IV SA/WA 850/24

IV SA/Wa 850/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Jarosław Łuczaj /zdanie odrebne/
Tomasz Wykowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 19 stycznia 2024 r. nr DO.7.7613.61.2022.MKO w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargę. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 19 stycznia 2024 r. nr DO.7.7613.61.2022.MKO (dalej "zaskarżona decyzja" albo "decyzja odwoławcza") Minister Rozwoju i Technologii (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej "Skarżący"), reprezentowanego przez M. Z., od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej "Wojewoda") z dnia 18 marca 2022 r. nr 673/2022 znak: SPN-V.7534.1.103.2017.IT o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o pow. 4156 m2, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym w 1973 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne U. Zakład nr [...] w O. jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność spadkobiercy Z. Z. – A. Z., orzekł w następujący sposób:
(-) uchylił w całości w/w decyzję Wojewody z dnia 18 marca 2022 r.;
(-) stwierdził, że postępowanie z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o pow. 4156 m2, uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r.
II. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
1. Decyzją z dnia 6 kwietnia 1976 r. nr [...] Naczelnik Miasta O. (dalej "Naczelnik") orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], o pow. 3565 m2, uregulowanej w KW "[...]" stanowiącej własność spadkobierców Z. Z., ustalając jednocześnie odszkodowanie w wysokości 462.831,90 zł.
2. Decyzją z dnia [...] września 1976 r. nr [...] Naczelnik zmienił w/w własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1976 r. w ten sposób, że na stronie drugiej w wierszu 2 winna być suma 620.377 zł, a nie jak dotychczas 462.831,90 zł.
3. Decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...], wydaną w wyniku wznowienia postępowania, Naczelnik uchylił w/w własną decyzję z dnia [...] września 1976 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
4. Decyzją z dnia [...] listopada 1977 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej "Prezydent"), działając z urzędu na podstawie art. 137 § 1 k.p.a. uchylił jako nieważne decyzje Naczelnika: 1) z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...]) z dnia [...] września 1976 r. nr [...]) z dnia [...] października 1976 r. nr [...].
5. Decyzją z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] (dalej także "decyzją z 1978 r.") Naczelnik orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o powierzchni 4156 m2 oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym w 1973 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne U. Zakład nr [...] w O. jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność spadkobiercy Z. Z. – A. Z..
6. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. Skarżący (następca prawny dawnego właściciela wywłaszczonej nieruchomości), reprezentowany przez M. Z., wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie, że decyzja Naczelnika z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w O. przy zbiegu ulic [...] i [...] o powierzchni 4156 m2, stanowiącej działki oznaczone nr [...] i nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowania - o stwierdzenie, że jest nieważna.
7. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] maja 1978 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w O. przy ul. [...], stanowiącą działki nr: [...] i [...] o pow. 4156 m2 oraz stwierdził, że decyzja Naczelnika z dnia [...] maja 1978 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej działki nr: [...] i [...] o pow. 4156 m2 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
8. Decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. nr DO-VII.7613.569.2019.RG Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody nr 2353/2019 z dnia 28 czerwca 2019 r., znak SPN.111.7534.1.103.2017.IT i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
9. Decyzją z dnia 18 marca 2022 r. znak SPN.V.7534.103.2017.IT Wojewoda umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r.
10. Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Skarżący, reprezentowany przez M. Z., wniósł odwołanie od w/w decyzji Wojewody.
11. Decyzją zaskarżoną obecnie Minister zreformował decyzję Wojewody w sposób wskazany na wstępie, uzasadniając powyższe w następujący sposób:
11.1. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), dalej "nowelizacja/nowela k.p.a.".
Zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości nie zostało dotychczas zakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, a zatem w pierwszej kolejności należy zbadać, czy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie cytowany wyżej art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., tj. czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanej decyzji.
W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych zachował się egzemplarz kwestionowanej decyzji, na której dokonano następującej adnotacji: "Potwierdzam odbiór i przyjmuję do wiadomości decyzję wywłaszczeniowo - odszkodowawczą bez zastrzeżeń. A. Z., K. dn. [...].05.1978 r.".
Ponadto egzemplarz ww. decyzji znajdujący się w aktach archiwalnych został opatrzony w dniu [...] czerwca 1978 r. pieczęcią Urzędu Miejskiego w O., stwierdzającą, że decyzja z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] jest prawomocna, co oznacza, że od przedmiotowej decyzji nie wniesiono odwołania.
Jak wynika z akt administracyjnych Wojewody, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. zostało zainicjowane wnioskiem M. Z., reprezentowanego przez M. Z., z dnia [...] maja 2017 r., wniesionym do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w dniu 9 czerwca 2017 r.
Jak wynika z powyższych ustaleń, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 1978 r. zostało wszczęte w dniu 9 czerwca 2017 r. (zgodnie bowiem z przepisem art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej), a zatem już po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia tej decyzji.
Tym samym w sprawie niewątpliwie znajdzie zastosowanie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
11.2. Z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wynika, że ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa (z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 16 września 2021 r.) postępowań, wskutek zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie wskazanych w tym przepisie, bez zamieszczenia wyraźnego przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania.
Jednakże, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. - jakkolwiek nie wynika to expressis verbis z brzmienia ww. przepisu - wymaga wydania decyzji administracyjnej, co jest motywowane koniecznością dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dniał 1 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. aktl OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia24 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. aktl OSK 1995/22, z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz wyroki NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, z dnia 13 września 2023 r" sygn. akt I OSK 696/23, z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 466/23, z dnial2 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1372/22 oraz z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1134/22).
Wobec powyższego, mając na uwadze, iż:
1) postępowanie z wniosku M. Z., reprezentowanego przez M. Z., o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o pow. 4156 m2, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym w 1973 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne U. Zakład nr [...] w O. jako działki nr [...] i [...], stanowiącej własność spadkobiercy Z. Z. – A. Z. niewątpliwie zostało wszczęte po upływie ponad 30 lat od dnia doręczenia kwestionowanej decyzji;
2) przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji k.p.a. (tj. do dnia 16 września 2021 r.),
mając na uwadze aktualne i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie formy zakończenia postępowania, należało stwierdzić w drodze decyzji, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r.
Dlatego wskazanie przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji, że umarza postępowanie administracyjne wobec jego bezprzedmiotowości jest wadliwe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie jest ani przesłanką art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., ani też skutkiem tego przepisu. Skutkiem tym jest bowiem umorzenie postępowania z mocy prawa, stanowiące jego zakończenie na równi z wydaniem prawomocnej decyzji.
Co również istotne, orzeczenie przez Wojewodę Mazowieckiego bezprzedmiotowości postępowania oznacza konstytutywny charakter tej decyzji, wynikający z faktu, że decyzja ta kończy postępowanie w sprawie, a skutek ten następuje z chwilą jej wydania. Tymczasem organ nadzoru w tej sytuacji winien wydać decyzję deklaratoryjną odnoszącą się do zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
W tej sytuacji Minister Rozwoju i Technologii uznał za zasadne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe oraz stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r.
III. Pismem z dnia 12 marca 2024 r. Pełnomocniczka Skarżącego wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 2 ust 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania której upłynęło 30 lat, podczas gdy niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, która to decyzja nie może być utożsamiana z decyzją nieważną i do której nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy nowelizującej;
2) art. 2 ust 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. poprzez samowolną zmianę żądania Skarżącego na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania której upłynęło 30 lat, podczas gdy Skarżący żądał stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, do którego nie powinny mieć zastosowania przepisy ustawy nowelizującej;
3) art. 2 ust 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji naruszającej podstawowe zasady państwa prawa takie jak:
(-) zasadę ochrony zaufania obywateli do Państwa i tworzonego przez nie prawa;
(-) zasadę ochrony praw nabytych;
(-) zasadę zakazu retroakcji;
(-) zasadę proporcjonalności;
4) art. 2 ust 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust.2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie, podczas gdy postępowanie wszczęte przez Skarżącego w maju 2017 r. i prowadzone przez organy administracyjne przez kilka lat winno być zakończone wydaniem decyzji merytorycznej zgodnie m. in. z zasadami ochrony praw nabytych, prawa do sądu, uzasadnionego oczekiwania rozstrzygnięcia powierzonej organom sprawy w rozsądnym terminie;
5) art. 2 ust 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 64 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego poprzez umorzenie postępowania i tym samym naruszenie gwarancji poszanowania praw nabytych Skarżącego oraz pozbawienie Skarżącego prawa do sądu oraz prawa do odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej;
6) art.7 w zw. z art.77 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, i tym samym naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji.
IV. W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 2024 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VI. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
1. Skarżący dąży do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (nadzorczego), uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a., skierowanego przeciwko decyzji Naczelnika Miasta O. z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] o pow. 4156 m2, oznaczonej na planie pomiarowym sporządzonym w 1973 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne U. Zakład nr [...] w O. jako działki nr [...] i [...], wywodząc, iż w/w akt jest dotknięty kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Trafnie uznał Minister, iż początkowo wszczęte w tym zakresie postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie art.2 ust.2 ustawy nowelizującej k.p.a.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
2.1. Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie nowela k.p.a. z dnia 11 sierpnia 2021 r., regulująca kwestię limitów czasowych, związanych z dokonywaniem przez organy nadzorcze kontroli legalności decyzji administracyjnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art.156 – 159 k.p.a. Stosownie do powyższego:
1) znowelizowane brzmienie art.156 § 2 k.p.a. wprowadziło jednolity, tj. dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odnoszący się do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a., a zatem również odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
2) w dodanym art.158 § 3 k.p.a. ustalono trzydziestoletni termin przedawnienia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego.
W art.2 noweli k.p.a. uregulowano ponadto kwestie intertemporalne, m.in. wskazując w ust.2, iż postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art.2 ust.2 noweli).
2.2. Odnotować należy, iż w związku z wejściem w życie art.2 ust.2 noweli podnoszono wątpliwości, czy stosowanie tej regulacji intertemporalnej nie doprowadzi do naruszenia norm konstytucyjnych. Potencjalność takiego naruszenia wiązano z pozbawieniem stron, które przed 16 września 2021 r. wniosły do organów nadzorczych wnioski o stwierdzenie nieważności takich decyzji administracyjnych, które zostały wydane w datach przekraczających limity czasowe ustalone obecnie w art.2 ust.2 noweli - w sytuacji, w której przed 16 września 2021 r. nie obowiązywały jakiekolwiek limity czasowe na zgłoszenie żądania wszczęcia postępowania z art.156 i nast. k.p.a. - uprawnienia do uzyskania decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie wadliwej decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa wraz ze wskazaniem okoliczności z powodu których nieważność te nie została stwierdzona.
Podnoszono zatem w tym kontekście, iż tego rodzaju rozwiązanie niezasadnie pozbawia strony wadliwej decyzji administracyjnej, kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym, możliwości uzyskania samego prejudykatu odszkodowawczego, umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym, w sytuacji, w której trwałość wadliwej decyzji administracyjnej, od szeregu lat kształtującej stan prawny, zostałaby w pełni poszanowana a to w związku z koniecznością stosowania na podstawie art.2 ust.1 noweli k.p.a. nowego brzmienia art.156 § 2 k.p.a., skutecznie obejmującego "stare sprawy" jednolitym 10 – letnim terminem przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Stwierdzić jednakże należy, iż jednolite w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podzieliło w/w wątpliwości, opowiadając się tym samym za konsekwentnym stosowaniem art.2 ust.2 noweli, oznaczającym brak dopuszczalności kontynuowania od dnia 16 września 2021 r. w jakimkolwiek zakresie tych postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowień, które zostały wszczęte łącznie przed tą datą i jednocześnie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego aktu. Orzecznictwo to akcentuje z jednej strony zarówno jasność i czytelność przedmiotowej regulacji intertemporalnej, jak i jej merytoryczne uzasadnienie a jednocześnie brak umocowania sądów administracyjnych do kwestionowania w jakimkolwiek zakresie konstytucyjności przedmiotowej regulacji. W tym ostatnim kontekście wskazać należy m.in. na wyrok NSA z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 851/23, publ. CBOSA, uchylający w toku kontroli instancyjnej wyrok tut. Sądu z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1614/22, opowiadający się za odstąpieniem od zastosowania art.2 ust.2 noweli k.p.a. wykładanego prokonstytucyjnie.
2.3. W wyroku z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 190/23, publ. CBOSA, NSA wskazał na następujące aspekty stosowania art.2 ust.2 noweli k.p.a.:
(i) Przede wszystkim należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 1491), który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 3 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2215/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam stanowisko.
(ii) Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r. organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.
(iii) Należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia omawianych zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim zgodnie z treścią art. 156 § 2 K.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi – niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 przepisu art. 156 § 1 K.p.a. – nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja K.p.a. dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 K.p.a. z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji.
(iv) Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1822/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2099/15; 15 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2825/19. Wskazywano, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 K.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 K.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że: "Władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 K.c.)". Zatem na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego.
(v) Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. (publ. OTK-A 2020/21) orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r. sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r. sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
(vi) W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r. sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r. sygn. SK 29/99).
(vii) W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. poz.872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 tej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony.
(viii) Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Odnośnie do spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt C-376/02).
Ustawodawca również dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z 11 stycznia 2024 r. sygn. I OPS 3/22, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r. sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. sygn. akt P 66/07, OTK-A 2009/5/65 i z 22 lipca 2020 r. sygn. akt K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. sygn. akt III CZP 8/71).
(ix) Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN 26 października 2007 r. sygn. akt III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 ) i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji, czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
(x) Stwierdzić przy tym należy, że w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że regulacja zawarta w art.2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z wzorcami konstytucyjnymi, strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania w sprawie.
(xi) Normy Konstytucji RP są normami o charakterze ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy, mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, że organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe - odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ma charakter oczywisty, inaczej mówiąc, gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22, SIP LEX nr 3571906).
Przyjmuje się, że sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji RP dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność określonej normy prawnej zamieszczonej w przepisie tożsamym, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem, gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 2009 r. sygn. akt I CSK 482/08, LEX nr 491552; z 17 marca 2016 r. sygn. akt V CSK 377/15, OSNP 2016 Nr 12, poz. 148; Jurysta 2016 nr 12, s.18, z glosą J.G. Firlusa; Ars in vita. Ars in iure. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Januszowi Jankowskiemu, pod red. A. Barańskiej i S. Cieślaka, Warszawa 2018, z glosą M. Białeckiego; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 października 2006 r. sygn. akt I FSP 2/06, ONSAiWSA 2007 Nr 1, poz. 3 oraz wyroki tego Sądu z 24 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07 oraz z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I FSK 36/13). Żaden z tych przypadków nie ma jednak miejsca w sprawie dotyczącej stosowania art.2 ust.2 noweli k.p.a.
(xii) W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie ma żadnych uprawnień to badania prawidłowości uchwalenia określonych przepisów prawa. Jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a nie ocena procesu legislacyjnego, w którym podstawa prawna decyzji została uchwalona.
Zasada powyższa dotyczy również sądów administracyjnych, a wyjątek ma miejsce wyłącznie w sytuacji, w której po wniesieniu skargi bądź skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Wówczas sądy administracyjne powinny zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny nie pozostaje wówczas związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.(uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09; J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 183. https://sip.lex.pl, dostęp: 2024-06-20).
2.4. Jak już wspomniano, w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 851/23, NSA wykluczył dopuszczalność odstąpienia od stosowania art.2 ust.2 noweli k.p.a. w ramach prokonstytucyjnej wykładni tego, wskazując w tym kontekście na następujące kwestie:
(i) Celem wykładni jest ustalenie znaczenia określonego przepisu prawnego lub jego fragmentu zgodnie z prawem w oparciu o przyjęte w doktrynie i orzecznictwie dyrektywy wykładni prawa (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2022). Istotą wykładni nie jest modyfikowanie treści obowiązujących przepisów, a jedynie ustalanie ich znaczenia. Celem wykładni nie jest też tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach (uchwała TK z 7 marca 1995 r. sygn. akt W 9/94, OTK 1995/1/20). A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.
(ii) Również w uchwale z dnia 19 grudnia 2013 r. I OPS 5/15 wydanej na tle zasad przyznawania świadczenia rodzinnego, Naczelny Sad Administracyjny odniósł się do zasady trójpodziału władz. Wskazał, że niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe.
(iii) Wreszcie należy wskazać na stanowisko przedstawione przez Piotra Tuleję w opracowaniu "Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności" (Zakamycze 2003 r. str. 330 i następne), gdzie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicą czynności wykładniczej uczyniono jednoznaczność brzmienia przepisów ustawy, bowiem punktem wyjścia poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ustaleń było stwierdzenie, iż nie jest uprawnione przypisanie ustawodawcy innych niż wyrażone expressis verbis w ustawie intencji, gdyż byłoby to sprzeczne z założeniem jego racjonalności.
(iv) Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej stanowiska prezentowane w orzecznictwie i doktrynie i konfrontując je ze stanowiskiem prezentowanym w zaskarżonym wyroku, należy uznać, że Sąd Wojewódzki deklarując dokonywanie wykładni prawa ( art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej) w zgodzie z Konstytucją R.P, w rzeczywistości dokonał derogacji przepisu z systemu prawnego, co jest niedopuszczalne. Tym samym wywody zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogą być podzielone, a w szczególności potraktowane jako wykładnia konstytucyjna. Podkreślenia bowiem wymaga, że sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna stosując wykładnię przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Oczywiste jest, że wykładnia ta musi uwzględniać kluczowy w ustawodawstwie akt prawny to jest Konstytucję RP (tzw. wykładnia prokonstytucyjna). Jednak zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, nie może skutkować włączeniem do kompetencji sądów możliwości usuwania z porządku prawnego przepisów rangi ustawowej. Tym samym zarzuty obu skarg kasacyjnych odnoszące się do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej należy uznać za uzasadnione.
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
Sąd przyłącza się do jednolitego stanowiska orzecznictwa NSA, iż z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny w jakimkolwiek zakresie decyzji, o której mowa w art.2 ust.2 noweli k.p.a., a prowadzone w tym przedmiocie postępowania uległy umorzeniu z mocy ustawy. Niedopuszczalne zatem jest badanie przez organ nadzorczy, czy będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., czego oczywistą konsekwencją jest niedopuszczalność czy to stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art.156 § 1 k.p.a., czy to stwierdzenia, na podstawie art.158 § 2 k.p.a., że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie albowiem postępowanie nadzorcze, skierowane przeciwko decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej Naczelnika z 20 maja 1978 r., doręczonej ówczesnemu właścicielowi nieruchomości w dniu 27 maja 1978 r., zostało wszczęte na wniosek Skarżącego z dnia 30 maja 2017 r., a zatem już po upływie co najmniej trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji (tj. ściśle po upływie 39 lat od tego zdarzenia).
Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż wszczęte w takich warunkach postępowanie nadzorczy uległo umorzeniu z mocy prawa na zasadzie art.2 ust.2 noweli k.p.a., co stwierdził w stosownej decyzji Minister.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.