IV SA/Wa 853/21

IV SA/Wa 853/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Monika Barszcz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 381/22 - Wyrok NSA z 2023-04-06
I OSK 381/21 - Wyrok NSA z 2021-06-17
II SA/Łd 420/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska Protokolant: starszy sekretarz sąd. Julia Durka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 maja 2021 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Marszałek Województwa") w części umarzającej postępowanie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wskazanych gruntów leśnych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., Marszałek Województwa [...] decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2021 r., między innymi umorzył postępowanie (punkt I decyzji) w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 22,9915 ha, położonych w obrębie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] w gminie [...], przeznaczonych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), usług handlu i usług (UH/U), zieleni parkowej (ZP), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL), dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD), dróg wewnętrznych (KDW) w granicach oznaczonych barwą niebieską zgodnie z załącznikiem graficznym nr 5 (grunty leśne niestanowiące własności Skarbu Państwa objęte wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne na tle projektu miejscowego planu) w skali 1:1000 stanowiącym integralną część wniosku w zakresie działek umieszczonych w tabeli.
Od części powyższej decyzji obejmującej zawarte w punkcie I umorzenie postępowania z zachowaniem ustawowo określonego terminu - wpłynęło odwołanie Wójta Gminy [...]. W odwołaniu podniesiono w szczególności, że prowadzone są zaawansowane prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. Wśród gruntów objętych projektem tego planu dominują użytki leśne. Większość z nich uzyskała na etapie sporządzania obowiązujących planów miejscowych zgody stosownych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wójt wskazał, że w większości przypadków zgody te wydano z rażącym naruszeniem prawa uzależniając realizację zabudowy od scalenia działek sąsiadujących ze sobą, czy też nałożenia obowiązku realizacji jednej inwestycji na kilku sąsiadujących działkach, niezależnie od struktury własnościowej tych działek. Niemniej działki te posiadają obowiązujące zgody organów właściwych na etapie tworzenia planu miejscowego z 1992 r. i planów miejscowych z 2002 r. Zgody te są obowiązujące, jednak z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, wymagają zmian. Na poparcie swojej argumentacji Wójt Gminy [...] przytoczył orzecznictwo wskazując, że decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest decyzją rodzącą prawa i obowiązki wobec adresata; udzielona zgoda nie jest bezterminowa - w momencie uchwalenia planu miejscowego zostaje skonsumowana, więc trzeba wówczas wydać nową decyzję w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w odniesieniu do każdego nowego projektu planu miejscowego. Wójt ubiega się o nowe zgody leśne, inne od dotychczas wydanych. Zdaniem Wójta o wadliwości warunkowych zgód leśnych objętych projektem ww. planu miejscowego świadczy stanowisko Ministra Środowiska wyrażone w Decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], stwierdzające nieważność zgody leśnej w części dotyczącej scalenia dz. ew. nr [...] i [...], objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...]. Wydane w poprzednich latach zgody leśne wprowadzone do obecnie obowiązujących planów miejscowych, warunkujące realizację zabudowy od scalenia działek lub wykonania wspólnego budynku nie mogą zostać skonsumowane. W rzeczywistości inwestor napotyka trudności powodowane brakiem wiedzy o właścicielach działek sąsiednich, bądź niemożliwością ustalenia spadkobierców zmarłego dawnego właściciela działki sąsiedniej.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania SKO decyzją z dnia z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że: Wójt Gminy [...] odwołał się od części decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne ww. gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 22,9915 ha, objętej punktem I tej decyzji. W tym więc zakresie poddano kontroli przedmiotową decyzję. Z odwołania wynika, że objęte zaskarżonym punktem I decyzji grunty leśne uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie tworzenia planu miejscowego z 1992 r. i planów miejscowych z 2002 r. i zostały w planie miejscowym skonsumowane. Natomiast Wójt ubiega się o nowe zgody leśne dla ww. działek, których treść będzie inna od dotychczas wydanych. Powodem takiego postępowania jest podnoszona przez Wójta okoliczność, że aktualne zgody są wadliwe, wydawane warunkowo, uzależniając realizację zabudowy od scalenia działek lub wykonania wspólnego budynku. Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy w przypadku opracowywania nowego planu, miejscowego zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w sytuacji, gdy taka zgoda dla takich gruntów została już wydana i skonsumowana w poprzednim i obowiązującym aktualnie planie miejscowym.
Organ odwołując się do orzecznictwa wskazał, że wymienione w punkcie I częściowo zaskarżonej decyzji grunty uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne (vide Kopie dotychczas wydanych zgód leśnych - załącznik 14 k. 717-750 akt sprawy). Zgody te są obowiązujące (powołaną w odwołaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. unieważniono jedynie warunek scalenia, a nie zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne jako taką) i zostały "skonsumowane" w obowiązujących aktualnie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (tj. w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część A - uchwała Rady Gminy [...] nr [...], z dnia [...] października 2002 roku, Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] oraz w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część B - uchwała Rady Gminy [...] nr [...], z dnia [...] marca 2002 roku, Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). W świetle zatem wskazanych wyżej przepisów prawa i zaprezentowanego stanowiska judykatury należy uznać, że przedmiotowe grunty leśne skoro uzyskały uprzednio zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, nie mogą ponownie takiej zgody uzyskać. Uzyskanie bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie jest możliwe w stosunku do gruntu, który nie ma już przeznaczenia leśnego. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w odniesieniu do tych, ujętych w punkcie I decyzji gruntów, organ I instancji umorzył postępowanie.
Wójt Gminy [...] złożył skargę na powyższą decyzję SKO. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.:
a) przez nieuwzględnienie faktu, że decyzje i pisma organów wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wydane dla terenów objętych niniejszym postępowaniem, wskazują konkretne przeznaczenie terenów oraz narzucają dodatkowe warunki wykorzystania zgody, mimo braku ku temu podstaw prawnych, co uniemożliwia faktyczne wykorzystanie takich zgód;
b) przez nieuwzględnienie zmian przestrzennych i przyrodniczych badanych gruntów,
c) przez brak odniesienia się do kwestii wskazania nowego przeznaczenia nieruchomości w procedowanym planie miejscowym, odmiennego niż wskazany w dotychczas wydanych decyzjach - zgodach na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne;
2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 7 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej także jako: o.g.r.l.) poprzez nieuwzględnienie pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne objętych projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 o.g.r.l.,
2. art. 7 ust. 2 pkt 5 o.g.r.l. oraz art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej "u.p.z.p ":
przez błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskutek uznania, że nie zachodzą przesłanki do wydania nowej decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, podczas gdy w wyniku procedowania projektu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydanie nowych "zgód leśnych" z uwzględnieniem faktu, że zgodnie z nowym projektem planu przeznaczenie terenów objętych dotychczasowymi zgodami ulegnie zmianie (nowe przeznaczenie gruntów: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), usług handlu i usług (UH/U), zieleni parkowej (ZP), dróg publicznych klasy lokalnej (KDL), dróg publicznych klasy dojazdowej (KDD), dróg wewnętrznych (KDW)), a dotychczasowe zgody zawierają w swej treści określenie przeznaczenia zgody, odmienne od powyższego.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozstrzygnięcia ew. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazanie sprawy organowi i instancji do rozstrzygnięcia.
W ocenie Skarżącego z rozstrzygnięciem SKO nie sposób się zgodzić. Wbrew ustaleniom organu II instancji nie zachodzi przesłanka tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej sprawy bowiem doszło do zmiany stanu faktycznego działek objętych wnioskiem, a przede wszystkim przedmiotowa sprawa dotyczy innego wnioskowanego przeznaczenia gruntów niż zgody pozyskane przy wcześniejszych procedurach planistycznych.
W poprzednich procedurach planistycznych wydanych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stronami był:
- Wojewoda [...] - zgoda z dnia [...] kwietnia 2001 r.,
- Urząd Miasta [...] Wydział Rolnictwa - zgoda z dnia [...] maja 1990 r.,
- Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - zgoda z dnia [...] marca 1997 r.,
- Wojewoda [...] - zgoda z dnia [...] stycznia 1994 r. oraz z dnia [...] marca 1991 r.,
- Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1996 r., z dnia [...] października 1997 r. i z dnia [...] lipca 1997 r.
W obecnym stanie prawnym, delegację ustawową w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów przekazano Marszałkom (organ samorządowy), którzy swoje orzeczenie opierają na innych przepisach prawa materialnego. Organ II instancji, w rozpatrywaniu skarżonej decyzji, powołał się m. in. na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., Sygn. Akt. II OPS 1/10, podkreślając, że grunt leśny przestaje być przeznaczony na cele nieleśne w przypadku uchwalenia panu miejscowego, przeznaczającego tereny na cele inne niż gospodarka leśna. NSA uznał, że samo uchwalenie planu oznacza "skonsumowanie" wydanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na poparcie tego stanowiska Organ II instancji powołał się dodatkowo na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., Sygn. Akt. II OSK 1275/19. Z przytoczonego wyroku wynika, że raz wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, oznacza, że grunt nią objęty pozbawiony zostaje trwale leśnego charakteru.
Zdaniem Strony powyższe stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane przez Organ II instancji byłyby bardzo korzystne dla samorządów gminnych i zdecydowanie ułatwiłyby im prowadzenie polityki przestrzennej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie Organ II instancji nie zbadał sprawy w sposób wnikliwy i dokładny i w konsekwencji nie dostrzegł, że kształt przytoczonych wyżej zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskiwanych przez Skarżącego w latach 1990 - 2001 jest specyficzny - zgody wydawane były bowiem:
• na konkretny cel wskazany w treści zgody (zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowo - usługowej, dróg publicznych i inne) - mimo braku podstawy prawnej, aby cel wydania zgody uwzględniany był w treści decyzji administracyjnej (zgodzie leśnej);
• w wielu przypadkach w zgodach narzucone zostały postanowienia warunkujące zabudowę działek, np. poprzez obowiązek scalenia działki z działką sąsiednią lub
nawet dwiema działkami sąsiednimi, czy też warunek zabudowy jednym budynkiem mieszkalnym dwóch sąsiednich działek, niezależnie od struktury własnościowej tychże działek.
Powyższe doprowadziło do faktycznej niemożności dokonania zabudowy działek. Z jednej strony cel wydania zgody, uwzględniony niezasadnie w treści decyzji administracyjnej - jest niezgodny z projektowanym obecnie w mpzp przeznaczeniem terenów (odmiennym od dotychczasowego). Z drugiej strony, obowiązek scalenia działki z działką sąsiednią lub budowy jednego budynku na dwóch działkach (bardzo często posiadających różnych właścicieli) wyklucza realną możliwość zabudowy. Jednocześnie, chęć zmiany mpzp przez gminę i uzyskanie w toku procedury planistycznej nowych, urealnionych zgód leśnych bez wskazania przeznaczenia terenu i bez warunku scalenia z działką sąsiednią, spotyka się z odmową ze strony organów administracji publicznej z uwagi na uprzednie wydanie zgód (rażąco naruszających prawo) dla tych terenów. Jednocześnie, organy, które wydały kilkadziesiąt lat temu zgody leśne nie chcą dokonywać zmiany takich zgód argumentując, że obecnie nie posiadają już ku temu ustawowych kompetencji.
Skarżący stoi na stanowisku, że organy wydające warunkowe decyzje nadużyły swoich kompetencji ustawowych. Przesądzenie o docelowym przeznaczeniu działek było bezprawną ingerencją w kompetencje ustawowe wójta, określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organem decydującym o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest bowiem wyłącznie wójt, burmistrz i prezydent miasta. W wyniku wydawanych na przełomie ostatnich 30 lat, błędnych zdaniem Skarżącego decyzji, doprowadziło do kuriozalnych sytuacji prawnych w gm. [...], jak też w innych gminach o charakterze leśnym. Dla wsi [...] obowiązują obecnie dwa plany miejscowe ("Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część A" uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. poz. [...]) oraz "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi [...] część B" uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. poz. [...]). W obu planach miejscowych, większość działek przeznaczona jest od ponad 20 lat pod zabudowę jednorodzinną lub mieszkaniowo - usługową. Niestety, warunkowość wydanych decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie pozwala w wielu przypadkach na skonsumowanie zapisów planów. Nie można bowiem wymagać, aby właściciele dwóch sąsiednich działek prowadzili wspólną inwestycje, procedurę scalenia, a docelowo zamieszkali w jednym wspólnym budynku. Te dodatkowe zapisy zgód, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, muszą być przenoszone (przepisywane) do zapisów miejscowego planu. Brak tożsamości sprawy pod względem przedmiotowym przejawia się zatem w tym, że stare warunki i przeznaczenie nie jest zgodne z obecnie projektowanym przeznaczeniem i wskaźnikami zabudowy. Działki, a wręcz całe kwartały przeznaczone pod zabudowę w [...], objęte zgodami warunkowymi, pozostają w dużej mierze niezainwestowane od wielu lat. Są to działki położone wzdłuż urządzonych i uzbrojonych dróg publicznych, a zatem teoretycznie bardzo atrakcyjne i wartościowe.
Mając na uwadze taki stan prawny, Skarżący od 2015 r prowadzi prace nad aktualizacją planu miejscowego dla całego sołectwa [...]. Prace z założenia mają na celu ułatwienie właścicielom działek realizacji przeznaczenia, zgodnego z polityką przestrzenną gminy. Celem prowadzonych prac było i nadal jest uzyskanie niezależnych zgód leśnych dla każdej działki, bez wskazania przeznaczenia terenu. W prowadzonych obecnie pracach planistycznych gmina nie zwiększa powierzchni zabudowy tych działek - zachowany zostaje taki sam procent zabudowy jak dotychczas.
Skarżący wskazał, że nie jest jednak możliwe wprowadzenie w życie planu miejscowego, bez zniesienia warunków określonych w wydanych zgodach leśnych. Taki plan miejscowy zostanie uchylony przez organ nadzoru lub zaskarżony w zakresie, w jakim przeznaczenie gruntu przyjęte w planie będzie różniło się od wskazanego w zgodzie leśnej. Zgodnie z obecnym stanowiskiem organu nadzoru prawnego (Wojewody [...]), jeśli plan wskazuje inne przeznaczenie niż zostało wskazane w zgodzie, zostanie w tej części stwierdzona nieważność uchwały. Organ nadzoru, stwierdzając nieważność planu ma tu na uwadze dobro inwestorów, na których przenosi się w ten sposób problem braku spójności przeznaczenia gruntów w zgodzie i planie na etapie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Na gruntach leśnych przeznaczonych na cele budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę trzeba bowiem uzyskać decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych (RDLP) na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej. RDLP rozpatrując sprawę sprawdza zgodność zgody z planem miejscowym. Jeżeli więc przeznaczenie w planie jest inne niż w zgodzie, odmawia wydania takiej decyzji i występuje do wojewody o zaskarżenie planu w odpowiednim zakresie. W praktyce, na etapie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej to inwestor musi wykazać, że może pobudować się na gruncie przeznaczonym pod zabudowę w planie miejscowym, ze względu na różnice przeznaczenia w pozyskanych wcześniej zgodach t planie miejscowym, co należy uznać za niedopuszczalne i co decyduje o braku tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie stanu prawnego odnoszącego się do określonych obszarów gruntów. Interes Skarżącego przemawiający za wniesieniem skargi wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie treści rozstrzygnięcia o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów oraz mocy obowiązującej raz wydanej zgody w formie decyzji administracyjnej. NSA jednoznacznie stoi na stanowisku, że w trakcie procedury sporządzania planu zgodę wydaje się na cele nieleśne bez oznaczenia konkretnego celu na jaki nieruchomość ma być przeznaczona (nie wydaje się zgody na konkretne przeznaczenie), a raz udzielona zgoda jest trwała w czasie. W sądownictwie administracyjnym zgodzono się bowiem ze stanowiskiem Lasów Państwowych, że konieczne jest badanie zgodności przeznaczeń ujętych w zgodach i planach, a warunki zgód są wiążące. Orzecznictwo wskazujące na konieczność zachowania zgodności przeznaczenia ujętego w zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntu z przeznaczeniem zapisanym w planie miejscowym konsumującym tę zgodę oraz (co jest najbardziej interesujące dla Skarżącego) w kolejnym planie, który nowej zgody już nie wymaga: IV SA/Wa 405/06, IV SA/Wa 468/19, IV SA/Wa 638/13, IV SA/Wa 449/08, II SOK 2905/15. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem jest niezbędna nie tylko dla celów uchwalenia nowego planu miejscowego, ale także dla pozyskania późniejszej decyzji o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji leśnej. Uznanie istnienia tożsamości sprawy w przedmiotowym postępowaniu w stosunku do spraw dotyczących poprzednich zgód, pomimo wskazania konkretnego przeznaczenia gruntu w wydanych zgodach i obowiązku scalenia z sąsiednim gruntem lub posadowienia jednego budynku na dwóch działkach, w sposób nieuzasadniony ogranicza władztwo planistyczne gminy. Reasumując, nie ma możliwości procedowania aktualizacji czy zmian obowiązujących planów miejscowych bez uzyskania nowych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Utrzymanie stanowiska Organu II instancji skutecznie uniemożliwi Skarżącemu, jak też innym samorządom sporządzanie (aktualizowanie) planów miejscowych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w części umarzającej postępowanie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wskazanych gruntów leśnych z uwagi na to, że w stosunku do tych terenów zostały już wydane takie zgody i zgody te zostały "skonsumowane" w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwołując się do orzecznictwa stwierdził, że zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ww. ustawy ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 oraz wyrok z 24 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 995/99). Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), organ wykonawczy gminy występuje o zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Po uzyskaniu takiej zgody w formie decyzji zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Do zmiany przeznaczenia gruntów w świetle ww. przepisów dochodzi zatem jeżeli w oparciu o wyrażoną wcześniej zgodę uprawnionego organu dany teren leśny został w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele inne niż leśne. Grunt leśny przestaje być wówczas przeznaczony na cele leśne i w konsekwencji przeznaczony do produkcji leśnej. Jako nieprzeznaczony do produkcji leśnej przestaje być zatem co do zasady lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach i gruntem leśnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. a wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt Il OSK 3027/15).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd zaznacza, że bezspornym w sprawie jest, iż wymienione w punkcie I częściowo zaskarżonej decyzji Marszałka Województwa grunty:
- uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne (kopie dotychczas wydanych zgód leśnych – stanowią załącznik 14 k. 717-750 do akt sprawy), potwierdzono to w złożonych: wniosku, odwołaniu i w skardze.
- zgody te są obowiązujące (potwierdzono to w złożonym wniosku; przywołaną w odwołaniu i we wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], unieważniono jedynie warunek scalenia dot. dwóch działek, a nie zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne jako taką),
- zgody te zostały "skonsumowane" w obowiązujących aktualnie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (tj. uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., [...], oraz uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2002 r., [...]). W uchwałach tych zostały one przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, o czym świadczą dołączone do wniosku wyrysy i wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z samego wniosku wynika, że w obowiązujących (stanowiących obowiązujące prawo miejscowe i pozostających w obrocie prawnym) planach grunty te przeznaczone są pod zabudowę (głównie jednorodzinną z ewentualnym dopuszczeniem usług nieuciążliwych).
W niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wniósł o wyrażenie ponownie zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów z gruntu leśnego na cele nieleśne.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu rację ma organ, że taki wniosek jest bezprzedmiotowy. Przedmiotowe grunty, skoro uzyskały uprzednio zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne i w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zostały określone jako grunty inne niż leśne, nie mogą ponownie uzyskać zgody na ich "odlesienie".
Sąd podzielił stanowisko, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie jest możliwe w stosunku do gruntu, który nie ma już przeznaczenia leśnego.
W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd zauważa, że skupiają się one na tym, iż poprzednie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wydane dla terenów objętych niniejszym postępowaniem zawierają wady uniemożliwiające faktyczne wykorzystanie takich zgód (rażąco naruszają prawo), tj. wskazują konkretne przeznaczenie terenów oraz narzucają dodatkowe warunki wykorzystania zgody, mimo braku ku temu podstaw prawnych.
Sąd w tym miejscu przypomina, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniosek o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów z leśnego na nieleśne. Wójt Gminy [...] wnosi o uzyskanie ponownych zgód dotyczących tych samych nieruchomości.
W niniejszym postępowaniu nie mogą być brane pod uwagę zarzuty skierowane do poprzednich, obowiązujących zgód. Poza zakresem niniejszego postępowania jest badanie prawidłowości poprzednio wydanych decyzji w tym zakresie. W tym postępowaniu nie mogą one być zmienione/ unieważnione, czy też uchylone.
Jak wskazywano wyżej zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 k.p.a. Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 k.p.a.). Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje, gdyż prowadziłoby to do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli nieważności decyzji z tego powodu, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/20 i przywołane tam orzecznictwo NSA).
Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, iż jedna z ww. zgód została skutecznie zakwestionowana w innym postępowaniu. Minister Środowiska w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...], stwierdził nieważność zgody leśnej w części dotyczącej scalenia dz. ew. nr [...] i [...], objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...]. Jak słusznie zauważył organ w ww. postępowaniu Minister Środowiska unieważnił jedynie warunek scalenia, a nie zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne jako taką.
W konsekwencji, biorąc powyższe pod uwagę prawidłowo w odniesieniu do przedmiotowych gruntów, organ I instancji umorzył postępowanie, a organ II instancji utrzymał takie rozstrzygnięcie w mocy.
Podsumowując, w odniesieniu do zarzutów skargi, wskazać należy, że jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc, lub który obowiązuje, i w planach tych doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne, nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy (por. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/20).
Z tych względów złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.