek organ w zaskarżonej decyzji dostrzegł, iż integralnymi elementami miejscowego planu była zarówno część tekstowa, jak i graficzna (pokolorowana), to niemniej oceniając zgodność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dość wnikliwie odniosło się do drugiej części tego aktu prawa miejscowego, która uściśla i uszczegóławia część tekstową, co powinno zostać uwzględnione w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W kolejnej skardze, którą wniosło Stowarzyszenie E. zakwestionowane zostały ustalenia organu nadzorczego prowadzące do przyjęcia tezy, iż cyt. "zarówno w części tekstowej jak i graficznej planu zostały przewidziane obszary oznaczone wyłącznie symbolem literowym ZP bez jakiegokolwiek połączenia z innymi symbolami". Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia pogląd taki jest błędny, gdyż w części graficznej i opisowej symbol literowy "ZP" połączony jest z innymi symbolami i jako przykłady wskazano" B-8-MN/ZP i rozpatrywana strefa B-7-U/ZP.
W ocenie skarżącego również błędny jest wniosek, iż plan nie precyzuje zakresu znaczeniowego pojęcia "handel" i "usługi", skoro w treści planu jak również na załączniku graficznym bardzo precyzyjnie rozdzielono te dwie funkcje, oznaczając symbolem "U" - usługi, a symbolem "UH" - usługi handlu. Natomiast organ orzekający próbuje uzasadnić znaczenie pojęcia "usługi" łącząc je wyłącznie z handlem, gdy tymczasem w planie zaznaczone są także "tereny usług oświaty".
Podobnie jak pozostali skarżący Stowarzyszenie [...] podnosi, iż organ nadzorczy błędnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja zajmuje powierzchnię mniejszą niż 3 hektary, biorąc pod uwagę wyłącznie powierzchnię zabudowy kubaturowej. Zdaniem skarżącego przedsięwzięcie, dla którego ustalono kwestionowaną decyzją warunki zabudowy obejmowało: budynki, parkingi, drogi dojazdowe. Prawidłowe ustalenie zakresu przedmiotowego przedmiotowej inwestycji skutkuje w ocenie skarżącego, zaliczeniem jej do inwestycji mogących pogorszyć środowisko, gdyż zgodnie z w/cyt. rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. za takie inwestycję uważa się kompleksy handlowe powyżej 3,0 ha.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skarg podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.
sygn. akt IV SAM/a 889/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze.
Rozpoznając skargi w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługują one na uwzględnienie i prowadzą do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r.
Wymienione wyżej rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu handlowo-usługowego, zabudowy towarzyszącej oraz parkingów z dojazdami przy ul. [...] w P.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r Nr 15, poz. 139 ze zm.).
Zgodnie z przepisem art. 46a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji obszar wskazany jako teren tej inwestycji objęty był Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P.
sygn. akt IV SAM/a 889/06
uchwalonym przez Radę Miejską w P. (uchwała Nr [...] z dnia [...] września 1994 r.) w brzmieniu określonym przez następujące załączniki do uchwały:
1. rysunek planu (zał. Nr 1)
2. tekst planu (zał. Nr 2)
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę ponownie na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2003 roku, sygn. akt IV SA 2479-2483/02, ustaliło, iż graficzną część planu, przesłaną do Wojewody [...] w dniu 14 października 1994 r. wraz z tekstem planu celem ogłoszenia, stanowił załącznik pokolorowany, a to oznacza, iż Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. określały załączniki: kolorowy rysunek planu (zał. Nr 1) i tekst planu (zał. Nr 2).
Organ nadzorczy wskazał, iż z pokolorowanej części graficznej planu wynika jednoznacznie, iż obszar, na którym usytuowana została przedmiotowa inwestycja, oznaczony jest symbolem B-7-U/ZP i oznaczony jest w części kolorem ciemnozielonym, a w części kolorem ciemnozielonym w pasy koloru różowego. Organ również podał, iż dla koloru ciemnozielonego oznaczonego symbolem "ZP" plan ustala przeznaczenie: tereny parków i zieleńców, natomiast dla koloru różowego oznaczonego symbolem "U" plan ustała przeznaczenie: tereny usług.
Zdaniem Kolegium, to pomimo, że część obszaru oznaczonego symbolem B-7-U/ZP, na pokolorowanym załączniku graficznym do planu, oznaczona jest kolorem ciemnozielonym, to jednak obszar ten nie traci przez to oznaczenia mu nadanego tj. B-7-U/ZP. Przeznaczenie tego obszaru w podstawowym zakresie wyznacza część tekstowa planu, która precyzuje przeznaczenie obszaru oznaczonego symbolem B-7-U/ZP. Natomiast przyjęcie, iż teren oznaczony kolorem ciemnozielonym jest tożsamy ze znajdującym się na kolorowym rysunku symbolem "ZP" nie znajduje - w opinii Kolegium - uzasadnienia w aktach sprawy.
Stwierdzić należy, iż przytoczone powyżej wywody organu nasuwają poważne wątpliwości i nie są przekonywujące na tyle, ażeby uznać brak sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu. Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, iż trudno zaaprobować pogląd Kolegium, według którego pierwszeństwo w określaniu przeznaczenia funkcji terenu należy przyznać części tekstowej planu.
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obwiązuje w zakresie określonym uchwałą. W kontekście powyżej przytoczonej regulacji prawnej, podstawę kontroli zgodności decyzji i organu administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst (por wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1986 r. sygn. II SA 2037/85; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r. sygn. II SA/Lu 854/02).
Nadto wskazane jest zauważyć, iż stosownie do art. 7 w/cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a to oznacza m.in. że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 sygn. akt II SA/Gd 1396/99 LEX Nr 76105).
Dokonując zatem rozważań w zakresie ustaleń planu w zakresie funkcji przypisanej obszarowi oznaczonemu symbolem B-7-U/ZP organ winien był oprócz zapisów odnoszących się wyłącznie do tego obszaru zawarte w części IV tekstu planu pt. "Ustalenia szczegółowe dla terenów jednostki "B"", poddać analizie ustalenia ogólne, jak również rysunek planu.
Jak wynika bowiem z ustaleń szczegółowych odnoszących się do jednostki strukturalnej B-7-U/ZP zawartych w załączonym do akt sprawy tekście planu (str. 81) do obszaru tego należy stosować wskazane konkretnie ustalenia ogólne m.in. oznaczone pkt II 6.2.5 pt. "Zasady kształtowania terenów zieleni, sportu i rekreacji" (str. 24 tekstu planu). Treść tego fragmentu planu wyraźnie określa zasadę wytworzenia w układzie przestrzenno-funkcjonalnym miasta P. wzajemnie przenikających się terenów zieleni ogólnodostępnej powiązanej z terenami ogólnodostępnych usług. System ten w formie przestrzeni "publicznej" z dużym udziałem zieleni urządzonej (wysokiej i niskiej) składać się będzie z przestrzeni ciągów pieszych, placów i zieleni towarzyszącej skoncentrowanym usługom ogólnomiejskimi. Uznaje się potrzebę kompleksowego projektowania zieleni w mieście - zieleni parkowej, osiedlowej, przyulicznej itp.
Ustalenia części ogólnej planu, które również mają odniesienie do omawianej jednostki B-7-U/ZP wskazują na proekologiczną politykę przestrzenną i inwestycyjną oraz pozostają w korelacji z rysunkiem planu, z którego wynika, iż obszar wskazany
sygn. akt IV SAM/a 889/06
w decyzji ustalającej warunki zabudowy jako teren inwestycji, w części przeznaczony jest pod zieleń parkową, a w drugiej części pod usługi z zielenią towarzyszącą.
Powyższe wywody prowadzą do stwierdzenia, iż Kolegium dokonując analizy planu w odniesieniu do obszaru wskazanego jako teren przedmiotowej inwestycji nie rozważyło wszystkich istotnych w sprawie jego postanowień, co spowodowało przyjęcie błędnych ustaleń. Tym samym organ uchybił obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 §1,80 i 107 §3 kpa.
Również nie można podzielić stanowiska organu, iż o braku uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego decyduje okoliczność, iż tego rodzaju inwestycja nie została wymieniona jako mogąca pogorszyć stan środowiska w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakimi powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm.).
Kolegium nie odniosło się do oceny uciążliwości inwestycji na gruncie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzonej w niniejszej sprawie, znajdującej się w aktach administracyjnych. W dokumencie tym wskazano na konieczność odizolowania od strony ulicy [...] zaplecza dostawczego pełnym ogrodzeniem o wysokości minimum 3 m. Również taki warunek urbanistyczno-architektoniczny został zawarty w kontrolowanej decyzji.
Zważywszy na okoliczność, iż po drugiej stronie ulicy [...] znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej intensywnej wielorodzinnej i według planu wzdłuż ulicy tej ma przebiegać ścieżka rowerowa, to ogrodzenie o wysokości 3 m z pewnością nie pozostaje w zgodności z założeniami miejscowego planu.
Nadto godzi się zauważyć, co również podnoszą skarżący, iż kwestia uciążliwości przedmiotowej inwestycji była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1373-1379/02 uchylającym pozwolenie na budowę, stwierdził, iż podziela pogląd Ministerstwa Środowiska Departamentu Ochrony Środowiska w przedmiocie rozumienia pojęcia "kompleksu handlowego", zawarty w piśmie z dnia 19 czerwca 2000 r. ([...]). Z treści tego pisma, znajdującego się w aktach sprawy wynika, że pod pojęciem kompleksy handlowe należy rozumieć całość powierzchni handlowej wraz z wszystkimi urządzeniami przyległymi, w więc
sygn. akt IV SA/Wa 889/06
nie tylko sam hipermarket. Skoro zatem powierzchnia działki objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania wynosi [...] m2, a w tym zieleń [...] m2, to pozostała różnica przekracza [...] ha, a to czyni wątpliwym ustalenie, że inwestycja nie jest uciążliwa również w rozumieniu przepisów w/cyt. rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r.
Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż kontrolowana przez Kolegium decyzja Burmistrza Miasta P. nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 2 i 4 w/cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z tym artykułem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa m.in. warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1 pkt 2) i warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (ust. 1 pkt 4).
Określając warunki wynikające z ustaleń planu Burmistrz Miasta P. wskazał m.in. "teren koncentracji usług o charakterze ogólnomiejskim -nieuciążliwym", gdy tymczasem w ustaleniach plan nie zawiera w stosunku do tej jednostki strukturalnej zapisu, że jest to teren koncentracji usług. Taki zapis zamieszczony został w rubryce części tekstowej noszącej tytuł "Funkcja terenu w perspektywie", nie zaś w ustaleniach. Jednocześnie plan w ustaleniach dot. jednostki B-7-U/ZP wskazywał na konkretne ustalenia ogólne, zupełnie pominięte przez organ w decyzji.
Decyzja nie określa w żaden sposób warunków obsługi w zakresie komunikacji, co nakazuje stwierdzić, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ nadzorczy badając zgodność z prawem omawianej decyzji wyżej wskazanych wad nie dostrzegł.
Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokona oceny zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez Sąd.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.