IV SA/Wa 863/06

IV SA/Wa 863/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Szydłowska
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności - oddala skargę -
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2006r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005r. Nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1999r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r. znak [...] dotyczącej nadania własności nieruchomości rolnych położonych we W.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił przebieg postępowań administracyjnych i czynności skarżącej wywołujących te postępowania, w efekcie których doszło do wydania zaskarżonej decyzji.
Organ naczelny wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1962r. znak [...] Powiatowa Komisja Ziemska we W. nadała działkę siedliskową o pow. [...] ha, położoną we W. przy ul. [...], wraz ze znajdującymi się na niej budynkami gospodarczymi i domem mieszkalnym na współwłasność po lA części A. R. i S. K. Tą samą decyzją A.R. nadano grunt rolny o pow. ok. [...] ha, a S.K. grunt rolny o pow. ok[...] ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r. Jako podstawę prawną powyższych decyzji powołano art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych / Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm. / oraz art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego / Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm. /.
J. i E. R., będący następcami prawnymi A. R., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1997r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1962r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1997r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 1997r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 1998r. uchylił w/w decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej rozpatrując sprawę po wyroku NSA, decyzją z dnia [...] lutego 1999r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkie Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r., a następnie decyzję tę utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1999r.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1999r. J. i E. R. wnieśli skargę do NSA. W skardze zakwestionowali zasadność nadania działki siedliskowej A.R. na współwłasność ze S. K. po lA części dla każdego z nich. Zdaniem skarżących A. R. stał się właścicielem człej działki siedliskowej z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 195 lr. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, tj. z dniem 7 września 1951r., w tej sytuacji wszelkie prowadzone w latach następnych działania na rzecz uwłaszczenia S.K. naruszały istniejące już prawo własności A.R. do całej działki siedliskowej.
Po rozpoznaniu skargi J. i E. R. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 200lr. wydanym w sprawie sygn. akt IV S.A. 841/99 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] kwietnia 1999r. wydaną w trybie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Pozostała natomiast w mocy poprzedzająca ją decyzja Ministar Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1999r. Jednocześnie aktualny stał się wniosek J. i E. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ naczelny.
W toku postępowania administracyjnego po wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 200lr. zostało uzupełnione postępowanie dowodowe poprzez dołączenie dokumentacji znajdującej się w odnalezionej teczce osadnika S. K.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2002r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1999r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r. uznając, że decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r. J. B., będąca następcą prawnym J. i E. R. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została odrzucona ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia.
Pismem z dnia 18 czerwca 2003r. J. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i
art. 6 kpa oraz niestosowanie postanowień wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 200 lr.
Decyzją z dnia [...] marca 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] października 2002r. wskazując na brak podstaw prawnych uzasadniających wydanie takiego rozstrzygnięcia.
J. B. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 98/05 odrzucił skargę z uwagi na nie wykorzystanie toku instancji, tj. nie złożenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 12 lipca 2005r., uzupełnionym pismem z dnia 26 września 2005r., J. B. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r.
Decyzją z dnia [...] października 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] marca 2005r. wskazując, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Wnioskiem z dnia 14 listopada 2005r. J. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r.
Minister podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały w toku postępowania należycie zbadane i wyjaśnione. Badana w trybie nieważnościowym decyzja z dnia [...] marca 2005r. nie zawiera żadnych przesłanek skutkujących jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 kpa.
Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. B. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji
* obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na odmowie
stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we
W. z dnia [...] listopada 1962r. wydanej bez podstawy prawnej i z
rażącym naruszeniem prawa;
* obrazę przepisów art. 6 kpa polegającą na odmowie stwierdzenia
nieważności decyzji wydanej z pominięciem obowiązujących przepisów
prawa;
* uchylanie się od zastosowania się do wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 200lr. sygn. akt IVSA 841/99 oraz
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998r.
sygn. akt USA 1186/97 a właściwie ich niewykonanie.
W rezultacie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r. oraz poprzedzającej
ją decyzji z dnia [...] października 2005r., jak również o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2005r., z dnia [...] października 2002r., z dnia [...] lutego 1999r. oraz o stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] listopada 1962r. Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej utrzymująca w mocy decyzję Powiatowej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] września 1962r. w sprawie nadania nieruchomości siedliskowej położonej we W. przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, o stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykonał wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 200 lr. sygn. akt IVSA 841/99 i z dnia 15 stycznia 1998r. sygn. akt USA 1186/97.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153,poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem J. B. z dnia 12 lipca 2005r. i uzupełnionym pismem z dnia 26 września 2005r. było zbadanie przez organ naczelny, czy ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r. nie jest obarczona którąś z przesłanek nieważnościowych wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa.
Zatem nie było zadaniem organu w tym postępowaniu badanie istnienia przesłanek nieważnościowych, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r., gdyż postępowanie administracyjne w tym zakresie toczyło się odrębnie i zakończyło się ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r., która utrzymała w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1999r.
Natomiast zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku ze skargą J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju
Wsi z dnia [...] lutego 2006r. była ocena tej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie dotyczące decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r. toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów tj. w trybie nieważnościowym. Zauważyć należy również, że postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2005r. także toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej / art. 16 § 1 kpa /.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa / art. 156 § 1 pkt 2 kpa /, lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996r. IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego / por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III S.A. 1935/99 / przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ
praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ słusznie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie.
W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym / wyrok NSA z 28 maja 1985r. ISA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30 /.
Skarżąca wszczynając postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r. nie wskazała konkretnej podstawy prawnej swojego żądania wynikającej z art. 156 § 1 kpa. Podnoszone przez skarżącą okoliczności faktycznie były już przedmiotem badania organu w innych postępowaniach nadzorczych, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami funkcjonującymi w obrocie prawnym. W przedmiotowym postępowaniu, jak słusznie wskazał organ, skarżąca nie wykazała, że decyzja z dnia [...] marca 2005r. jest obarczona którąkolwiek z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.
Fakt, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r. wywołało określone skutki prawne. To właśnie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002r., organ naczelny badał istnienie przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 kpa, których ewentualne istnienie skutkowałoby nieważnością decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej dla m. W. z dnia [...] listopada 1962r.
Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego nie była ocena pod względem istnienia przesłanek nieważnościowych w/w decyzji z dnia [...] listopada 1962r., a ocena pod tym względem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2005r.
Zarzut podniesiony przez skarżącą w skardze, iż zaskarżonej decyzji zarzuca obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] listopada 1962r. jest niezasadny. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją organu naczelnego nie było stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej we W. z dnia [...] listopada 1962r. Kwestia ta, jak już wyżej zaznaczono, była przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002r.
Sąd nie znalazł również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 6 kpa, jak podnosi w skardze skarżąca.
Postępowanie nadzorcze toczące się w przedmiotowej sprawie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wszczętym wnioskiem z dnia 12 lipca 2005r., uzupełnionym pismem z dnia 26 września 2005r., niezależnym od postępowania administracyjnego toczącego się na skutek wniosku z dnia 23 maja 1997r., które zakończyło się decyzją organu naczelnego z dnia [...] października 2002r. To w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2002r. wydane zostały dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1998r. i z dnia 24 kwietnia 200 lr. i w tym postępowaniu ocena prawna i wytyczne sądu zawarte w tych wyrokach były bezpośrednio wiążące dla organu. Natomiast bezpośredniego związania organu tymi wyrokami w niniejszym postępowaniu nadzorczym już nie było. Dlatego zarzut niewykonania zaleceń z tych wyroków w stosunku do niniejszego postępowania jest niezasadny.
Wniosek zawarty w skardze o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności szeregu wymienionych w nim decyzji wykracza poza kompetencje tego sądu, którego zadaniem jest, jak wskazano na wstępie, badanie legalności jedynie zaskarżonej decyzji. Również organ administracyjny w toku przedmiotowego postępowania nadzorczego mógł odnieść się jedynie do decyzji z dnia [...] marca 2005r., gdyż np. co do decyzji z dnia [...] listopada 1962r. toczyło się już wcześniej postępowanie nieważnościowe zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002r. wiążącą dla organu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.