IV SA/Wa 866/23

IV SA/Wa 866/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sękowska /przewodniczący/
Anna Sidorowska-Ciesielska
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 194 ust. 5, art. 196
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 824
art. 7, art. 8, art. 22
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą we [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lutego 2023 r. nr DKO.400.1.2022 w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. [...] z siedzibą we [...] kwotę 110.817 (sto dziesięć tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") w związku ze zgłoszeniami dotyczącymi nieprawidłowości w funkcjonowaniu Zakładu Zagospodarowania Odpadów w [...] ([...]) (dalej również "Zakład"), eksploatowanego przez [...] sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] (dalej również "Spółka" lub "[...]") decyzją z 10 czerwca 2020 r. nr 17/2020, na podstawie art. 10c ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej "uIOŚ"), powołał zespół kontrolny do przeprowadzenia kontroli pozaplanowej interwencyjnej w zakresie gospodarki odpadami w Zakładzie.
Zespół kontrolny w dniach od 16 czerwca 2020 r. do 21 października 2020 r. przeprowadził czynności kontrolne na terenie Zakładu obejmujące, w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 21 października 2020 r., kontrolę: 1) w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem gospodarowania odpadami komunalnymi; 2) w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi; 3) składowisk odpadów oraz przestrzegania przepisów prawa oraz warunków posiadanych decyzji w zakresie prawidłowości prowadzenia procesu rekultywacji składowisk odpadów; 4) przestrzegania wymagań dotyczących ochrony środowiska przez prowadzących instalacje wymagające uzyskania pozwolenia zintegrowanego.
W trakcie czynności kontrolnych zespół kontrolny stwierdził naruszenia przepisów prawa oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] - pozwolenia zintegrowanego, ze zmianami na prowadzenie: 1) instalacji o nazwie "Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...]", 2) instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, składającej się w części mechanicznej z modułowej stacji segregacji odpadów i instalacji do mechanicznej obróbki odpadów oraz w części biologicznej z instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów, 3) instalacji do komponowania paliwa alternatywnego - funkcjonujących na terenie Zakładu.
Stwierdzone naruszenia zostały opisane w protokole kontroli nr GIOŚ 3/2020. (poz. 45 akt administracyjnych – granatowy segregator "3/4"). Tabelaryczne zestawienie stwierdzonych naruszeń znajduje się na stronach 58 – 67 protokołu kontroli.
Spółka w piśmie z 3 listopada 2020 r. wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli (poz. 26 akt administracyjnych – granatowy segregator "4/4").
GIOŚ odniósł się do pisma Spółki w piśmie z 30 listopada 2021 r. (poz. 25 akt administracyjnych – granatowy segregator "4/4").
GIOŚ w piśmie z 12 kwietnia 2022 r. (poz. 23 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej "ustawa o odpadach") oraz w zw. z art. 22 uIOŚ, zawiadomił [...] o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, tj. decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] – pozwoleniem zintegrowanym ze zmianami.
Spółka w piśmie z 19 maja 2022 r. (poz. 22 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") odniosła się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
GIOŚ w piśmie z 23 maja 2022 r. (poz. 21 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach oraz w zw. z art. 22 uIOŚ, zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów, a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Spółka w piśmie z 23 maja 2022 r. (poz. 20 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") wniosła o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.
GIOŚ w piśmie z 3 czerwca 2022 r. (poz. 19 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") poinformował, że podtrzymuje termin wskazany w piśmie z 23 maja 2022 r. Niemniej, mając na uwadze, że strona odebrała zawiadomienie w dniu 30 maja 2022 r. i w związku z tym, że ostatni dzień, jaki organ wskazał na zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co od zebranych w niej dowodów (w tym zgłaszanie żądań) upływał 4 czerwca 2022 r. (tj. w sobotę), GIOŚ poinformował, że umożliwi zapoznanie się aktami oraz przyjmie wszelkie wypowiedzi strony dotyczące postępowania również w dniu 6 czerwca 2022 r.
W dniu 6 czerwca 2022 r. pełnomocnik [...] zapoznał się z aktami sprawy (poz. 18 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), natomiast w piśmie z 6 czerwca 2022 r. (poz. 17 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), Spółka przestawiła stanowisko w sprawie.
GIOŚ decyzją z 14 czerwca 2022 r. nr D2P5.400.7.2022 (poz. 15 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), na podstawie art. 194 ust. 5 i ust. 7, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 201 ust. 1 i art. 202 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach oraz w zw. z art. 22 uIOŚ, wymierzył [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.000.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, tj. decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] –pozwolenie zintegrowane ze zmianami.
W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do ustaleń zawartych w protokole kontroli nr GIOŚ 3/2020, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, odniósł się do ww. pism strony, dochodząc do wniosku, że w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Organ odwołał się także do treści art. 22 uIOŚ, wskazując powody, z jakich zastosował ten przepis (str. 1-2 decyzji – szerzej przytoczone w wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku). Przedstawił również wyjaśnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w maksymalnej dopuszczalnej wysokości oraz wyjaśnił, dlaczego nie znalazł podstaw do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka w piśmie z 4 lipca 2022 r. (poz. 14 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z 14 czerwca 2022 r, zarzucając naruszenie:
1. art. 22 uIOŚ przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przejęciu przez GIOŚ czynności należących do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w sytuacji, gdy nie uzasadniała tego ani waga, ani zawiłość sprawy, oraz przez brak należytego uzasadnienia przez GIOŚ przyczyn, dla których podjął czynności należące do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, co skutkowało wydaniem decyzji przez organ niewłaściwy;
2. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy miało miejsce gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym przez Spółkę pozwoleniem zintegrowanym, a w konsekwencji poprzez nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w związku z okolicznościami, które nie stanowiły naruszenia pozwolenia zintegrowanego;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak przeanalizowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy okoliczności sprawy, a także oparcie się na wadliwym materiale dowodowym, który nie powinien stanowić podstawy dokonywania ustaleń w sprawie, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
4. art. 81 a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Spółki;
5. art. 194 ust. 7 i art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 8 K.p.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przez organ przesłanek ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, co w konsekwencji spowodowało obciążenie Spółki karą administracyjną w najwyższej ustawowo przewidzianej wysokości w sytuacji, gdy wskazywane przez organ naruszenia nie miały żadnego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko oraz nie zaistniały jakiekolwiek ich skutki, jak również nie zaistniały zagrożenia dla wartości chronionych;
a także, ewentualnie
6. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i brak należytego rozważenia możliwości jego zastosowania w świetle okoliczności sprawy w sytuacji, gdy działanie Spółki nie spowodowało zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a więc spełniało przesłanki pozwalające uznać naruszenie za przypadek o znikomej wadze;
7. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy za to samo zachowanie Spółka została prawomocnie ukarana za wykroczenia i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a więc spełnione są przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
W piśmie z 14 lipca 2022 r. (poz. 13 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") Spółka wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię Marszałka [...] [...] z [...] lipca 2022 r. i opinię technika pożarnictwa z 30 czerwca 2022 r.
W piśmie z 24 listopada 2022 r. (poz. 14 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej z 18 listopada 2022 r. sporządzonej przez dr. M. J. co do możliwości wydania przez GIOŚ, działającego jako organ pierwszej instancji, decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 5 ustaw o odpadach w zw. z art. 22 uIOŚ. Strona wniosła jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.
GIOŚ postanowieniem z 21 grudnia 2022 r. (poz. 10 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4"), na podstawie art. 123 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., dołączył do akt sprawy opinię K. G. (radcy prawnego) dotyczącą "Przejęcia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska czynności należących do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska".
GIOŚ w piśmie z 3 stycznia 2023 r. (poz. 8 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") poinformował Spółkę, że uwzględni dowód w postaci wskazanej wyżej opinii autorstwa dr. M. J. Jednocześnie zawiadomił o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W dniu 9 stycznia 2023 r. pełnomocnik Spółki zapoznał się z aktami sprawy (poz. 7 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4").
Spółka w piśmie z 20 stycznia 2023 r. (poz. 5 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii prawnej dr. hab. B. U. w przedmiocie zgodności z prawem decyzji GIOŚ z 14 czerwca 2022 r.
W piśmie z 30 stycznia 2023 r. (poz. 4 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") Spółka ustosunkowała się do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
GIOŚ decyzją z 9 lutego 2023 r. (poz. 3 akt administracyjnych "zielony segregator "1/4") , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 194 ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, utrzymał w moc decyzję z 14 czerwca 2022 r. nr DZPS.400.1.2022.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także zastrzeżenia Spółki wobec protokołu kontroli i stanowisko prezentowane przez nią w toku postępowania. GIOŚ opisał szczegółowo stwierdzone naruszenia w podziale na naruszenia w zakresie: 1) funkcjonowania instalacji do mechanicznej obróbki odpadów niezgodnie z warunkami określonymi w pkt III.1 oraz w pkt IV.2.3.1 pozwolenia zintegrowanego; 2) funkcjonowania instalacji do biologicznego suszenia, biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych i kompostowania odpadów paliw alternatywnych niezgodnie z warunkami określonymi w pkt III.1 oraz pkt IV.2.3 pozwolenia zintegrowanego; 3) funkcjonowania instalacji do komponowania paliw alternatywnych niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym; 4) przekroczenia dopuszczalnego poziomu wykorzystania na terenie Zakładu energii elektrycznej w latach 2018, 2019 i 2020 oraz dopuszczalnego poziomu zużycia oleju napędowego w latach 2018 i 2019 - pkt III.2 warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym; 5) przekroczenia masy wytworzonych odpadów o kodzie ex 19 05 03 w wyniku procesu przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów w instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania, w 2018 r. oraz 2019 r. - pkt IV.2.1.1. warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym; 6) sposobu i miejsca magazynowania odpadów przewidzianych do przetwarzania w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania oraz instalacji do komponowania paliwa alternatywnego z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym; 7) niewłaściwego postępowania z odpadami przeznaczonymi do składowania. Ponadto organ wskazał na stwierdzony brak prowadzenia przez stronę zagęszczania odpadów deponowanych na eksploatowanej kwaterze składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] oraz brak warstw izolacyjnych zabezpieczających przed rozwiewaniem lekkich frakcji odpadów i minimalizujących zagrożenie pożarowe.
Dalej GIOŚ odwołał się do treści art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 194 ust. 5 i ust. 7 ustawy o odpadach, konstatując, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż decyzja z 14 czerwca 2022 r. została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ przedstawił też okoliczności uzasadniające wymierzenie kary w wysokości 1.000.000 zł, odnosząc się do rodzaju naruszenia, okresu trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności, okoliczności naruszenia przepisów, właściwości odpadów, wpływu naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutków naruszeń i wielkości zagrożenia. Wyjaśnił też, dlaczego w jego ocenie w sprawie nie zaistniały określone w art. 189f K.p.a. przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. GIOŚ odniósł się także do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym (str. 22-24) do zarzutu naruszenia art. 22 uIOŚ (stanowisko organu zostanie szerzej przywołane w wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku).
Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję GIOŚ z 9 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
1. art. 22 uIOŚ w zw. z art. 196 ustawy o odpadach, a także w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 6 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do podejmowania przez GIOŚ wszelkich czynności należących do właściwości WIOŚ z uwagi na wagę lub zawisłość sprawy, o którym mowa w art. 22 uIOŚ, dotyczy również kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie odrębnych przepisów, podczas gdy brzmienie tego przepisu wskazuje, iż stanowi on jedynie podstawę do przejęcia przez GIOŚ czynności kontrolnych, bądź czynności podejmowanych w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku lub wykroczeń przeciwko środowisku, natomiast nie może stanowić podstawy do przejęcia kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji z uwagi na brak wyraźnego określenia kompetencji GIOŚ w tym zakresie, wskutek czego GIOŚ bezpodstawnie uznał, że pozostaje uprawniony do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej w sprawach należących do właściwości WIOŚ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania w sprawie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc dotkniętej wadą nieważności;
2. art. 22 uIOŚ przez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przewidziane nim przesłanki celowości, zarówno ze względu na wagę, jak i zawiłość sprawy, uzasadniające przejęcie przez GIOŚ czynności kontrolnych należących do WIOŚ, podczas gdy GIOŚ istnienia tych przesłanek nie uzasadnił, ograniczając sią do ogólnego stwierdzenia, że w tym zakresie "wziął pod uwagę rodzaj i skalę prowadzonej przez firmę działalności, ilość i skalę stwierdzonych naruszeń przepisów regulujących gospodarkę odpadami oraz wynikające z tego faktu zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców", co jest rażąco niewystarczające i czym organ przekroczył granice swobody interpretacji przesłanek na tle konkretnego stanu faktycznego, a dokonana przezeń ocena zawiłości i rangi sprawy ma cechy dowolności, nie zaś uznaniowości, co doprowadziło do nieuprawnionego podjęcia przez GIOŚ czynności kontrolnych należących do właściwości WIOŚ i przeprowadzenia kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu kontroli nr GIOŚ [...], i co w konsekwencji podważa możliwość traktowania tego protokołu jako dowodu w sprawie z uwagi na fakt sporządzenia go wskutek czynności kontrolnych prowadzonych bez należytego umocowania;
3. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy miało miejsce gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym przez skarżącą pozwoleniem zintegrowanym, a w konsekwencji poprzez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku z okolicznościami, które nie stanowiły naruszenia pozwolenia zintegrowanego;
4. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w związku z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu zużycia energii elektrycznej i oleju napędowego oraz przekroczeniem masy wytworzonych odpadów o kodzie ex 19 05 03 w wyniku procesu przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów, podczas gdy skarżąca uzyskała decyzję z [...] grudnia 2021 r. nr [...] zmieniającą pozwolenie zintegrowane w odniesieniu do tych parametrów, co oznacza, że w okresie, który organ identyfikuje jako naruszenie, skarżącej przysługiwała ekspektatywa uzyskania pozwolenia, mająca swe źródło w zasadzie ochrony praw nabytych, wynikającej z art. 2 Konstytucji;
5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez brak przeanalizowania całości zgromadzonego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie dogłębnej analizy okoliczności sprawy, a także oparcie się na wadliwym materiale dowodowym, który nie powinien stanowić podstawy dokonywania ustaleń w przedmiotowej sprawie, w tym również brak zadośćuczynienia obowiązkowi dokonania ponownego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
6. art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zgromadzonych dowodów, jak również przez prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, wydanie decyzji wymierzającej tę karę oraz dokonanie weryfikacji decyzji skutkiem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ do tego nieuprawniony, co pozbawiło skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji, a w konsekwencji stanowiło o naruszeniu zasady dwuinstancyjności;
7. art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1-3 uIOŚ w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie zgromadzonego i utrwalonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli nr GIOŚ [...], który nie powinien stanowić podstawy dokonywania ustaleń w przedmiotowej sprawie, ponieważ jest to dowód z dokumentu przeprowadzony z rażącym naruszeniem przez organ art. 11 ust. 1-3 uIOŚ z uwagi na to, że nie został on doręczony kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osobie przez niego upoważnionej, do czego obliguje art. 11 ust. 1 uIOŚ, co miało istotny wpływ na wynik kontroli, ponieważ doprowadziło do zupełnego pozbawienia skarżącej określonego w art. 11 ust. 2 uIOŚ prawa do wniesienia do treści protokołu kontroli umotywowanych zastrzeżeń i uwag, a następnie do zakwestionowania zawartych w protokole kontroli ustaleń kontroli oraz do podjęcia decyzji o podpisaniu, bądź odmowie podpisania protokołu kontroli zgodnie z art. 11 ust. 3 uIOŚ, a zatem zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców, protokół ten nie może zdaniem Spółki stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym skarżącej;
8. art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 22 uIOŚ poprzez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie zgromadzonego i utrwalonego materiału dowodowego, który nie powinien stanowić podstawy dokonywania ustaleń w przedmiotowej sprawie, z uwagi na przekroczenie zakresu działania GIOŚ, który nie miał podstaw do przejęcia w trybie art. 22 uIOŚ czynności kontrolnych należących do właściwości WIOŚ, a zatem brak było podstaw do traktowania protokołu jako dokumentu urzędowego wywierającego skutki, o których mowa w art. 76 K.p.a.;
9. art. 81a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej;
10. art. 198 ustawy o odpadach w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku określenia w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną dnia stwierdzenia naruszenia, podczas gdy określenie dnia stwierdzenia naruszenia należy do obligatoryjnych elementów decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, a brzmienie art. 198 ustawy o odpadach nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości interpretacyjnych;
11. art. 194 ust. 7, art. 199 ustawy o odpadach oraz art. 8 K.p.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przez organ przesłanek ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, w tym również bez zachowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co w konsekwencji spowodowało obciążenie skarżącej karą administracyjną w najwyższej ustawowo przewidzianej wysokości w sytuacji, gdy wskazywane przez organ naruszenia nie miały żadnego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko oraz nie zaistniały jakiekolwiek ich skutki, jak również nie zaistniały zagrożenia dla innych wartości chronionych;
a także ewentualnie
12. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i brak należytego rozważenia możliwości jego zastosowania w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy działanie skarżącej nie spowodowało jakiegokolwiek zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a więc spełniało przesłanki pozwalające uznać naruszenie za przypadek o znikomej wadze.
Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji GOŚ z 14 czerwca 2022 r., ewentualnie
2. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji GIOŚ z 14 czerwca 2022 r., a także
3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
GIOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w wydanych w sprawie decyzjach i wywodząc, że podniesione przez Spółkę zarzuty są niezasadne.
Spółka w piśmie z 1 czerwca 2023 r. uzupełniła skargę o zarzuty naruszenia:
13. art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej bez zachowania zasady proporcjonalności środków i przyjęcie, że kara stanowiąca tysiąckrotność najniżej możliwej kary jest adekwatna wobec stwierdzonych naruszeń (niezależnie od ich bezprzedmiotowości), podczas gdy w ocenie Spółki wymierzenie kary w wysokości 1.000.000 zł w okolicznościach sprawy nie wpisuje się w zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustalając wymiar kary organ nie uwzględnił w stopniu dostatecznym względem sprawy okoliczności wynikających z art. 199 ustawy o odpadach, a kara powinna być ustalona w taki sposób, by była dla skarżącej dotkliwym środkiem odziaływującym, ale taż ekwiwalentnym i racjonalnym w stosunku do stwierdzonych naruszeń, nie zaś, jak to uczynił organ, dowolnym i ingerującym w wolność działalności gospodarczej ponad potrzebę w stosunku do celu, a do tego mogącym istotnie zaburzyć równowagę finansową przedsiębiorcy;
14. art. 198 ustawy o odpadach w zw. z art. 107 § 2 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez rażące naruszenie wskazanych przepisów polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną, której rozstrzygnięcie nie zawiera obligatoryjnych elementów, określonych w przepisie szczególnym art. 198 ustawy o odpadach, podczas gdy wymienione przepisy nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, są bezsporne i jasne, a stwierdzenie naruszenia prawa możliwe jest prima facie przez ich proste zestawienie z decyzją wymierzającą karę, rezultatem czego skarżona decyzja, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, dotknięta jest zdaniem Spółki wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Spółka w piśmie z 6 listopada 2023 r. odniosła się do odpowiedzi na skargę, uzupełniła stanowisko w sprawie i wniosła o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a") dowodu uzupełniającego z zarządzenia GIOŚ z 31 sierpnia 2023 r. nr 15 w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska na okoliczność, że GIOŚ w ramach swoich zadań nie przewiduje prowadzenia jako organ pierwszej instancji postępowań administracyjnych związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarki odpadami, w tym odpadami komunalnymi (do których zaliczają się postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej), a jedynie wskazuje w tym zakresie na zadania GIOŚ jako organu odwoławczego, od decyzji którego wnoszone są skargi do sądu administracyjnego.
W piśmie z 7 listopada 2023 r. Spółka ponowiła wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 6 listopada 2023 r., podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia:
15. art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. poprzez podpisanie decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną, co powoduje jej nieważność z uwagi na to, że wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Podnosząc powyższy zarzut, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
GIOŚ przy piśmie z 8 listopada 2023 r. złożył do akt sprawy upoważnienia dla pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska do wydania decyzji z 14 czerwca 2022 r. i z 9 lutego 2023 r.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez radców prawnych i adwokata, podtrzymała stanowisko w sprawie.
GIOŚ, reprezentowany przez radcę prawnego i Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów, podtrzymał stanowisko w sprawie.
Pełnomocnik organu złożył do akt sprawy odpisy upoważnienia nadesłane przy piśmie z 8 lutego 2023 r., a także zarządzenie GIOŚ z 12 stycznia 2023 r. nr 4 w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska oraz zarządzenie GIOŚ z 1 czerwca 2022 r. nr 4 w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska, Wewnętrzny Regulamin Organizacyjny Departamentu Kontroli Odpadów nadany 8 czerwca 2022 r. przez Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów i decyzję GIOŚ z 12 stycznia 2023 r. nr 2/2023 w sprawie podziału zadań i kompetencji GIOŚ, Zastępców GIOŚ i Dyrektora Generalnego oraz kierowników komórek organizacyjnych w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska, a ponadto pismo GIOŚ z 26 listopada 2019 r. nr SKA 0902/2/19/WS stanowiące sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez GIOŚ na podstawie art. 52 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, wskazujące na uchybienia w nadzorze WIOŚ nad [...] sp. z o.o. – Zakład w [...], pismo (bez podpisu) z 15 kwietnia 2022 r. skierowane do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska i Klimatu przekazujące informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu składowiska odpadów w [...] oraz protokoły kontroli nr GIOŚ [...] i nr GIOŚ [...] (z pismem z [...] czerwca 2023 r. prostującym omyłkę w tym protokole), wnosząc o dopuszczenie dowodów z tych dokumentów.
Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe złożone przez obie strony postępowania, natomiast nie uwzględnił złożonych przez nie wniosków o odręczenie rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Podstawę prawną decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ") z 14 czerwca 2022 r. nr DZPS.400.7.2022, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją GIOŚ z 9 lutego 2023 r. nr DKO.400.1.2022, stanowiły art. 194 ust. 5 i ust. 7, art. 196, art. 197 pkt 1, art. 198, art. 201 ust. 1 i art. 202 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. – dalej "ustawa o odpadach") oraz w zw. z art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm. – dalej "uIOŚ").
Zasadnicze znaczenia dla wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku ma treść art. 194 ust. 5 i art. 196 ustawy o odpadach oraz art. 22 uIOŚ. Przepisy te zostaną powołane w dalszej części uzasadnienia.
I.
Zasadny okazał się najdalej idący zarzut. Decyzja GIOŚ z 14 czerwca 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 196 ustawy o odpadach). Podstawy działania GIOŚ w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, a tym samym wydania decyzji administracyjnej, nie stanowił art. 22 uIOŚ. W konsekwencji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) została wydana zaskarżona decyzja GIOŚ z 9 lutego 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Jeżeli bowiem wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, to decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. również podlega stwierdzeniu nieważności, ponieważ utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1399/18 i z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2755/16; prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1261/19 - dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2000 r. sygn. akt OPK 12/00 - ONSA z 2001 nr 2, poz. 61; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99 - ONSA z 2002 r. nr 1, poz. 39).
1. Zgodnie z art. 1 uIOŚ, Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Jej zadania obejmują m.in. kontrolę podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 i 2687) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. l uIOŚ).
2. Organami Inspekcji Ochrony Środowiska są: 1) Główny Inspektor Ochrony Środowiska będący centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez ministra właściwego do spraw klimatu oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 3 i art. 3a uIOŚ). GIOŚ kieruje działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 4 ust. 1 uIOŚ), natomiast WIOŚ kieruje działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska na obszarze województwa (art. 5 ust. 1 uIOŚ).
3. Przepisy art. 4a uIOŚ określają zadania GIOŚ podejmowane w ramach kierowania działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska. GIOŚ m.in. ustala ogólne kierunki działania Inspekcji Ochrony Środowiska oraz wydaje zalecenia i wytyczne, określające sposób postępowania w trakcie realizacji zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1, oraz kontroluje stan ich realizacji (art. 4a ust. 1 pkt 1); może wydawać wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska polecenia dotyczące podjęcia określonych czynności i żądać będących w ich posiadaniu informacji o stanie środowiska i jego ochronie oraz o zakresie i wynikach ich działania (art. 4a ust. 1 pkt 3); organizuje i koordynuje kontrole podmiotów korzystających ze środowiska o zasięgu lub znaczeniu ponadwojewódzkim (art. 4a ust. 1 pkt 4); może wydawać wojewódzkim inspektorom ochrony środowiska polecenia przeprowadzenia w określonym czasie kontroli (art. 4a ust. 1 pkt 4a).
4. Przepisy art. 5 ust. 4 uIOŚ określają natomiast zadania WIOŚ podejmowane w ramach kierowania przez niego działalnością Inspekcji Ochrony Środowiska na obszarze województwa. Z art. 5 ust. 4 pkt 1 uIOŚ wynika, że WIOŚ wykonuje zadania Inspekcji Ochrony Środowiska, z wyłączeniem zadań, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 2a (zadania w zakresie prowadzenia państwowego monitoringu środowiska i działalności laboratoryjnej – przyp. Sądu), zgodnie z ogólnymi kierunkami działania, zaleceniami i wytycznymi oraz poleceniami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
5. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 8 uIOŚ, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska.
6. Trzeba też zwrócić uwagę, że w świetle art. 5 ust. 8 uIOŚ, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, może tworzyć delegatury wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Kierownik delegatury może, z upoważnienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, prowadzić sprawy i wydawać na terenie swojego działania decyzje administracyjne.
7. W art. 7 uIOŚ przewidziano natomiast, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za zgodą Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych, powiatom położonym na terenie województwa.
Powołane przepisy art. 3, art. 3a, art. 4, art. 5, art. 7 i art. 8 uIOŚ zostały zawarte w rozdziale 2 tej ustawy (Organy Inspekcji Ochrony Środowiska). Jak zaznaczono na wstępie, zadania Inspekcji Ochrony Środowiska obejmują m.in. kontrolę podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach. Ogólne przepisy dotyczące wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska zawarto w rozdziale 3 uIOŚ.
8. W art. 9 uIOŚ przewidziano prowadzenie kontroli planowych i pozaplanowych, a także uprawnienia inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska przysługujące przy wykonywaniu kontroli. Zgodnie z art. 9 ust. 1d uIOŚ, kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska.
9. W art. 10b ust. 1 uIOŚ przewidziano, że w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182, art. 183 lub art. 186 Kodeksu karnego lub wykroczeń przeciwko środowisku określonych w przepisach odrębnych, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska lub upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą podjąć czynności, o których mowa w ust. 2 tego artykułu.
10. Z kolei w art. 10c uIOŚ przewidziano możliwość powołania przez GIOŚ zespołu kontrolnego, w skład którego może on powołać inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska zatrudnionych w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Zespół taki powołuje się w celu przeprowadzenia kontroli interwencyjnej oraz w szczególnie uzasadnionych przypadkach do innych kontroli pozaplanowych.
11. Zgodnie z art. 12 ust. 1 uIOŚ, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
12. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w trakcie kontroli wydać decyzję w przedmiocie wstrzymania: 1) działalności w zakresie stwarzającym zagrożenie zdrowia lub życia ludzi albo zagrożenie zniszczenia środowiska; 2) oddania do użytku obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji niespełniających wymagań ochrony środowiska (art. 12 ust. 4 uIOŚ).
13. Jak stanowi art. 22 uIOŚ, Główny Inspektor Ochrony Środowiska może podejmować wszelkie czynności należące do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jeśli uzna to za celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy.
Powołane wyżej przepisy uIOŚ pozwalają na poczynienie następujących, istotnych dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji, spostrzeżeń.
1. UIOŚ wprowadza dwuszczeblową organizację Inspekcji Ochrony Środowiska, co expressis verbis zostało wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy przyjętej ostatecznie jako ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, w którym stwierdzono, że "[...] PIOŚ stanowiłby dwuszczeblowy organ kontrolny (Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska (...)" (druk sejmowy z 10 kwietnia 1991 r. nr 819, str. 2).
2. UIOŚ jako zasadę wprowadza wykonywanie zadań Inspekcji Ochrony Środowiska przez WIOŚ, jakkolwiek zgodnie z ogólnymi kierunkami działania, zaleceniami i wytycznymi oraz poleceniami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 5 ust. 4 pkt 1 uIOŚ).
3. Niezależnie od określania WIOŚ jako zasadniczo właściwego do wykonywania zadań Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, uIOŚ wprowadza zasadę ("jeżeli ustawa nie stanowi inaczej"), zgodnie z którą, w rozumieniu K.p.a., w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor Ochrony Środowiska (art. 8 uIOŚ).
4. Zasada wynikająca obecnie z art. 8 uIOŚ zawarta była także w przepisach uIOŚ (ówcześnie "ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska") w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1991 r. Nr 77, poz. 335). Przepis art. 7 stanowił bowiem, że w postępowaniu administracyjnym organem pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a organem wyższego stopnia jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Powołany przepis nie zawierał jednak "obecnego" zastrzeżenia - "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej".
5. Przepis art. 22 uIOŚ ma niezmienione brzmienie od dnia wejścia w życie tej ustawy.
6. Zarówno w pierwotnym brzemieniu, jak i w obecnym brzmieniu, art. 12 ust. 1 przewiduje, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną.
7. Obecna treść art. 8 uIOŚ została mu nadana z dniem 1 stycznia 1999 r. mocą art. 74 pkt 7 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm. – dalej "ustawa nowelizująca").
8. Z tym samym dniem, mocą art. 74 pkt 6 tej samej ustawy, nadano nowe brzmienie art. 7 uIOŚ, który od tego dnia stanowił, że wojewoda, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub za jego zgodą, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych, powiatom położonym na terenie województwa. Trzeba odnotować, że obecne (powołane wyżej) brzmienie art. 7 uIOŚ zyskał z dniem 1 stycznia 2011 r. mocą art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 25 listopada 2010 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz ustawy o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 239, poz. 1592). Zmiana ta nie odnosiła się jednak do istoty wyjątku od zasady przewidzianej w art. 8 uIOŚ, lecz do trybu powierzenia prowadzania spraw i organów właściwych w tym zakresie.
9. Z tym samym dniem (1 stycznia 1999 r.) mocą art. 74 pkt 5 lit. b ustawy nowelizującej dodano ust. 5 do art. 5 uIOŚ, zgodnie z którym, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, może tworzyć delegatury wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska. Kierownik delegatury może, z upoważnienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, prowadzić sprawy i wydawać na terenie swojego działania decyzje administracyjne. Obecnie norma zawarta w art. 5 ust. 5 uIOŚ w pierwotnym brzmieniu zawarta jest w powołanym wyżej art. 5 ust. 8 uIOŚ.
10. W przepisach uIOŚ ustawodawca posługuje się (w różnych formach fleksyjnych) zarówno sformułowaniami "podejmować/podjęcie czynności" (zob. art. 4a ust. 1 pkt 3, art. 10b ust. 1 i ust. 2, art. 22) oraz "wykonywać/wykonywanie czynności" (zob. art. 9 ust. 2 pkt 2 – "Przy wykonywaniu kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska inspektor uprawniony jest do przeprowadzania niezbędnych pomiarów lub badań, w tym pobierania próbek lub wykonywania innych czynności kontrolnych (...), art. 10e ust. 1 – "Organy Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie koniecznym do wykonywania czynności, o których mowa w art. 10b ust. 2, mogą korzystać z informacji kryminalnej zgromadzonej w Krajowym Centrum Informacji Kryminalnych"), jak i sformułowaniami "prowadzenie spraw" (zob. art. 5 ust. 8, art. 7 uIOŚ) i "wydawać/wydawanie decyzji administracyjnych" (zob. art. 5 ust. 8, art. 7, art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 4).
11. Pojęcia "prowadzenie spraw" i "wydawanie/wydawać decyzje administracyjne" są spójne z brzemieniem art. 1 pkt 1 K.p.a., który zakresem stosowania przepisów K.p.a. (zatem i art. 156 § 1 K.p.a.) obejmuje postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Potwierdzona w powołanym przepisie zasada praworządności, jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz także zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady tej wynika natomiast w szczególności, że administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w formie i trybie prawem przewidzianych. Kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna zatem opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest bowiem wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Jak zaznacza się w literaturze przedmiotu, nie ma tu więc pola dla decyzji samowolnych, ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję pozbawia taki organ legitymacji działania (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, str. 57). Kompetencja organu do wydania decyzji musi więc wynikać z upoważnienia zawartego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a typowe zwroty językowe zawarte w przepisach prawa kreujące normę upoważniającą do wydania decyzji przyjmują najczęściej brzmienie: "właściwy w sprawie wydania decyzji jest", "decyzję wydaje", "postępowanie w sprawie kończy decyzja", "przeprowadza postępowanie wyjaśniające i rozstrzyga o" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1534/12 –dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając z kolei powyższe, należy przedstawić następujące wnioski.
1. Skoro ustawodawca posługuje się w ramach jednego aktu prawnego różnymi sformułowaniami "podejmować/podjęcie czynności" oraz "prowadzenie spraw" i "wydawać/wydawanie decyzji administracyjnych", to nie należy im nadawać tego samego znaczenia. Zaakceptowanie tożsamego zakresu semantycznego tych pojęć naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1064/18, z 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3017/15 i z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2016 r. sygn. akt SK 40/14. OTK-A z 2016 r., poz. 57).
2. Zaakceptowanie zaś stanowiska, że w świetle przepisów uIOŚ "decyzja administracyjna" jest desygnatem "wszelkich czynności", o których mowa w art. 22 uIOŚ, prowadziłoby do wniosku, że GIOŚ, mocą art. 4a ust. 1 pkt 3 uIOŚ, jest uprawniony do wydawania WIOŚ poleceń dotyczących w szczególności podjęcia decyzji administracyjnych.
3. Skoro art. 22 uIOŚ w aktualnym brzmieniu obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, a w zamyśle ustawodawcy miałby stanowić podstawę do wydawania przez GIOŚ w pierwszej instancji decyzji administracyjnych, w których organem właściwym jest WIOŚ, to zbędne byłoby dodanie ustawą nowelizującą zastrzeżenia "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" w art. 8 uIOŚ, którego nie zawierał obowiązujący przed zmianami wprowadzonymi ustawą nowelizującą art. 7 uIOŚ, przewidujący podobnie jak obecnie art. 8 uIOŚ, że w postępowaniu administracyjnym organem pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a organem wyższego stopnia jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Dodanie zastrzeżenia "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej" do treści art. 8 uIOŚ było konsekwencją wprowadzenia od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej rozwiązań zawartych w art. 7 i art. 5 ust. 5 (obecnie ust. 8) uIOŚ, w których dopuszczono prowadzenie spraw i wydawanie decyzji administracyjnych z zakresu właściwości WIOŚ innym organom (organom samorządu powiatu i kierownikom delegatur wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska – w drugim przypadku z upoważnienia WIOŚ).
4. Wzmiankowany wyżej zakaz tzw. wykładni synonimicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Charakteru takiego nie ma bowiem granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu prawnego. Niemiej jednak, do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., str. 83-84). Za przyjęciem, że stosowane w uIOŚ pojęcia "czynności" i "decyzji administracyjnej" są tożsame, bądź, że drugie z nich "zawiera się" w pierwszym, nie przemawiają jednak żadne wartości konstytucyjne. Przeciwnie, założeniu takiemu sprzeciwiają się opisane wyżej konsekwencje zasad wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 6 K.p.a. Jak już wyjaśniono, zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem zasady legalizmu, kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Nie ma tu więc pola dla nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej. Wymóg ten dotyczy przy tym nie tylko dopuszczalności działania określonego organu we władczej formie decyzji administracyjnej in genere, ale także działania w takiej formie w określonej kategorii spraw, czy w danej instancji. Dlatego zarówno działanie organu administracji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a.), jak i działanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
5. Z powyższych względów nie można w pełni podzielić stanowiska wyrażonego w artykule powoływanym w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji (K. Gruszecki, Przejęcie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska czynności należących do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, PPP z 2021 r., nr 10, str. 90-102), wedle którego "(...) możliwości, jakie daje art. 22 ustawy o Inspekcji są bardzo wszechstronne i obejmują one swoim zakresem wszystkie formy działania wojewódzkich inspektorów, także te wymienione w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji związane z wydawaniem decyzji administracyjnych [...]". W ocenie Sądu, dla przyjęcia stanowiska, że "wszelkie czynności", o których mowa w art. 22 uIOŚ obejmują także decyzje administracyjne niewystarczający jest zawarty w rzeczonej publikacji argument wskazujący, że "[...] z zakresu przedmiotowego możliwości przejęcia czynności wymienionych w art. 22 ustawy o Inspekcji nie wyłączono ani nawet nie ograniczono czynności wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji. W związku z tym należy uznać, że wszystkie one mogą stanowić przedmiot przejęcia na podstawie omawianego rozwiązania prawnego [...]". Odnosząc się do tego stanowiska, należy zaznaczyć, że w doktrynie prawa konstytucyjnego w kontekście zasady praworządności podkreśla się wagę prawnych podstaw działania państwa, wskazując, że dotyczy to wszystkich organów władzy publicznej. Zaznacza się zarazem, że o ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (zob. W. Skrzydło [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2013 r., art. 7). W świetle przedstawionych wyżej uwag, za zaakceptowaniem stanowiska zaczerpniętego przez GIOŚ z powołanej publikacji nie może też przemawiać powołany w niej, spodziewany skutek przejęcia kompetencji do wydawania przez GIOŚ decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w sprawach, w których właściwy jest WIOŚ, w postaci poprawy efektywności funkcjonowania tych organów administracji.
6. Przepis art. 22 uIOŚ znajduje się w rozdziale 3 tej ustawy (Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska). W tym samym rozdziale znajduje się art. 12 ust. 1 uIOŚ, który przewidując (w pkt 2) możliwość wydania na podstawie ustaleń kontroli decyzji administracyjnej, odsyła do przepisów odrębnych. Takim przepisem jest powołany w podstawie prawnej decyzji GIOŚ z 14 czerwca 2022 r. art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.
Mając powyższe na względzie, trzeba wskazać, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby realizowała cel jakiemu ma służyć oraz nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę prawa. W świetle tymczasem art. 196 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami.
Uwzględniając z kolei powyższe, a także brzmienie art. 22 uIOŚ w zestawieniu z treścią art. 8 oraz art. 7 i art. 5 ust. 8 uIOŚ, nie ma podstaw, by uznać, że art. 22 uIOŚ jest przepisem ustawy stanowiącym inaczej niż art. 8 tej ustawy, ani że jest przepisem szczególnym względem – zawartego wszakże w przepisach odrębnych stanowiących podstawę wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 12 ust. 1 pkt 3 uIOŚ) - art. 196 ustawy o odpadach.
7. Odwołując się do dyrektyw wykładni systemowej, należy ponadto zwrócić uwagę, że podobne do art. 22 uIOŚ, ale jednocześnie odmienne w istotnym dla wykładni tego przepisu zakresie, rozwiązania normatywne zawarto w ustawach regulujących organizację i funkcjonowanie innych inspekcji.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 (zawartym w rozdziale 2 – Organizacja i funkcjonowanie Inspekcji) ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2629 ze zm.), w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji, organem pierwszej instancji jest powiatowy lekarz weterynarii, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 tej ustawy, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia, w stosunku do: 1) powiatowego lekarza weterynarii - jest wojewódzki lekarz weterynarii; 2) wojewódzkiego i granicznego lekarza weterynarii - jest Główny Lekarz Weterynarii. Przepis art. 15 ust. 3 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ wyższego stopnia może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania organu niższego stopnia, jeżeli jest to uzasadnione szczególną wagą lub zawiłością sprawy. W tych przypadkach organ wyższego stopnia staje się organem pierwszej instancji.
Zgodnie z kolei z art. 31a ust. 1 (zawartym w rozdziale 3 - Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej) ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338 ze zm.), Główny Inspektor Sanitarny może podejmować czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. Zgodnie zaś z art. 31a ust. 2 tej ustawy, państwowy wojewódzki inspektor sanitarny może podejmować czynności należące do zakresu działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, jeżeli jest to wskazane ze względu na szczególną wagę lub zawiłość sprawy. W tych przypadkach państwowy inspektor sanitarny wyższego stopnia staje się organem pierwszej instancji. Powołane przepisy poprzedzone są przepisami stanowiącymi samodzielną podstawę do wydawania przez państwowego inspektora sanitarnego decyzji administracyjnych (zob. art. 27 – nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień, art. 27a – wstrzymanie obrotu i wycofanie z obrotu detergentu, art. 27b - wstrzymanie produkcji lub wprowadzania do obrotu substancji, mieszaniny lub wyrobu, art. 27c - wstrzymanie wytwarzania lub wprowadzania do obrotu, nakazanie wycofania z obrotu produktu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, że stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi).
Z powołanych wyżej przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że jeżeli wolą ustawodawcy jest nadanie organowi wyższego stopnia (także organowi o ogólnokrajowym zasięgu działania) statusu organu pierwszej instancji w rozumieniu przepisów K.p.a., to wyraźnie o tym stanowi, czego nie uczynił w art. 22 uIOŚ pomimo wielokrotnych zmian tej ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 31a został dodany do ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mocą art. 14 pkt 7 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.). Powołaną ustawą (w art. 23) dokonano także nowelizacji uIOŚ. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na zmianę brzmienia art. 22 tej ustawy poprzez dodanie sformułowania "W tych przypadkach Główny Inspektor Ochrony Środowiska staje się organem pierwszej instancji".
(I) Kierując się zatem (1) dyrektywami wykładni (a) językowej (w tym zakazem tzw. wykładni synonimicznej), (b) historycznej (opisane wyżej zmiany przepisów uIOŚ) i (c) systemowej (zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 2 odesłanie do przepisów odrębnych, art. 194 ust. 5 w zw. z art. 196 ustawy o odpadach oraz powołane wyżej przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), a także (2) wewnętrzną systematyką uIOŚ, w której (a) art. 22 nie został zawarty w przepisach ogólnych tej ustawy (rozdział 1) lub przepisach o organach Inspekcji Ochrony Środowiska (rozdział 2), gdzie zawarto m.in. ogólne normy określające właściwość instancyjną tych organów w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów K.p.a., lecz (b) w przepisach regulujących wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska (rozdział 3), w których (c) w art. 12 ust. 1 pkt 2 zawarto odesłanie do podstaw prawnych rozstrzygania we władczej formie decyzji administracyjnej zawartych w przepisach odrębnych, (II) Sąd nie znalazł podstaw, by wywieść z art. 22 uIOŚ dopuszczalność wydawania decyzji administracyjnych przez GIOŚ, jako organ pierwszej instancji, w sprawach, w których właściwy jest WIOŚ. Zaakceptowanie takiego stanowiska byłoby w ocenie Sądu równoznaczne z domniemaniem kompetencji GIOŚ jako organu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o przesłanki celowościowe, opierające się na założeniu, że skoro ustawodawca dopuścił (ze względu na wagę lub zawiłość sprawy) podjęcie przez GIOŚ czynności kontrolnych, to celowe i racjonalne jest wydanie przez niego decyzji administracyjnej na podstawie ustaleń kontroli. Domniemanie kompetencji do działania we władczej formie decyzji administracyjnej, także w ramach rozstrzygania sprawy administracyjnej w danej instancji, jest jednak z przedstawionych wyżej względów, dyktowanych wymogami zasady legalizmu, niedopuszczalne. Przyjęcie, że art. 22 uIOŚ stanowi podstawę do "przejęcia" przez GIOŚ prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, jako organ pierwszej instancji, w sprawie należącej do właściwości WIOŚ, jest zatem równoznaczne z akceptacją nieznajdującej oparcia w przepisach tej ustawy dewolucji kompetencji decyzyjnych w oparciu o uznanie organu administracji (uznanie ze celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy).
II.
Jak wynika z pisma GIOŚ z 28 kwietnia 2023 r. nr DP/ZOP/730/41/2023 (k. 362 akt sądowych), decyzja tego organu z 14 czerwca 2022 r. była jedyną decyzją wydaną przez GIOŚ jako organ pierwszej instancji na podstawie art. 196 ustawy o odpadach w zw. z art. 22 uIOŚ.
Mając to na uwadze, trzeba dostrzec, że decyzja z 14 czerwca 2022 r. nie została wydana osobiście przez piastuna organu jakim jest GIOŚ, lecz przez pracownika Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska – B. B. będącą Dyrektorem [...], która powołała się na upoważnienie GIOŚ. Odpis tego upoważnienia (z 17 lutego 2022 r. nr 6/2022) został złożony do akt sprawy przy piśmie GIOŚ z 8 listopada 2023 r., a także na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2023 r. W punkcie 1 tego upoważnienia, działając na podstawie art. 268a K.p.a., Główny Inspektor Ochrony Środowiska upoważnił B. B. – Dyrektora [...] w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach z zakresu właściwości Departamentu Kontroli Odpadów. Odczytanie zakresu udzielonego upoważnienia wymagało zatem odniesienia się do treści obowiązującego w dniu wydania decyzji z 14 czerwca 2022 r. regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, w którym - zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 grudnia 2018 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 1867 ze zm.) - określono organizację wewnętrzną Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska i szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych, w tym Departamentu Kontroli Odpadów.
Odpis regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska obowiązującego w dniu 14 czerwca 2022 r. (dalej "regulamin") złożono do akt sprawy na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2023 r. Jest to regulamin nadany zarządzeniem GIOŚ z 1 czerwca 2022 r. nr 4. Zgodnie z § 11 regulaminu, do zakresu działania Departamentu Kontroli Odpadów należało:
1) prowadzenie spraw związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących:
a. recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji,
b. zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego,
c. baterii i akumulatorów,
d. gospodarki odpadami, w tym odpadami komunalnymi,
e. obowiązków przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz opłaty produktowej,
f. przeciwdziałania marnowaniu żywności,
g. biogazowni i kompostowni,
h. odpadów rolniczych,
i. komunalnych osadów ściekowych,
j. uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny,
k. bazy danych o produktach, produktach w opakowaniach i gospodarujących odpadami (BDO), w tym rejestru przedsiębiorców;
2) prowadzenie postępowań administracyjnych w sprawach odwołań od decyzji wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska oraz postępowań sądowo-administracyjnych w sprawach skarg na decyzje GIOŚ, w zakresie o którym mowa w pkt 1;
3) prowadzenie postępowań administracyjnych i postępowań sądowo-administracyjnych jako organu I i II instancji w zakresie spraw dotyczących recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;
4) wykonywanie zadań związanych z BDO, w tym z rejestrem podmiotów, w zakresie dotyczącym funkcji administratora GIOŚ.
W § 7 regulaminu zawarto katalog ogólnych działań komórek organizacyjnych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Należy zatem odnosić go także do Departamentu Kontroli Odpadów. W § 7 pkt 1) do ogólnych działań zaliczono realizację zadań GIOŚ: a) wynikających z przepisów prawa krajowego i prawa Unii Europejskiej, programów: polityki ekologicznej, społecznej i gospodarczej państwa oraz z ogólnych kierunków i wytycznych określonych przez GIOŚ, b) wynikających z zobowiązań międzynarodowych, c) dotyczących współpracy z innymi urzędami i organami, a także organizacjami społecznymi, d) powierzonych przez Ministra. W § 7 pkt 2) do działań ogólnych zaliczono także realizację zadań GIOŚ, wynikających ze współpracy z wojewódzkimi inspektorami. Z kolei w pkt § 7 pkt 16 do działań ogólnych zaliczono realizację zadań związanych z wykonywaniem obowiązków centralnego organu administracji rządowej, w szczególności: a) dokonywanie ocen i analiz obowiązujących rozwiązań prawnych, w tym analiz skuteczności działania Inspekcji, a także przygotowywanie propozycji rozwiązań o charakterze systemowym, w tym legislacyjnym, b) realizację zadań zawartych w ogólnych kierunkach, wytycznych, planach pracy, poleceniach i decyzjach Ministra i GIOŚ, c) udostępnianie informacji publicznej, informacji o środowisku w zakresie określonym przepisami prawa przez właściwe komórki organizacyjne, d) udostępnienie wymaganych przez ustawę informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Głównego Inspektoratu.
Ponieważ na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 9 listopada 2023 r. złożono do akt sprawy także Wewnętrzny Regulamin Organizacyjny Departamentu Odpadów z 8 czerwca 2022 r., należy ponadto wskazać, że zgodnie z § 22 ust. 1 regulaminu, komórki organizacyjne działają na podstawie regulaminu i wewnętrznych regulaminów organizacyjnych tych komórek. Zgodnie z § 22 ust. 2 regulaminu, regulamin wewnętrzny określa w szczególności: 1) strukturę organizacyjną komórki organizacyjnej oraz schemat organizacyjny; 2) organizację zarządzania komórką organizacyjną, w tym: a) zastępowanie dyrektora komórki organizacyjnej, b) zakres uprawnień do załatwiania spraw i podpisywania pism, udzielanych zastępcom dyrektora lub innym pracownikom komórki organizacyjnej, c) podział zadań na komórki wewnętrzne.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z powołanym w upoważnieniu z [...] lutego 2022 r. nr [...] art. 268a K.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.
Upoważnienie, o którym mowa w powołanym przepisie może zostać udzielone tylko na podstawie i w zakresie ustawowego dozwolenia. Jego "źródłem" jest kompetencja zakodowana w normie prawa administracyjnego oraz w art. 268a (zob. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023 r., art. 268a). Podstawową wytyczną co do treści upoważniania ujmuje się w ten sposób, że powinno ono być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 1457/19, z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1642/16 – dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowe jest dokładne określenie zakresu działania upoważnionego pracownika, niedopuszczalne jest natomiast wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3369/15 – dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść upoważnienia powinna być sporządzana w wersji przystępnej dla osób spoza urzędu, które wchodząc w interakcje z jego pracownikami, po wezwaniu do okazania takiego upoważnienia, nie będą miały problemów z ustaleniem, że dana osoba jest "władna" zająć się jej sprawą (zob. K. Klonowski, tamże).
Uwzględniając z kolei powyższe, należy stwierdzić, że brzmienie § 11 regulaminu nie pozostawia wątpliwości co do tego, w jakim zakresie właściwość Departamentu Kontroli Odpadów Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska obejmuje prowadzenie postępowań administracyjnych, zatem także wydawanie decyzji administracyjnych. GIOŚ wyraźnie i precyzyjnie określił - uwzględniając przy tym tok instancji postępowania administracyjnego - w jakich sprawach wskazany Departament uprawniony jest do prowadzenia postępowań administracyjnych. Analizowane postanowienie regulaminu wskazuje zaś, że prowadzenie postępowań administracyjnych, zarówno jako organ pierwszej, jak i jako organ drugiej instancji, mieści się w zakresie właściwości Departamentu Kontroli Odpadów wyłącznie w przypadku spraw dotyczących recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tak określony zakres właściwości Departamentu jest spójny z art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2020 r. poz. 2056 ze zm.), w którym przewidziano, że decyzje o określeniu wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów oraz decyzje ustalające opłatę dodatkową za brak sieci wydaje GIOŚ, a nie (na zasadach ogólnych – art. 8 uIOŚ) WIOŚ. We wszystkich pozostałych sprawach (wymienionych w § 11 pkt 1 regulaminu), w tym w sprawach związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarki odpadami (§ 11 pkt 1 lit. d) właściwość Departamentu Kontroli Odpadów w zakresie prowadzenia postępowań administracyjnych ogranicza się do spraw odwołań od decyzji wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska, co jest spójne z zasadą wynikającą z art. 8 uIOŚ, a w realiach rozpoznanej sprawy, także z art. 196 ustawy o odpadach. Tylko w takim zakresie treść upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a K.p.a., ustaloną na podstawie upoważnienia GIOŚ z [...] lutego 2022 r. nr [...] i regulaminu, można uznać za jasną i nienasuwającą wątpliwości co do swojego zakresu, a także zrozumiałą dla podmiotów podlegających władztwu administracyjnemu GIOŚ. Nic bowiem nie wskazuje na to, że wolą GIOŚ było upoważnienie Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska do prowadzenia postępowań administracyjnych i wydawania decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w sprawach związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarki odpadami. Upoważnienia takiego nie można wywieść z upoważnienia z [...] lutego 2022 r. nr [...] w związku z postanowieniami § 7 regulaminu, w którym określono zakres ogólnych działań wszystkich komórek organizacyjnych, w tym w szczególności realizację zadań GIOŚ wynikających z przepisów prawa krajowego, czy realizację zadań związanych z wykonywaniem obowiązków centralnego organu administracji rządowej, w tym realizację zadań zawartych w ogólnych kierunkach, wytycznych, planach pracy, poleceniach i decyzjach Ministra i GIOŚ. Postanowienia te mają ogólny charakter i odnoszą się do wszystkich komórek organizacyjnych Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Upoważnienie z [...] lutego 2022 r. nr [...] wprost odnosi się natomiast do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach z zakresu właściwości Departamentu Kontroli Odpadów. Ten natomiast określono w § 11 regulaminu.
Podstawy upoważnienia Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawach związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarki odpadami nie może także stanowić Wewnętrzny Regulamin Organizacyjny tego Departamentu, już tylko z tej przyczyny, że został on nadany nie przez piastuna organu administracji (GIOŚ), lecz przez Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów. Na marginesie należy więc wyłącznie zauważyć, że również z tego dokumentu nie wynika, iż w zakresie właściwości Dyrektora (§ 4 ust. 2) mieści się wydawanie decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawach związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących gospodarki odpadami. Z pewnością takie uprawnienie nie wynikałoby z § 4 ust. 2 pkt 12 Wewnętrznego Regulaminu Organizacyjnego, zgodnie z którym do właściwości Dyrektora należy "(...) wykonywanie innych zadań powierzonych przez Głównego Inspektora (...)". Niezależnie bowiem od tego, że (jak nadmieniono) Wewnętrzny Regulamin Organizacyjny został nadany przez Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów, a nie organ uprawniony do udzielenia upoważnienia na podstawie art. 268a K.p.a., do akt sprawy (pomimo skierowanego przez Sąd wezwania) nie złożono dokumentu, z którego wynika upoważnienie do wykonywania przez Dyrektora Departamentu Kontroli Odpadów "innych zadań", do których należałoby prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji w sprawach z zakresu przestrzegania przepisów dotyczących gospodarki odpadami.
Podsumowując tę cześć wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, należy wskazać, że decyzja administracyjna wydana bez upoważnienia albo z jego przekroczeniem dotknięta jest wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Brak upoważnienia, albo przekroczenie jego zakresu nie mogą być konwalidowane. Nie jest bowiem dopuszczalne udzielenie lub zwiększenie zakresu upoważnienia do czynności podjętej wcześniej przez pracownika organu. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego uruchomionego skargą na decyzję stwierdzenie przez sąd, że miało miejsce działanie pracownika bez upoważnienia, pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej "P.p.s.a.").
Nawet zatem, gdyby zaakceptować stanowisko GIOŚ, że art. 22 uIOŚ pozwala mu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, jako organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy jest to celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy, to decyzja GIOŚ z 14 czerwca 2022 r. i tak dotknięta jest wadą nieważności (rażącym naruszeniem prawa) z uwagi na przekroczenie zakresu upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a K.p.a. Dyrektorowi Departamentu Kontroli Odpadów Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, który wydał tę decyzję, powołując się na upoważnienie GIOŚ. W świetle przedstawionych Sądowi dokumentów, na podstawie których należało zrekonstruować treść upoważnienia (upoważnienie z [...] lutego 2022 r. nr [...] i regulamin) decyzję w pierwszej instancji mógł wydać wyłącznie osobiście piastun organu, tj. GIOŚ.
III.
Na marginesie, mając na uwadze odwołanie się przez GIOŚ do wzmiankowanego wyżej artykułu K. Gruszeckiego pt. "Przejęcie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska czynności należących do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska", a zarazem zaznaczając, że z powodów podanych w pkt I wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, Sąd nie podziela stanowiska o dopuszczalności przejęcia przez GIOŚ na podstawie art. 22 uIOŚ także "czynności" polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych, godzi się dostrzec, że autor rzeczonej publikacji podkreślił, iż w każdym przypadku korzystania przez GIOŚ z możliwości, jakie daje art. 22 uIOŚ, powinien on precyzyjnie wskazać, z jakiego powodu uznał, że taka konieczność występuje. Autor wywiódł również, że przejęcie czynności kontrolnych powinno nastąpić co do zasady jeszcze przed ich podjęciem, tak aby podmiot kontrolowany był świadomy, dlaczego czynności kontrolne przeprowadza GIOŚ, a nie WIOŚ. Zaznaczył, że zakres przedmiotowy przejętych czynności kontrolnych powinien być precyzyjnie określony i nie może on być interpretowany rozszerzająco. Dlatego pismo informujące o przejęciu powinno być jak najbardziej precyzyjne zarówno z punktu widzenia podmiotów, jak i przedmiotu postępowania.
Dalej natomiast autor artykułu stwierdził, że w przypadku przejęcia "czynności" należących do wojewódzkiego inspektora w sprawach kończących się wydaniem decyzji, jeżeli przejęcie nastąpiło przed wszczęciem postępowania, zawiadamiając o wszczęciu postępowania, należy wskazać, kiedy i na jakiej podstawie prawnej się to odbyło. Jeśli zaś przejęcie czynności miałoby nastąpić już po wszczęciu postępowania, to powinno się to odbyć w formie postanowienia. Autor publikacji stwierdził również, że dokonując oceny prawidłowości przebiegu postępowania, sąd zobligowany będzie do skontrolowania właściwości organu wydającego kontrolowaną decyzję. W ramach tych czynności dokona zatem również oceny prawidłowości przejęcia określonych czynności. Jeśli uzna, że odbyło się to z zachowaniem reguł wynikających z art. 22 uIOŚ, to nie będzie to miało wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Jeśli zaś oceni, że przejęcie sprawy nastąpiło w sposób nieuprawniony, to w efekcie tego sprawa będzie załatwiona przez organ niewłaściwy, a co za tym idzie, również wydana decyzja będzie wadliwa jako wydana przez organ niewłaściwy.
Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że czynności kontrolne wykonywane podczas kontroli, na podstawie ustaleń której wydano decyzję GIOŚ z 14 czerwca 2022 r., zostały podjęte przez GIOŚ w trybie art. 22 uIOŚ. Jak wynika z decyzji GIOŚ z 10 czerwca 2020 r. nr 17/2020 w sprawie powołania zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli pozaplanowej interwencyjnej, została ona wydana na podstawie art. 10c ust. 1 uIOŚ, zgodnie z którym Główny Inspektor Ochrony Środowiska może powołać zespół kontrolny, w skład którego może powołać inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska zatrudnionych w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska. Zgodnie z rzeczoną decyzją, w skład zespołu kontrolnego zostali powołani zarówno pracownicy wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska w [...] i w [...], jak i pracownicy Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Upoważnień do przeprowadzenia kontroli wskazanym w decyzji inspektorom udzielono na podstawie art. 9 ust. 1d uIOŚ, zgodnie z którym kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska. Jednocześnie, na podstawie art. 9c ust. 1 uIOŚ wskazano pracowników Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska niebędących inspektorami, uprawnionych do udziału w kontroli. Nie informowano skarżącej, że czynności zespołu kontrolnego podejmowane będą na zasadzie art. 22 uIOŚ. Także sam protokół kontroli, jako jedyną podstawę prawną jej przeprowadzenia, wskazuje art. 9 uIOŚ.
W zawiadomieniu GIOŚ z 12 kwietnia 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej wymieniono art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, a także art. 22 uIOŚ. Nie podano jednak, choćby przez przywołanie treści art. 22 uIOŚ, przyczyn podjęcia przez GIOŚ "czynności" należących do właściwości WIOŚ. Takiej informacji zabrakło także w kolejnych pismach/zawiadomieniach kierowanych do Spółki w toku postępowania zakończonego decyzją z 14 czerwca 2022 r. Dopiero w rzeczonej decyzji przywołano treść art. 22 uIOŚ (str. 1), a także wyjaśniono powody zastosowania tego przepisu (str. 2) i skonstatowano (str. 18), że administracyjną karę pieniężną wymierza GIOŚ "w zastępstwie" WIOŚ właściwego ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Podane przykładowo ("w szczególności") w uzasadnieniu decyzji powody zastosowania art. 22 uIOŚ przez wydanie przez GIOŚ decyzji w sprawie należącej do właściwości WIOŚ odnoszą się jednak nie do przesłanek określonych w art. 22 uIOŚ, lecz do dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 194 ust. 7 i art. 199. Jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji, GIOŚ "(...) uznał, że jest uprawniony do podjęcia czynności należących do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska ze względu na wystąpienie uzasadniających taką decyzję okoliczności, dotyczących wagi i zawiłości niniejszego postpowania. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w szczególności wziął pod uwagę rodzaj i skalę prowadzonej przez firmę działalności, ilość i skalę stwierdzonych naruszeń przepisów regulujących gospodarkę odpadami oraz wynikające z tego faktu zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Zatem należy jednoznacznie wskazać, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 22 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska [...]".
Jak nadmieniono, decyzja GIOŚ z 14 czerwca 2022 r. jest jak dotąd jedyną decyzją tego organu wydaną na podstawie art. 196 ustawy o odpadach w zw. z art. 22 uIOŚ, co wynika z pisma GIOŚ z [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Przywołane wyżej motywy zastosowania tego przepisu wprost i ogólnie odnoszą się do treści art. 199 ustawy o odpadach, zatem do przesłanek determinujących wysokość administracyjnej kary pieniężnej, które należy wziąć pod uwagę w każdej tego typu sprawie. Nie pozwalają natomiast na jednoznaczne ustalenie, co konkretnie w ocenie organu spowodowało, że zawiłość sprawy lub jej waga, bądź obie te cechy, były na tyle wyjątkowe, że uzasadniało to zastosowanie art. 22 uIOŚ. Należy przy tym nadmienić, że jakkolwiek z protokołu kontroli i uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, iż liczba stwierdzonych przez organ naruszeń była znaczna (27), to gospodarowanie dotyczyło odpadów innych niż niebezpieczne, a w toku kontroli nie zostały stwierdzone bezpośrednie szkody w środowisku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 22-23) GIOŚ stwierdził natomiast, że w jego ocenie przesłanką umożliwiającą podejmowanie czynności na podstawie art. 22 uIOŚ jest celowość ze względu na zawiłość sprawy wynikającą z wyników kontroli zawartych w protokole kontroli nr GIOŚ [...], ilości i skali stwierdzonych naruszeń przepisów regulujących prowadzoną gospodarkę odpadami, rodzaju i wielkości prowadzonej przez stronę działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz wynikające z powyższego zagrożenie zdrowia lub życia ludzi (okolicznych mieszkańców), albo zagrożenie zanieczyszczenia środowiska. Ponadto organ odwołał się do wzmiankowanego wyżej artykułu (opinii) autorstwa K. Gruszeckiego oraz komentarza do art. 22 uIOŚ (D. Danecka [w:] W. Radecki, D. Danecka, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, Warszawa 2020 r., art. 22). W ocenie Sądu, także w tym przypadku nie można uznać wyjaśnienia zastosowania przez GIOŚ – w tej właśnie i jedynej jak dotąd sprawie – art. 22 uIOŚ za postulowane przez K. Gruszeckiego, wobec zastosowania przez ustawodawcę zwrotów niedookreślonych, zindywidualizowane oraz jak najbardziej precyzyjne wskazanie powodów "przejęcia" przez GIOŚ czynności należących do właściwości "WIOŚ".
Sąd zapoznał się z dowodami przedstawionymi przez GIOŚ na rozprawie w dniu 9 listopada 2023 r., w tym z pismem z [...] listopada 2019 r. nr [...] stanowiącym sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez GIOŚ na podstawie art. 52 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), które wskazuje uchybienia w nadzorze WIOŚ nad [...] sp. z o.o. – Zakład w [...], pismem (bez podpisu) z 15 kwietnia 2022 r. skierowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska i Klimatu przekazującym informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu składowiska odpadów w [...], a także protokołami kontroli nr GIOŚ [...] i nr GIOŚ [...]. Okoliczności wynikające z tych dokumentów nie były jednak powoływane przez organ, jako uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 22 uIOŚ w żadnej z wydanych w sprawie decyzji. Ponadto, pierwszy z wymienionych protokołów dokumentuje kontrolę rozpoczętą już po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a drugi kontrolę rozpoczętą po zakończeniu tego postępowania. Zawarte w nich ustalenia nie mogą więc mieć znaczenia dla oceny, czy zastosowanie art. 22 uIOŚ było zasadne. Także pismo skierowane do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Środowiska i Klimatu nosi datę późniejszą niż data wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Przede wszystkim jednak, jak zaznaczono na wstępie tej części wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w ocenie Sądu, z powodów przedstawionych w pierwszej części wyjaśnienia podstawy prawnej, zastosowanie art. 22 uIOŚ poprzez "przejęcie" przez GIOŚ prowadzenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej jest a limine niedopuszczalne. Organem właściwym w sprawie pozostaje WIOŚ właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub gospodarowania odpadami. Nawet natomiast, jeśli by założyć, że takie działanie jest dopuszczalne, to decyzja z 14 czerwca 2022 r. nie została wydana przez GIOŚ, lecz przez pracownika Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, nieposiadającego w tym zakresie upoważnienia, o którym mowa w art. 268a K.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § pkt 2 oraz art. 135 P.p.s.a. Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji GIOŚ z 9 lutego 2023 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji GIOŚ z 14 czerwca 2022 r.
Wobec stwierdzonych naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, pozostałe zarzucane przez skarżącą naruszenia – naruszenia prawa materialnego, które miały zdaniem strony wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one uiszczony wpis od skargi (100.000 zł), wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (10.800 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).