IV SA/Wa 858/12

IV SA/Wa 858/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Anna Szymańska
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1032/13 - Postanowienie NSA z 2015-04-14
II GSK 798/15 - Wyrok NSA z 2015-07-30
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
ar 34 ust 4, ar 63 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
par 2 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpoznaniu odwołania W. S. (dalej "skarżącego") od decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. (dalej "Inspektora") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej "decyzji Inspektora") w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, utrzymał decyzję Inspektora w mocy.
II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym:
1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Inspektor, na podstawie art.63 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz.574 z późn.zm.) oraz §2 pkt 22 rozporządzenia Ministra z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz.U. Nr 76, poz.671 z późn.zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie kar", wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 20 000 złotych (dalej "kara") za to, że skarżący jako armator statku rybackiego [...] o długości całkowitej większej niż 10 metrów, w dniach od 21 do 27 września 2007 r. prowadził połów dorsza w Morzu Bałtyckim, czym naruszył przepis art.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r. strona 3), ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32) przez statki pływające pod banderą Polski (dalej "rozporządzenie o zakazie połowów").
2. Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Inspektora.
III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją odwołanie od decyzji Inspektora, Minister utrzymał decyzję Inspektora w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
Dokonując połowów, skarżący naruszył art. 2 rozporządzenia o zakazie połowów.
Zakaz połowów został wprowadzony w związku z wyczerpaniem kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na przedmiotowe obszary na 2007 rok. Zakaz obowiązywał w okresie od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 r. uznaje się za wyczerpane" (akapit 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1941/2006 ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz.U. L 367 z dnia 22.12.2006 r.), wynosiła w 2007 r. (łącznie na podobszarach 22-24 i 25-32) 13613 ton. Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce P., w Zatoce G. oraz poza polskimi obszarami morskimi w obrębie Morza Bałtyckiego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz.U. Nr 251, poz. 1854). Pojęcie "ogólnego dopuszczalnego połowu" oraz zasady podziału poszczególnych kwot połowowych w ramach specjalnych zezwoleń połowowych są powszechnie znane w środowisku rybackim, przynajmniej od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o rybołówstwie morskim. Ponadto, każdorazowo (corocznie) podziału ogólnej kwoty połowowej danego gatunku dokonuje się po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno-zawodowych rybaków. Zgodnie z ww. rozporządzeniem Komisji został wprowadzony zakaz połowu dorsza wskutek wyłowienia przez polskich rybaków ogólnej (całej) kwoty połowowej dorsza, który przez odwołującą się został zignorowany. Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.
W sprawie nie istnieje potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, ani też potrzeba powoływania biegłych, na okoliczność wyczerpania kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Organy administracji, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. Nie jest rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność tego rozporządzenia. Państwa członkowskie Unii Europejskiej nie są uprawnione do podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia rozporządzeń waloru źródeł prawa wspólnotowego. Zasadą jest domniemanie legalności aktów prawnych wydawanych przez organy wspólnotowe. Dlatego też cechują się skutecznością prawną tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdzi ich nieważności. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione. Organy administracji mogą zbierać dowody mające wykazać, że akt prawny wydany przez Komisję Europejską jest nieważny wówczas, gdy Rząd Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnie występuje do Trybunału Sprawiedliwości. Rząd z taką skargą wystąpił. Wniesiona ona została w dniu 3 października 2007 r. - sprawa T -379/07. Skarga została wycofana, w wyniku czego postanowieniem Sądu Pierwszej I instancji z dnia 11 września 2008 r. nastąpiło wykreślenie sprawy (Dz.U. C 283 z 24.11.2007). W kwestii uprawnień Komisji Europejskiej co do ustalania wielkości dopuszczalnych połowów, jak również środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt U 6/08, stwierdził, iż "Ocena i kontrola stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez państwa członkowskie należy do Komisji Europejskiej. (...) Jeśli została wyczerpana kwota połowowa, przydział lub dostępny udział państwa członkowskiego, KE może natychmiast zakazać działalności połowowej. (...) Zakaz ten został ustanowiony przez KE na podstawie informacji uzyskanych od jej inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorszy dokonane przez polskie statki w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone KE przez Polskę. W związku z tym KE uznała, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mających zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz.Urz. UE L 367 z 22.12.2006, s. 1) została przez Polskę wyczerpana. W związku z brakiem odpowiednich działań ze strony polskich władz w postaci wprowadzenia tymczasowego zakazu połowów dorsza, do czego zobowiązują Polskę przepisy wspólnotowe, KE z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia KE z 9 lipca 2007 r. (to jest od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą. Rozporządzenie, co wynika z istoty tego aktu prawnego, w całości i bezpośrednio stało się częścią polskiego porządku prawnego z chwilą wejścia w życie."
Stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Zasada bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń oznacza m.in. zakaz podejmowania działań implementacyjnych, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia jak również zakaz dokonywania przez państwa członkowskie wiążącej wykładni wspólnotowego rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 18 lutego 1970 r. w sprawie 40/69 Bollmann, skoro rozporządzenie "wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, nie mogą one, chyba że co innego stanowi rozporządzenie, podejmować działań na rzecz rozporządzenia, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie jego przepisów". W związku z tym wymierzenie przez organ I instancji kary na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar było uzasadnione.
W niniejszej sprawie nie została naruszona ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych mimo, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - specjalne zezwolenie połowowe nie została w wyniku wydania przez KE rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta nie musiała być bowiem wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca dla strony tak długo jak długo istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie było częściowo skierowane przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych. W związku z powyższymi uwagami organ stwierdził, że połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać tych połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych jak również należy zaprzestać prowadzenia połowów kiedy przepisy powszechnie obowiązujące tego wprost zakazują. Wobec faktu członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny (przepisy powszechnie obowiązujące) kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym (ustawy, rozporządzenie) i lokalnym (akty prawa miejscowego), lecz również bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Dlatego też wobec zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 804/2007 nie można mówić o utracie praw nabytych. W krajowym porządku prawnym pozostawał na dzień uzyskania przez odwołującą specjalnego zezwolenia połowowego, jak i w czasie prowadzenia połowów, jako bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 2371/2002. Wobec bezpośredniego obowiązywania w polskim porządku prawnym także regulacji ustanawianych przez instytucje Unii Europejskiej - istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzenia bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa (gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa), powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Dlatego też bez znaczenia jest kwestia pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany, w czasie gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Po wprowadzeniu zakazu, organ mógł z urzędu lub na wniosek strony wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 §1 pkt 1 K.p.a.). Jednakże, ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, bowiem sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Gdyby polski prawodawca wprowadził konstrukcję opartą na zasadzie, iż zakaz ustanowiony w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej jest skuteczny dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej, rozwiązanie takie, jako faktycznie ograniczające zasadę bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej i musiałoby zostać pominięte przy dokonywaniu wykładni regulacji, zarówno z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych, jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP).
Sankcje administracyjne nie są tożsame z karami przewidzianymi w prawie karnym. Dlatego też zasady nakładania sankcji administracyjnych różnią się od zasad wymiaru kar przewidzianych w kodeksie karnym. Gdy chodzi o zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, to z treści art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie wynika wprost, iż ich nakładanie jest obligatoryjne, a więc kwestia winy nie może mieć w tej sytuacji znaczenia. W niniejszej sprawie nie może być przesłanką negatywną wymierzenia kary błędne mniemanie strony, iż w związku z treścią zezwolenia połowowego (i licencji) może ona kontynuować działalność, pomimo wprowadzenia stosownego zakazu. Określenie wysokości kary powinno nastąpić w taki sposób, aby zadbać o skuteczne pozbawienie podmiotów odpowiedzialnych za dane naruszenie korzyści ekonomicznych uzyskanych w wyniku dopuszczenia się naruszenia, bez uszczerbku dla prawa do wykonywania zawodu. Kary mają być proporcjonalne do wagi naruszenia i mają skutecznie odstraszać od dopuszczania się tego rodzaju naruszeń w przyszłości.
Zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar, wysokość kary pieniężnej, która może być wymierzona armatorowi statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana - wynosi od 20 000 do 110 000 zł. Mimo, iż kara została wymierzona przez organ I instancji w najniższej wysokości, będzie ona nie tylko pozbawiać skarżącego korzyści płynących z nielegalnego połowu, lecz także mieć działanie prewencyjne, skutecznie zniechęcające do popełnienia w przyszłości podobnych naruszeń.
IV. W skardze do Sądu na decyzję Ministra skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,
2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącą rejsów połowowych w inkryminowanym okresie, w szczególności niepowołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nieprzeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa
nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk Ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,
3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanej z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,
4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez wymierzenie kary na podstawie dowolnie przyjętych kryteriów wymiaru kary oraz prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej jako przesłanek wymiaru kary,
5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a. poprzez ukaranie skarżącej według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia.
W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów:
(-) prywatnej opinii biegłego prof. I. Dunin - Kwinta na okoliczność braku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a w konsekwencji braku podstaw do wymierzenia skarżącemu kary.
(-) pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z października 2010 r. na okoliczność braku wiarygodności danych tzw. FIDES III, które to dane powstały poprzez dodanie politycznie wynegocjowanych kwot do danych oficjalnych,
(-) pytania deputowanego Marka Gróbarczyka do Parlamentu Europejskiego i odpowiedzi na to pytanie na okoliczność braku konkretnych dowodów wskazujących na ewentualne przekroczenie przez Polskę w 2007 r. ogólnej kwoty połowowej, W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, co następuje: 1. Nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem w sprawie zakazu połowów z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, iż istnieje zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Rozporządzenie stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego, czy ogólna kwota połowowa faktycznie została wyczerpana. Skarga została wycofana w wyniku uzyskania kompromisu co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń.
2. Wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w G. wskazują, iż do końca 2007 r. Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton. W związku z tym zdaniem skarżącej należy przyjąć, że wykonywała ona jedynie swoje uprawnienia i nie złamała ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana jest warunkiem koniecznym dla wymierzenia kary. Organ nie pokusił się jednak o zbadanie czy faktycznie doszło do wyczerpania tej kwoty, przyjmując to jedynie za fakty powszechnie znane.
3. Skarżący dokonał połowu ryb w inkryminowanym okresie na warunkach decyzji - specjalnego pozwolenia połowowego. Nie naruszył zatem prawa, gdyż realizował prawa nabyte przez armatora. Nie można doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania decyzji ostatecznej przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Przedmiotowe uprawnienie nie wygasło, bowiem warunki wykonywania tej decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Specjalne zezwolenie połowowe nie podlegało żadnym zmianom. Organy przerzuciły odpowiedzialność będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca.
4. Ustalając karę, organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu majątkowego skarżącej, posługując się dowolnie przyjętymi kryteriami. Suma nałożonych na skarżącego kar stanowi kwotę trudną do zapłaty dla przeciętnego obywatela.
5. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji jej sytuacja uległa pogorszeniu wobec wymierzenia surowszej kary, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius. Zakaz ten dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz.
V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
VI. W piśmie procesowym z dnia 7 września 2012 r. skarżący podniósł, co następuje:
(-) odpowiedzialność armatora z tytułu złamania zakazu połowów zachodzi tylko w razie uprzedniego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,
(-) pojęcie "ogólna kwota połowowa" nie jest zdefiniowane w prawie unijnym, występuje wyłącznie w prawie polskim (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. z dnia 27 grudnia 2006 r. - Dz.U. nr 251, poz.1854, dalej "rozporządzenie w sprawie ogólnej kwoty połowowej"),
(-) przepis §4 ust.1 rozporządzenia w sprawie ogólnej kwoty połowowej operuje pojęciem "ogólnej kwoty połowowej dorsza, określonej dla Morza Bałtyckiego",
(-) pojęcie "ogólna kwota połowowa" dotyczy zatem całego Morza Bałtyckiego, a więc Bałtyku Wschodniego (podobszary 25 - 32) oraz Bałtyku Zachodniego (podobszary 22 - 24),
(-) w okresie obowiązywania rozporządzenia o zakazie połowów Minister wydawał zezwolenia na połów dorszy,
(-) w dniu [...] grudnia 2007 r. wydał takie zezwolenie dla A. T. na połów na obszarze 22 - 24 "do wyczerpania kwoty, nie później niż do 2007-12-31",
(-) w dniu [...] grudnia 2007 r. wdał zatem zezwolenie na połów dorsza do wyczerpania kwoty połowowej, natomiast obecnie twierdzi, że kwota połowowa była wówczas wyczerpana,
(-) rozporządzenie zakazu połowów dotyczy wyłącznie Bałtyku Wschodniego (podobszarów 25-32), nie może zatem stanowić podstawy do ustalenia, że została wyczerpana ogólna kwota połowowa, odnosząca się do całego obszaru Bałtyku, a zatem również do nieujętego w rozporządzeniu obszaru Bałtyku Zachodniego (podobszary 22 - 24),
(-) w sprawie administracyjnej o wymierzenie sankcji wszelkie wątpliwości dowodowe oraz dotyczące wykładni przepisów prawa winny być tłumaczone na korzyść strony postępowania,
(-) przyjęcie innej, aniżeli przedstawiona powyżej wykładni pojęcia "ogólna kwota połowowa" wymagałoby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności §3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie kar w zakresie, w jakim nie definiuje tego pojęcia,
(-) niezdefiniowanie pojęcia "ogólnej kwoty połowowej" prowadzi na gruncie przedmiotowego postępowania o wymierzenie sankcji do niedopuszczalnego stanu niedookreśloności obowiązku administracyjnoprawnego, z którego niewykonaniem wspomniana wyżej sankcja jest związana - sytuacja taka narusza wymogi konstytucyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane przez skarżącego decyzje organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.
Organy obu instancji wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący dopuścił się czynu, o którym mowa w art.63 ust.1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, tj. wykonywał - jako armator statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m - rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej.
Z tej racji, na podstawie cytowanego wyżej przepisu skarżącemu zasadnie wymierzono karę w wysokości ustalonej w § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie, stosownie do którego to przepisu wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.
Zarzuty skargi nie znajdują w ocenie Sądu uzasadnienia:
1. Zarzuty zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości i w konsekwencji odmowy zastosowania w sprawie rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.
W pkt 3 preambuły do tego rozporządzenia stwierdzono, iż z informacji posiadanych przez Komisję wynika, że połowy tego stada [dorszy] przez polskie statki w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce w 2007 r., uznaje się za wyczerpane.
W pkt 5 peambuły wskazano zaś, że z uwagi na brak odpowiednich działań ze strony Polski jest konieczne, aby Komisja z własnej inicjatywy określiła termin uznania, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski, oraz bezzwłocznie zakazała połowów tego stada od tej daty.
2. Skoro w art. 2 cytowanego rozporządzenia Komisja Europejska zakazała statkom pływającym pod banderą Polski połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., to oznacza, iż w świetle pkt 5 preambuły do przedmiotowego rozporządzenia Komisja Europejska z własnej inicjatywy ustaliła, iż połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25- 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski w dniu 11 lipca 2007 r.
3. Cytowane rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. stanowi akt prawny z zakresu Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej w rozumieniu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie (por. obowiązujący w 2007 r. art. 26 ust 4 rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa - Dz.Urz.UE. serii L.02, Nr 358, poz. 59, Nr CELEX 32002R2371; polskie wydanie specjalne Dz.Urz.UE. serii 04, tom 5, poz. 460). Natomiast, w myśl art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - o treści obowiązującej w 2007 r., powołane rozporządzenie z dnia 9 lipca 2007 r. wiązało w całości i było bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej, w tym także w Polsce. Nie ulega więc wątpliwości, iż przedmiotowe rozporządzenie było wiążące w całej swojej treści, także więc treść zawarta w preambule do tego rozporządzenia.
4. Stwierdzenie w art. 1 przedmiotowego rozporządzenia o uznaniu, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r., nie jest sprzeczne z preambułą tego rozporządzenia, ponieważ sformułowanie "wyczerpały część kwoty" należy odnieść do ogólnej kwoty połowów zasobów rybnych i grup zasobów rybnych ustalonych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. powołanym w pkt 1 preambuły do rozporządzenia Komisji z dnia 9 lipca 2007 r.
5. Normatywny charakter tych okoliczności polegający na ich umieszczeniu w rozporządzeniu Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. wykluczał uwzględnienie przez Sąd w niniejszej sprawie prowadzenia - wnioskowanych przez skarżącą - dowodów na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można organom orzekającym zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność, która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).
6. Organ odwoławczy prawidłowo przy tym zwrócił uwagę w uzasadnieniu swoich decyzji, iż organem właściwym do oceny legalności rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 9 lipca 2007 r. jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał jednak, że złożona w dniu 3 października 2007 r. skarga do tego Trybunału została wycofana przez Rząd RP.
7. W związku z powyższym, organy orzekające zobowiązane były do uznania prowadzonych przez skarżącego połowów dorsza za naruszenie art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, w którym zabroniono połowu organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana - w rozpatrywanej sprawie w normatywnej ocenie Komisji Europejskiej z dniem 11 lipca 2007 r. przekroczona została kwota połowowa dorsza.
8. Za niezasadny należy również uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej jako przesłanek wymiaru kary, gdyż organ wymierzył skarżącej karę w wysokości dolnej granicy, a zatem karę minimalną. Należy podkreślić przy tym, że przepisy ustawy o rybołówstwie nie przewidują możliwości złagodzenia kary bądź odstąpienia od jej wymierzenia, a zatem sytuacja majątkowa skarżącej nie mogła mieć w tej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie.
9. W ocenie Sądu nie może budzić uzasadnionych wątpliwości to, że przez ogólną kwotę połowową, o której mowa w §2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, należy w niniejszej sprawie rozumieć wyłącznie tę kwotę połowową, która odnosi się do podobszaru 25-32 Morza Bałtyckiego. Należy wskazać, że stwierdzenie wyczerpania stosownej kwoty przez statki pływające pod banderą Polski nastąpiło rozporządzeniem w sprawie zakazu połowów, które to rozporządzenie w oczywisty sposób dotyczy tylko wskazanego wyżej obszaru.
Z uwagi na fakt, że w przedmiotowym rozporządzeniu, opublikowanym w przepisanej formie, określono w sposób jasny i nie budzący wątpliwości:
(-) zakres terytorialny jego oddziaływania (art.1 rozporządzenia - Morze Bałtyckie, podobszary 25-32, wody WE),
(-) zastosowany środek administracyjny (art.2 rozporządzenia - zakaz połowów dorsza na przedmiotowych podobszarach przez statki pływające pod banderą Polski od dnia wejścia w życie rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., jak też zakaz w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki),
(
) okres obowiązywania zakazu (art.2 i 3 rozporządzenia), nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego, że w niniejszej sprawie doszło do wymierzenia skarżącemu kary w warunkach niedookreślenia obowiązku administracyjnoprawnego, z naruszeniem którego łączyło się jej wymierzenie. Nie ma w tej sytuacji podstaw do kwestionowania konstytucyjności przepisu §2 pkt 22 w sprawie wysokości kar.
10. Specjalne zezwolenia połowowe dla połowu dorsza w podobszarze 22-24 Morza Bałtyckiego (Bałtyk Zachodni) nie mogą kształtować sytuacji sąsiedniego podobszaru wbrew powoływanemu rozporządzeniu. Jednostkowy akt administracyjny specjalnego zezwolenia powołowego wydany dla podobszaru 22-24 nie może oddziaływać na stosowanie aktu generalnego, jakim jest rozporządzenie 804/2007 wydane dla podobszaru 25-32.
11. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia zasady "reformationis in peius". Przepis art.139 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra nie jest decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się - w rozumieniu art. 139 K.p.a. - ponieważ w decyzji tej organ odwoławczy utrzymał jedynie w mocy decyzję organu I instancji. Sytuacja prawna skarżącej ukształtowana decyzją organu I instancji nie została zatem pogorszona decyzją organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.