IV SA/Wa 872/23

IV SA/Wa 872/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska /przewodniczący/
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2569
art. 2b ust. 1-3
Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Z. S. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 lutego 2023 r. nr DNI.sp.616.7.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., znak: DNI.sp.616.7.2023, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i M. S. od decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa nr 3067/2022 z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: CEN.DKUR.WP.580.2523.2022.MON.14 o odmowie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości rolnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku Z. i M. S. z dnia 6 maja 2022 r., Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: KOWR), działając na podstawie art. 2b ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569, dalej u.k.u.r.), nie wyraził zgody na zbycie, przed upływem 5 lat od nabycia, nieruchomości rolnej o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na spełnienie przesłanki zaistnienia "ważnego interesu nabywcy", jak również "interesu publicznego".
Odwołanie od tej decyzji złożyli Z. i M. S. Ich zdaniem organ błędnie uznał, że nie występuje ważny interes uzasadniający zgodę na wcześniejszą sprzedaż nabytej nieruchomości rolnej.
Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r., Dyrektor Generalny KOWR, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na zbycie, czy też oddanie w posiadanie, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Pojęcie "ważnego interesu nabywcy" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Ponieważ instytucja wyrażenia zgody na oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej ma charakter wyjątkowy (zasadą jest bowiem prowadzenie gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez co najmniej 5 lat od dnia jej nabycia), uzasadnieniem jej zastosowania będzie wystąpienie względów nadzwyczajnych i okoliczności, które mogłyby zachwiać podstawami egzystencji podmiotu. Ważny interes nabywcy to zatem jakakolwiek istotna okoliczność, która przemawia za tym, że uzasadnione jest odstąpienie od realizacji zakazów wynikających z nabycia gruntu. Jako przykład można wskazać np. chorobę nabywcy, która uniemożliwia lub utrudnia mu prowadzenie gospodarstwa rolnego itp.
W badanej sprawie, obowiązek wynikający z art. 2b ust. 2 u.k.u.r. powstał w wyniku nabycia nieruchomości w drodze przeniesienia własności nieruchomości w formie aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., sporządzonego przed notariuszem H. K. We wniosku skarżący wskazali, że swojego ważnego interesu, jako nabywców nieruchomości rolnej w 2022 r., upatrują w potrzebie pozyskania środków na dalsze inwestycje w gospodarstwie, ciężkiej sytuacji materialnej wynikającej ze wzrostu rat posiadanego kredytu, a także niemożności uprawy wybranych roślin ze względu na niską klasę gruntu na nabytej działce.
Dyrektor Generalny KOWR wezwał wnioskodawców do nadesłania m.in. wszelkich dokumentów mogących potwierdzić znaczne pogorszenie sytuacji finansowej na przestrzeni ostatnich miesięcy, dokumentu potwierdzającego aktualną wysokość zobowiązania kredytowego oraz wyjaśnień co do możliwości sprzedaży innych składników majątku. Skarżący przedstawili m. in. zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Z. S. z wykazem pobieranej emerytury oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i zarobkach M. S. Wskazali też listę posiadanych nieruchomości. Organ w kolejnym piśmie wezwał do uzupełnienia akt o m.in. o dochody uzyskane z tytułu prowadzenia działalności rolniczej i gospodarczej, zaświadczenie o posiadanych oszczędnościach, dokument potwierdzający wysokość zobowiązań kredytowych wraz z terminami ich spłat, dokument potwierdzający wysokość oszczędności oraz wyjaśnienia odnośnie możliwości sprzedaży innych składników majątku, które wnioskodawcy posiadają.
Z. i M. S. wskazali, że aktualne zadłużenie kredytowe wynosi [...] zł (przy czym wyjaśnili, że nie posiadają przeterminowanych zobowiązań), nadesłali zaświadczenie o posiadanych oszczędnościach, tj. [...] euro oraz załączyli zeznanie PIT za 2021 r. z [...] Spółka Jawna [...], CIT z [...] Spółka z o. o. Poinformowali też, że około 50% posiadanych przez nich nieruchomości jest wystawionych do sprzedaży.
W odwołaniu od decyzji Dyrektora KOWR z dnia 21 grudnia 2022 r. skarżący załączyli dodatkowo zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że M. S. cierpi na przewlekłą chorobę, wymaga stałego leczenia, długotrwałej terapii, co ma wpływ na jego zdolność do pracy zarobkowej.
Głównym czynnikiem warunkującym ciężka sytuację materialną - według wnioskodawców - jest rosnąca rata kredytu. Organ stwierdził, że Z. i M. S., co prawda, posiadają zadłużenie, lecz nie świadczy ono jeszcze o trudnej sytuacji materialnej. Kwota pozostała do spłaty ([...] zł) jest bowiem niższa od kwoty posiadanych oszczędności ([...] euro). Dodatkowo skarżący mają podpisane dwie umowy pośrednictwa sprzedaży innych posiadanych nieruchomości, na kwotę około [...] zł. Odnosząc się natomiast do choroby M. S., organ zauważył, że skarżący nie wykazał, że stan jego zdrowia drastycznie pogorszył się po nabyciu nieruchomości w lutym 2022 r.
W rozważanej sprawie organ zwrócił uwagę także na okoliczność, że Z. i M. S. stali się właścicielami działki nr [...] w dniu [...] lutego 2022 r. Kupili tę nieruchomość za kwotę [...] zł. Jak wynika z umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia [...] maja 2022 r. (Rep. A nr [...]) sporządzonej przed notariuszem M. G., wnioskodawcy chcą sprzedać tę działkę za kwotę wielokrotnie wyższą, tj. [...] euro. Ponadto wniosek do Dyrektora KOWR o wyrażenie zgody na zbycie nabytej wcześniej nieruchomości złożyli zaledwie po około 3 miesiącach od momentu jej kupna. W ocenie organu, zbycie tej nieruchomości podyktowane jest więc raczej chęcią zysku, aniżeli nadzwyczajnymi okolicznościami. W ocenie Ministra, Dyrektor Generalny KOWR słusznie zatem nie wyraził zgody na zbycie przez Z. i M. S. nieruchomości rolnej, przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. S. i M. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i stwierdzenie, że brak jest przesłanek do wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez niezastosowanie tych przepisów, pomimo zaistnienia podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia;
3) ewentualnie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo wystąpienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi;
4) art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego:
- w wyniku stwierdzenia, że zamiar zbycia nieruchomości podyktowany jest chęcią zysku, aniżeli nadzwyczajnymi okolicznościami, a rosnąca rata kredytu nie świadczy o trudnej sytuacji finansowej oraz, że skarżący nie udowodnili, iż stan zdrowia M. S. nie pogorszył się drastycznie po dniu nabycia nieruchomości w lutym 2022 r.,
- w tym przedłożonej przez skarżących dokumentacji w postaci umowy kredytu oraz stwierdzenie, że przesłanka "ważnego interesu nabywcy" nie została wykazana, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący znaleźli się, z przyczyn niezależnych od nich, w nadzwyczajnej sytuacji związanej ze znacznym wzrostem poziomu inflacji oraz stóp procentowych NBP, co przekłada się na rażące zwiększenie się raty kredytu i wpływa negatywnie na sytuację finansową skarżących,
- w tym przedłożonych przez skarżących oświadczeń woli o stanie zdrowia M. S. i zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz przyjęcie, że sytuacja ta nie ma znaczenia w sprawie, podczas gdy okoliczność ta ma charakter osobisty, losowy oraz niezależny od skarżących, a zły stan zdrowia M. S. i jego pogorszenie w ostatnim czasie wskazuje na wystąpienie "ważnego interesu nabywcy", który wpływa na brak możliwości rolniczego użytkowania nieruchomości, co skutkowało błędnym przyjęciem, że brak jest podstaw do wydania decyzji wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia jej nabycia, podczas gdy skarżący wykazali swój ważny interes warunkujący uzyskanie ww. zgody.
3) art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez przedstawienie lakonicznego oraz niespełniającego wymogów wynikających z ww. przepisów dla prawidłowego i pełnego uzasadnienia, a także brak wystarczającego uzasadnienia podjętych w toku postępowania dowodowego ustaleń, w szczególności dotyczących tego, że skarżący kierują się chęcią zysku oraz nie przedstawili wystarczających dowodów, które mogłyby przemawiać za wystąpieniem przesłanki "ważnego interesu nabywcy" w wyniku braku odniesienia się w treści uzasadnienia do poszczególnych okoliczności wskazanych przez skarżących przemawiających za zasadnością ich wniosku;
4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do organu administracji publicznej, w związku z tym, że Minister nie uwzględnił podstawowych dowodów w sprawie w postaci dokumentacji kredytowej, oświadczeń o stanie zdrowia M. S. oraz zaświadczenia od lekarza [...], nie uzasadniając swojego stanowiska w zakresie ich pominięcia w sposób uwzględniający dyrektywy zasady zaufania do organu administracji publicznej, oraz dokonując arbitralnego rozstrzygnięcia o braku wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycie w sposób sprzeczny ze wspomnianymi dyrektywami.
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez przyjęcie, że skarżący nie spełnili przesłanki "ważnego interesu nabywcy" i tym samym wydanie decyzji o odmowie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przesłanka ta została spełniona przez skarżących, bowiem wykazali oni wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności mających charakter losowy, które uzasadniają wystąpienie przesłanki "ważnego interesu nabywcy", co skutkować powinno wydaniem decyzji o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów oby instancji, o dopuszczenie dowodów z dokumentów, tj.: zaświadczenia lekarskiego z dnia 9 marca 2023 r. wystawionego przez lek. J. S. specjalistę [...], zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 marca 2023 r. wystawionego przez lek. I. H. specjalistę medycyny rodzinnej, wniosku o emeryturę z dnia 8 marca 2023 r., na okoliczności wskazane w tych dokumentach i w treści skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ II instancji nienależycie ustalił stan faktyczny w sprawie i błędnie ocenił materiał dowodowy w niej zgromadzony. Minister niezasadnie doszedł do wniosków, że brak jest "ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej", stwierdzając bezpodstawnie, że wniosek skarżących podyktowany jest chęcią zysku. Z przedłożonej przez skarżących dokumentacji w postaci umowy kredytu, zaświadczenia lekarskiego oraz innych wykazywanych w toku postępowania dowodów i faktów wynika, że przesłanka "ważnego interesu nabywcy" została przez nich wykazana. Z dowodów tych wynika bowiem, że skarżący znaleźli się, z przyczyn niezależnych od nich, w nadzwyczajnej sytuacji związanej ze znacznym wzrostem poziomu inflacji oraz stóp procentowych NBP, co przekłada się na rażące zwiększenie się raty kredytu i wpływa negatywnie na sytuację finansową skarżących. Jest to skutkiem między innymi wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny na Ukrainie, która spowodowała nadzwyczajną zmianę sytuacji ekonomicznej. Ponadto o nadzwyczajnym charakterze sytuacji skarżących oraz o jej osobistym, losowym oraz niezależnym od nich wymiarze świadczy to, że M. S. ma problemy zdrowotne i w ostatnim czasie nastąpiło ich nasilenie. Należy podkreślić, że na potwierdzenie stanu zdrowia M. S. w dniu 13 stycznia 2023 r. pozyskał on zaświadczenie lekarskie wystawione przez lekarza specjalistę [...] J. S. o tym, że pacjent jest leczony z powodu [...] i wymaga stałego leczenia [...]. Ponadto z zaświadczenia tego wynika, że jest to choroba przewlekła, rokowania co do wyleczenia są niepewne, pacjent wymaga długotrwałej terapii, a zdolność do pracy zarobkowej jest znacznie upośledzona. O braku zmiany w tym zakresie świadczy również zaświadczenie lekarskie z dnia 9 marca 2023 r. wystawione przez lek. J. S. specjalistę [...]. Poza tym, M. S. zmaga się z innymi chorobami, które uniemożliwiają mu - jako gospodarzowi - dalej zajmować się produkcją rolną. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 marca 2023 r. wystawionego przez lek. I. H. specjalistę medycyny rodzinnej wynika między innymi, że M. S. cierpi na [...], [...], [...]. Nie bez znaczenia jest również to, że M. S. złożył w ostatnim czasie wniosek o emeryturę do ZUS. Problemy zdrowotne w dużej mierzy przyczyniły się do tego. M. S. nie jest bowiem aktualnie w stanie prowadzić produkcję rolniczą i używać Nieruchomość do tych celów. Z uwagi na wskazane okoliczności skarżący chce przejść na emeryturę i pójść na zasłużony odpoczynek. Powyższe okoliczności mają charakter osobisty, losowy oraz niezależny od skarżących.
W skardze podniesiono, że organ II instancji w ogólnie nie odniósł się do tego, że M. S., jako główny gospodarz, ma zamiar przejść na emeryturę. Organ II instancji nie wziął pod uwagę również tego, że skarżący zawarli około rok przed nabycie nieruchomości umowę przedwstępną, więc trudno w takich okolicznościach bezrefleksyjnie stwierdzać, że wniosek do Dyrektora KOWR został złożony zaledwie po około 3 miesiącach od momentu jej kupna, ponieważ od momentu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży wiele się zmieniło.
Dlatego, zdaniem skarżących, organ II instancji naruszył art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego w wyniku pominięcia w szczególności przedłożonej przez skarżących dokumentacji oraz stwierdzenia, że przesłanka "ważnego interesu nabywcy" nie została wykazana oraz pominięcia w szczególności przedłożonych przez skarżących oświadczeń woli o stanie zdrowia M. S. oraz przyjęcie, że sytuacja ta nie ma znaczenia w sprawie.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji jest lakoniczne oraz nie spełnia wymogów uzasadnienia wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja użyta przez Ministra jest dalece niewystarczająca, a wykazanie motywów poszczególnych ustaleń, a zwłaszcza dotyczących uznania, że skarżący kierują się wyłącznie chęcią zysku, aniżeli nadzwyczajnymi okolicznościami nie znajduje potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym. W uzasadnieniu tym brak jest w ogóle wykazania, czym kierował się organ, wydając decyzję oraz brak jest wytłumaczenia co należy rozumieć przez "ważny interes nabywcy nieruchomości rolnej", o którym mowa w art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Tym bardziej nie można uznać zaskarżonej decyzji za prawidłową ze względu na to, że jej uznaniowy charakter zobowiązuje organ do starannego wyjaśnienia przesłanek, jakimi się kierował wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z art. 2b ust. 1 u.k.u.r. nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. Ponadto, stosownie art. 2b ust. 2 u.k.u.r. w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Jednocześnie, zgodnie z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Zgoda jest wyrażana w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. W doktrynie prawa wskazuje się, że skoro w przepisie tym jest mowa o "ważnym interesie nabywcy", a nie tylko o "interesie nabywcy", nie ma wątpliwości, że chodzi o szczególnego rodzaju okoliczności, które uniemożliwiają nabywcy nieruchomości wywiązanie się z obowiązków ustanowionych w ust. 2. Do okoliczności takich zaliczyć przede wszystkim należy sytuacje nadzwyczajne, gdy z przyczyn niezależnych od nabywcy nie jest on w stanie samodzielnie prowadzić działalności rolniczej na nabytej nieruchomości (np. ze względu na stan zdrowia lub szczególną sytuację życiową) albo gdy jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu, lub zaistniały szczególnego rodzaju potrzeby finansowe (np. konieczność podjęcia leczenia). Ważnym interesem nabywcy w kontekście komentowanego przepisu może być też rozwój prowadzonego gospodarstwa rolnego. Dla przykładu zasadne może być zbycie nabytej nieruchomości rolnej celem uzyskania środków na nabycie innej nieruchomości rolnej (która ze względu na położenie lub jakość gruntu, lepiej będzie nadawać się do prowadzenia gospodarstwa rolnego o przyjętym przez nabywcę profilu), lub środków na nabycie innego składnika gospodarstwa rolnego (np. maszyny), który przyczyni się do rozwoju gospodarstwa (tak. P. Wojciechowski, komentarz do art. 2b u.k.u.r. [w:] Prawo rolne. Obrót nieruchomościami rolnymi. Komentarz, red. K. Osajda/red. tomu P. Popardowski, Legalis/el. 2022).
W zaskarżonej organ II instancji przyjął przede wszystkim, że skarżący kierują się chęcią zysku, a okoliczności wskazane przez nich nie mają prawnego znaczenia, i tym samym nie spełnili przesłanki "ważnego interesu nabywcy". Dlatego Minister wydał decyzję utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia. Tym samym, zdaniem skarżących, organ II naruszył art. 2b ust. 3 u.k.u.r., ponieważ z materiału dowodowego wynikają z goła odmienne wnioski. Wynika bowiem z niego, że skarżący wykazali wystąpienie w niniejszej sprawie przesłanki "ważnego interesu nabywcy", o której mowa w art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Okoliczności wykazane przez skarżących dotyczą sytuacji nadzwyczajnych, niezależnych od nich, co wpisuje się w generalną klauzulę "ważnego interesu nabywcy". Skarżący znaleźli się bowiem w nadzwyczajnej sytuacji związanej ze znacznym wzrostem poziomu inflacji oraz stóp procentowych NBP, co przekłada się na rażące zwiększenie się raty kredytu i wpływa negatywnie na sytuację finansową skarżących. Ponadto skarżący znaleźli się w trudnej sytuacji związanej ze stanem zdrowia M. S. W ostatnim czasie pogorszył się jego stan zdrowia, co znacznie wpływa na brak możliwości rolniczego użytkowania nieruchomości. O złym stanie zdrowia świadczą przedłożone zaświadczenia lekarskie. Stan zdrowia, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie obowiązków związanych z użytkowaniem nieruchomości rolnej wynika więc z okoliczności o charakterze osobistym, losowym oraz niezależnym od skarżących. W ostatnim czasie M S złożył również wniosek emeryturę z ZUS, co związane jest również ze stanem jego zdrowia. M. S. nie jest bowiem aktualnie w stanie prowadzić produkcji rolniczej i używać nieruchomości do tych celów. Z uwagi na wskazane okoliczności skarżący chce przejść na emeryturę i pójść na zasłużony odpoczynek Uwarunkowania te wpisują się w przesłankę "ważnego interesu nabywcy", o której mowa w art. 2b ust. 3 u.k.u.r.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.
Zgodnie z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2569, dalej u.k.u.r.) nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 5 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. W myśl art. 2b ust. 2 ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Jednakże – na podstawie art. 2b ust. 3 u.k.u.r. - Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, wyraża zgodę, w drodze decyzji administracyjnej, na dokonanie czynności, o których mowa w ust. 2, przed upływem okresu 5 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem nabywcy nieruchomości rolnej lub interesem publicznym. Oceny czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Dyrektor Generalny KOWR dokonuje w granicach uznania administracyjnego.
Przede wszystkim podkreślić należy, iż ocena zaistnienia w danej sprawie "ważnego interesu nabywcy nieruchomości rolnej lub interesu publicznego" powinna być dokonana z uwzględnieniem celów regulacji zawartej w art. 2b ust. 1 i 2 u.k.u.r. W doktrynie wskazuje się, że m.in. celem komentowanego przepisu jest zapewnienie, aby nabywane nieruchomości rolne w Polsce były - co do zasady - aktywnie wykorzystywane w działalności rolniczej. Nieruchomości te powinny być właściwie zagospodarowane, zwiększając tym samym bezpieczeństwo żywnościowe obywateli w naszym kraju. Omawiany przepis ma przede wszystkim przeciwdziałać nabywaniu takich nieruchomości w charakterze inwestycji kapitałowych, na potrzeby korzystania z rolniczego ubezpieczenia społecznego lub w celu spekulacyjnym, co m.in. pośrednio podważałoby strukturę ustroju rolnego w Polsce opartą na gospodarstwach rodzinnych (Komentarz Lex, Czech Tomasz, Kształtowanie ustroju rolnego, publ. WKP 2020). "Ważny interes nabywcy", do którego odnosi się art. 2b ust. 3 u.k.u.r. nie powinien pozostawać w sprzeczności z celami ustawy. Pojęcie to stanowi tzw. klauzulę generalną, przy czym nie ulega wątpliwości, że wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości rolnej przed upływem pięcioletniego terminu powinno nastąpić w sytuacjach wyjątkowych. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. zgodę na przeniesienie własności nieruchomości rolnej wyrażał sąd, jeżeli konieczność tego przeniesienia wynikała z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy. Po nowelizacji art. 2b ust. 3 u.k.u.r. dokonanej ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1080) zgodę taką wyraża organ administracji publicznej, a przesłanki jej wyrażenia mają szerszy zakres. Bez wątpienia o "ważnym interesie nabywcy" świadczyć będą okoliczności nagłe, losowe, niezależne od wnioskodawcy, nadzwyczajne zdarzenia uniemożliwiające prowadzenie gospodarstwa rolnego (np. choroba uniemożliwiająca prowadzenie gospodarstwa rolnego, klęska żywiołowa). Do okoliczności wyjątkowych zaliczyć można również bardzo trudną sytuację finansową wnioskodawcy spowodowaną nieprzewidzianymi okolicznościami. Jak słusznie wskazano w skardze, ważny interes nabywcy w kontekście komentowanego przepisu może być też związany z zapewnieniem rozwoju prowadzonego gospodarstwa rolnego (np. uzyskaniem środków na nabycie innego składnika gospodarstwa rolnego).
W stanie faktycznym tej sprawy skarżący nabyli nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] w dniu [...] lutego 2022 r. W dniu [...] maja 2022 r. zawarli umowę przedwstępną sprzedaży tej nieruchomości. Natomiast wniosek o wyrażenie zgody na jej zbycie wpłynął do organu I instancji w dniu 6 maja 2022 r., czyli po upływie 2,5 miesiąca od nabycia nieruchomości. We wniosku skarżący wskazali, że swojego ważnego interesu upatrują w potrzebie pozyskania środków na dalsze inwestycje w gospodarstwie, w ciężkiej sytuacji materialnej wynikającej ze wzrostu rat posiadanego kredytu, a także niemożności uprawy wybranych roślin ze względu na niską klasę gruntu na nabytej działce. Następnie w kolejnych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego wskazywali na inne powody, m.in. przewlekłą chorobę M. S., co ma wpływ na jego zdolność do pracy zarobkowej, planowane przejście M. S. na emeryturę, fakt wystawienia na sprzedaż około 50% posiadanych przez skarżących nieruchomości.
W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że wskazywane przez wnioskodawców okoliczności nie świadczą o "ważnym interesie nabywcy nieruchomości rolnej" uzasadniającym wyrażenie zgody na jej zbycie przed upływem terminu 5 lat. Podzielić należy stanowisko organu, że o ważnym interesie skarżących we wcześniejszym zbyciu tej nieruchomości nie może świadczyć konieczność spłaty kredytu w pozostałej wysokości ponad 29 tys. zł. Przy kwocie wykazanych przez skarżących oszczędności i ustalonej przez organ liczbie będących ich własnością nieruchomości nie jest to obciążenie, które można by uznać za nadmierne i świadczące o nagłym pogorszeniu się sytuacji materialnej skarżących w okresie od dnia 22 lutego 2022 r. do dnia złożenia wniosku w tej sprawie.
W odwołaniu od decyzji Dyrektora KOWR z dnia 21 grudnia 2022 r. skarżący załączyli dodatkowo zaświadczenie lekarskie z dnia 13 stycznia 2023 r., z którego wynika, że M. S. cierpi na przewlekłą chorobę, wymaga stałego leczenia [...], długotrwałej [...], a jego zdolność do pracy zarobkowej jest znacznie upośledzona. Wbrew twierdzeniom skargi, organ odwoławczy odniósł się do tej okoliczności, wskazując, że skarżący nie wykazał, że stan jego zdrowia drastycznie pogorszył się po nabyciu nieruchomości w lutym 2022 r. Ocena organu jest uzasadniona, gdyż z załączonego zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2023 r. nie wynika, że wskazana choroba skarżącego wystąpiła lub jej objawy znacznie nasiliły się już po dacie nabycia przedmiotowej nieruchomości.
Dodać należy, iż postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: zaświadczenia lekarskiego z dnia 9 marca 2023 r. wystawionego przez lek. J. S. specjalistę [...], zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 marca 2023 r. wystawionego przez lek. I. H. specjalistę medycyny rodzinnej, wniosku o emeryturę z dnia 8 marca 2023 r., ponieważ są to dokumenty powstałe już po wydaniu decyzji, których organ odwoławczy nie mógł uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu.
W związku z powyższym, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia przez organy obu instancji art. 2b ust. 3 u.k.u.r. Sąd podziela ocenę organów, że skarżący nie wykazali w tej sprawie, że została spełniona przesłanka "ważnego interesu nabywców" i tym samym zasadne jest wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od jej nabycia. Organ słusznie zwrócił uwagę, że w tak krótkim czasie od nabycia nieruchomości do złożenia wniosku nie zaszły żadne nagłe, wyjątkowe okoliczności uzasadniające wyrażenie zgody na jej zbycie. Należy dodać, że wnioskodawcy wskazywali w toku postępowania na różne okoliczności, najpierw uzasadniając wniosek kosztami kredytu i niemożnością prowadzenia działalności rolnej na tej nieruchomości, a następnie chorobą skarżącego i planowanym przejściem na emeryturę, przy czym w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r. wskazali wprost, że otrzymali korzystną ofertę kupna tej nieruchomości. Potwierdza to ocenę organów obu instancji, że zbycie tej nieruchomości nie jest podyktowane nadzwyczajnymi okolicznościami.
Sąd uznał również za nieuzasadnione zarzuty skargi naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Fakt dokonania przez organ odmiennej od skarżących oceny okoliczności faktycznych sprawy nie oznacza, że okoliczności te zostały nieprawidłowo ustalone. Organ odwoławczy odniósł się do kwestii wzrostu obciążeń finansowych wnioskodawców oraz argumentacji dotyczącej stanu zdrowia skarżącego. Wprawdzie organ nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności planowanego przejścia wnioskodawcy na emeryturę, lecz nie przedstawił on dowodów na tę okoliczność, a poza tym nie można tego uznać za fakt nagły, niespodziewany, uzasadniający zmianę decyzji organu I instancji.
W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia do poszczególnych okoliczności wskazanych przez skarżących przemawiających za zasadnością ich wniosku, wskazać należy, że organ odwoławczy, wprawdzie lakonicznie, lecz odniósł się do większości okoliczności podnoszonych przez wnioskodawców. Uchybienie organu w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie można również zarzucić organowi, że naruszył art. 8 § 1 k.p.a. w sposób dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. poprzez ich zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2b ust. 3 u.k.u.r. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów. Zastosowanie w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było prawidłowe.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.