IV SA/Wa 842/22

IV SA/Wa 842/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Sygn. powiązane
III OZ 143/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-28
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2023 r. sprawy ze skarg [...] Organizacja Odzysku Opakowań S.A. z siedzibą w [...], [...] Organizacja Odzysku produktów i Opakowań S.A. z siedzibą w [...], [...] Organizacja Odzysku Opakowań S.A. z siedzibą w [...], [...] Organizacja Odzysku Opakowań Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...], Ogólnopolska Organizacja Odzysku Opakowań [...] SA z siedzibą we [...], [...] Organizacja Odzysku Opakowań S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 18 marca 2022 r. nr DKO-420/819,844,1091,1209,1274,1275,1357/2021/km w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych oddala skargi.
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z 18 marca 2022 r., nr DKO-420/819,844,1091,1209,1274,1275,1357/2021/km (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez siedem organizacji odzysku odpadów, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej "Marszałka") z 28 stycznia 2019 r., DSR-Y-2.7025.368.2018, wydaną na podstawie art.53 ust.4a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r., poz.1114), dalej "u.g.o.o.o." albo "ustawy", w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GIOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:
1. Podmiot [...] sp. j. (dalej "Recykler") prowadził w 2014 r. działalność, polegającą na przetwarzaniu odpadów opakowaniowych z drewna (kod odpadu: 15 01 03), na podstawie decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") znak: [...] z [...] lutego 2006 r. wraz ze zmianami, zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (recyklingu) odpadów oraz decyzji Starosty znak: [...] z [...] stycznia 2016 r., udzielającej zezwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W związku z prowadzeniem przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna podmiot ten wystawiał dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) oraz dokumenty potwierdzające odzysk odpadów opakowaniowych (DPO).
2. Działalność Recyklera została poddana kontroli Marszałka. Stosownie do powyższego:
(i) 4 października 2017 r. Marszałek przeprowadził kontrolę Recyklera w zakresie m.in. realizacji obowiązków podmiotu prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych w latach 2014 - 2016. W toku kontroli ustalono, że Recykler prowadził działalność w zakresie: (-) naprawy palet, (-) produkcji zrębków oraz (-) produkcji pelletu. Recykler przetwarzał odpady drewniane oraz odpadowe opakowania drewnienie. Odzysk odpadów polegał na rozdrabnianiu na rębaku odpadów drewnianych oraz zgniataniu uzyskanej frakcji (trociny i wióry z drewna) na pellet opałowy. Naprawa palet prowadzona była poprzez wymianę uszkodzonych elementów za pomocą maszyny do rozcinania palet, pił szablastych oraz gwoździarek. Działalność Recyklera, polegająca na przetwarzaniu odpadów opakowaniowych z drewna prowadzona była na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2006 r., znak: [...] wraz ze zm., zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku/recyklingu odpadów oraz decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], udzielającej zezwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na przetwarzanie odpadów;
(ii) Z oświadczenia T. C. z 4 października 2017 r. w sprawie przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna wynikało, że około 80% przyjętych odpadów trafiała na stanowisko naprawy palet. Pozostała część (około 20%) trafiała na rębak. Natomiast około 60% odpadów przetworzonych na rębaku przeznaczonych było do produkcji pelletu, pozostałe 40% trafiało na sprzedaż. Naprawa palet odbywała się głównie (w ok. 60%) poprzez wymianę uszkodzonych elementów. Pozostałe 40% trafiało na maszynę do rozcinania palet na pojedyncze elementy. W trakcie kontroli okazano wszystkie dokumenty DPR wystawione w latach 2014 - 2016 wraz z wnioskami i KPO, na podstawie których wystawiono dokumenty;
(iii) W toku kontroli Marszałek ustalił, że Spółka w prowadzonej ewidencji odpadów błędnie wykazała, iż wszystkie przyjęte w 2014 roku odpady poddano odzyskowi metodą R-3, bowiem odpady przetworzone na zrębki, które nie były wykorzystywane do produkcji pelletu, a były sprzedawane do dalszego wykorzystania innym odbiorcom, powinny być ewidencjonowane jako poddane odzyskowi metodą R-12. Powyższe skutkowało tym, że produkcja zrębek nie mogła stanowić podstawy do wystawiania dokumentów DPO i DPR potwierdzających odzysk/recykling metodą R-3. Ponadto zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2007 r., znak: [...] wraz ze zmianami, naprawa odpadowych opakowań drewnianych na opakowania drewniane polegała na wymianie uszkodzonych elementów poprzez wykorzystanie odpadów w całości lub w części. Mając powyższe na uwadze Marszałek stwierdził, że naprawa palet, prowadzona przez Recyklera w latach 2014 - 2016 (polegająca na wymianie uszkodzonych elementów oraz przy użyciu maszyny do rozcinania palet) nie może stanowić podstawy do wystawiania dokumentów DPR potwierdzających recykling metodą R-3;
(iv) Analiza dokumentów DPR za 2014 rok wykazała m.in., że ilość odpadów z drewna określona w dokumentach DPR opiewa na łączną masę 125 566,04 Mg, natomiast ilość przejęcia odpadów z drewna, wynikająca z KPO, na podstawie których ww. dokumenty zostały wystawione opiewa na łączną masę 139 261,135 Mg. Podczas kontroli Recykler nie okazał wniosków o wystawienie dokumentów DPO za lata 2014 - 2016. Analiza ewidencji odpadów o kodzie 15 01 03 - opakowania z drewna, wskazała, że jedynie niewielka część wyprodukowanych zrębek przeznaczana jest do dalszego przetworzenia poprzez produkcję pelletu. Pozostała część zrębki nie jest ewidencjonowana ani wykazywana w zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W dniu kontroli, podczas oględzin zakładu, nie stwierdzono magazynowania wytworzonej zrębki;
(v) Przedstawiciel Recyklera odmówił podpisania protokołu kontroli, a następnie pismem z 24 listopada 2017 r. wniósł do niego zastrzeżenia;
(vi) W toku kontroli ustalono, iż dokumenty DPR/DPO za 2014 r., zostały wystawione przez Recyklera w głównej mierze na podstawie KPO, pochodzących od B. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] (dalej: "[...]"), z siedzibą w [...]. Marszałek stwierdziła, że łączna masa odpadów o kodzie 15 01 03 pozyskanych w 2014 roku od wszystkich kontrahentów wynosiła 143 139,135 Mg, natomiast masa odpadów o kodzie 15 01 03 pozyskanych w 2014 roku od [...] wynosi 143 049 Mg;
(vii) W związku z powyższym [...] grudnia 2017 r. Marszałek przeprowadził kontrolę firmy [...]. Wyniki przedmiotowej kontroli wykazały, że [...] był sprzedawcą odpadów, a pozyskane odpady przekazywał za pomocą KPO oraz faktur głównie do Recyklera. Działalność B. polegała na nabyciu odpadów o kodzie 15 01 03 - opakowania z drewna, a następnie ich zbyciu. [...] nie obejmował odpadów opakowaniowych z drewna fizycznie w posiadanie. Działalność gospodarcza prowadzona była w mieszkaniu prywatnym w P.. Kontrola dokumentów [...] odbywała się w budynku Urzędu Marszałkowskiego w P.. [...] pozyskiwała kontakty osób posiadających odpady opakowaniowe z drewna, były to najczęściej osoby fizyczne (odpady z budowy domów jednorodzinnych, likwidujące się firmy) lub skupy palet.
W kartach przekazania odpadów dane firmy [...] widniały w rubryce "nazwa i adres posiadacza odpadów". Natomiast analiza kart przekazania odpadów oraz faktur wystawionych przez [...] wykazała, że ilości odpadów o kodzie 15 01 03 wykazane w ww. dokumentach są niezgodne. W 2014 r. [...] przekazała Recyklerowi na podstawie [...] odpadów o kodzie 15 01 03, natomiast ilość odpadów wykazanych na fakturach VAT wyniosła 65 441 Mg.
W związku z faktem, że firma [...] nie była posiadaczem odpadów to nie była również obowiązana do prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów za pomocą kart przekazania odpadów. Z ustaleń kontroli Marszałka wynika, iż firma [...] nie powinna wystawiać kart przekazania odpadów, a co za tym idzie, podmioty na rzecz których przedmiotowe karty przekazania odpadów zostały wystawione nie mogą się nimi posługiwać m.in. przy wystawianiu dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR). Ponadto ustalono, że niemożliwym było wytworzenie i przekazanie przez ilości odpadów opakowaniowych przekazane przez [...] Recyklerowi są niemożliwe do wytworzenia i przekazania. Ustalenia te zostały odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez kontrolującego [...] lutego 2018 r., natomiast przez osobę upoważnioną przez kontrolowanego [...] marca 2018 r.;
(viii) Pismem z 29 marca 2018 r. Marszałek przekazał [...] wystąpienie pokontrolne, w którym wykazał m.in., że [...], nie będąc posiadaczem odpadów wystawiał KPO, w których widniał w rubryce "nazwa i adres posiadacza odpadów";
(ix) Dodatkowo w dniach od 2 do 20 lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "WIOŚ") przeprowadził kontrolę Recyklera, która w kontrolowanym okresie, tj. latach 2015-2016, wykazała błędną klasyfikację procesu produkcji zrębek R-3, rozbieżność w mocach przerobowych instalacji oraz prowadzenie po 10 kwietnia 2016 r. działalności w zakresie transportu odpadów bez uregulowanego stanu formalnoprawnego. Ponadto od 29 maja do 13 czerwca 2017 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę firmy [...], podczas której wykazano: (-) brak dokumentów potwierdzających zakup odpadów o kodzie 15 01 03, (-) brak miejsc magazynowania i posiadania odpadów fizycznie, (-) brak wskazania od kogo odbierane są odpady o kodzie 15 01 03 oraz w jaki sposób zgłaszana jest chęć przekazania odpadów oraz zlecanie transportu odpadów podmiotowi nieposiadającemu zezwolenia na transport odpadów w okresie pomiędzy 11 kwietnia 2016 r. a 26 marca 2017 r.;
(x) Po przeanalizowaniu wyników przeprowadzonych kontroli Marszałek zakwalifikował wszystkie ww. nieprawidłowości jako rażące oraz stwierdził w sposób jednoznaczny o niemożności uznania wiarygodności dokumentów DPO/DPR wystawionych na podstawie kart przekazania odpadów wystawionych przez [...].
3. Pismem z 23 listopada 2018 r., znak: DRS-V- 2.7025.368.2018, Marszałek zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych z drewna wystawionych za rok 2014.
4. Decyzją z 28 stycznia 2019 r. Marszałek unieważnił dokumenty potwierdzające recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumenty potwierdzające inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) wystawione za 2014 r. przez Recyklera o następujących numerach ewidencyjnych: DPR: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz DPO: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...].
5. Pismem z 18 lutego 2019 r. Recykler odwołał się do GIOŚ od decyzji Marszałka (za pośrednictwem tego organu).
6. Własne odwołania wniosły również organizacje odzysku opakowań.
7. Decyzją z 30 września 2020 r., znak: DKGO-420/218/2019/jw, GIOŚ umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Recyklera, z uwagi na wykreślenie tego podmiotu z rejestru przedsiębiorców.
8. Jednocześnie GIOŚ wydał: (-) decyzje umarzające postępowania odwoławcze w odniesieniu do siedmiu organizacji o.o., wnoszących odwołania, przyjmując, iż podmioty te nie mają przymiotu strony w sprawie, (-) w odniesieniu do dwóch kolejnych organizacji o.o. – odpowiednio postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
9. Po rozpatrzeniu skarg na w/w akty tut. Sąd orzekł o ich uchyleniu. Powyższe pociągnęło za sobą konieczność rozpoznania wniesionych odwołań przez GIOŚ.
III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GIOŚ rozpoznał odwołania organizacji o.o. od decyzji Marszałka co do istoty, utrzymując tę decyzję w mocy.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, GIOŚ wskazał w szczególności, co następuje:
1. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na niezgodność ze stanem faktycznym informacji zawartych w dokumentach DPO i DPR, wymienionych w decyzji Marszałka, dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Powyższe odnosi się do:
1) potwierdzania recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna na podstawie kart przekazania odpadów, pochodzących od przedsiębiorcy nieposiadającego uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów;
2) niezgodności mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna, stwierdzonych w decyzji Starosty [...], znak: [...], a oświadczeniem Recyklera,
3) klasyfikowania odpadów przetworzonych na zrębki, które nie zostały wykorzystane do produkcji pelletu a przekazane były innym odbiorcom, jako przetworzone w procesie R-3,
4) braku możliwości technicznych transportu odpadów opakowaniowych z drewna w ilościach wykazanych na kartach przekazania odpadów za 2014 rok,
5) potwierdzania recyklingu metodą R-3 na podstawie naprawy palet polegającej na wymianie uszkodzonych elementów,
6) fałszowania kart przekazania odpadów – potwierdzonego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] II Wydział Karny.
2. Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez organizacje o.o. w odwołaniach, GIOŚ powołał się na najważniejsze przepisy w zakresie dokumentów DPR i DPO, tj. art. 8 pkt 1a i 1b, art. 8 pkt 12c, art. 23 ust. 3, 4, 7 i 9, 17 ust. 1, 34 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i art. 40 u.g.o.o.o., art. art. 73 ust. 2 pkt 2d-f, 74 ust.1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), dalej "u.o.", GIOŚ nie dopatrzył się w przedmiotowym postępowaniu naruszenia przez Marszałka przepisów k.p.a. (z wyjątkiem ww. art. 10 oraz 28 k.p.a.).
W odniesieniu do kwestii naruszenia art.28 k.p.a. organ wyjaśnił, że interes prawny stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Jego źródło wynika z przepisów prawa, które wprost przyznają konkretne uprawnienia dla strony lub nakładają obowiązki. Przymiot strony postępowania przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę w/w organizacje o.o. były podmiotami wnioskującymi o wydanie dokumentów DPR oraz DPO, wymienionych w decyzji Marszałka. Na rzecz organizacji o.o., wnoszących odwołania zostały wystawione dokumenty, które służyły do ustalenia masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowanego procesu odzysku i recyklingu, sporządzenia rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi, oraz rozliczenia obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu, względnie uiszczenia opłaty produktowej. Z dniem, w którym decyzja Marszałka stanie się ostateczna, na ww. podmiotach będzie ciążył obowiązek złożenia skorygowanego rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającym. Nie można również wykluczyć, że będzie to także rodziło obowiązek uiszczenia opłaty produktowej. Okoliczności te w ocenie organu przesądziły o tym, że odwołujące się organizacje o.o. mają interes prawny w sprawie.
W sprawie doszło wprawdzie do naruszenia art.10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie organizacji w postępowaniu przed organem I instancji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem Marszałek unieważnił dokumenty DPR oraz DPO na podstawie szeregu naruszeń, które wykazał podczas kontroli przeprowadzonej u Recyklera, na które to naruszenia w/w organizacje o.o. nie miały wpływu.
3. Marszałek wydał decyzję w sposób prawidłowy oraz właściwie ją uzasadnił poprzez wystarczające wskazanie i wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych, którymi się kierował. Powyższe dotyczy również zarzutu naruszenia art.6 k.p.a. poprzez zastosowanie do dokumentów sporządzonych przed 1 stycznia 2018 r. przepisów kompetencyjnych obowiązujących po tej dacie oraz art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i objęcie decyzją dokumentów DPR i DPO, sporządzonych przed 1 stycznia 2018 r., tj. sprzed dnia w wejście w życie przepisów przyznających Marszałkowi prawo unieważnienia takich dokumentów.
Dokument DPR i DPO, poświadczający nieprawdę, nie mógł stanowić podstawy do wykazania osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku przez wprowadzającego produkty w opakowaniach zarówno przed 1 styczniem 2018 r., jak i po tej dacie.
Przed wejściem w życie art. 54 ust. 4a u.g.o.o.o. fakt takiego poświadczenia nieprawdy mógł być stwierdzony w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o.o.o., a od 1 stycznia 2018 r. w ramach odrębnego postępowania z art. 54 ust. 4a u.g.o.o.o. W niniejszej sprawie art. 11 ustawy z dnia 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw nie wyłączał więc zastosowania art. 54 ust. 4a u.g.o.o.o.
4. W uzasadnieniu wydanej decyzji Marszałek w sposób jasny i rzeczowy wyjaśnił przyczyny unieważnienia dokumentów DPR i dokumentów DPO za rok 2014 wystawionych przez Recyklera.
5. Proces R - 12 nie zalicza się ani do procesu odzysku ani do procesu recyklingu, ponieważ zgodnie z art.21 ust. 1 u.g.o.o.o. przy obliczaniu osiągniętych poziomów:
1) odzysku odpadów opakowaniowych - do odzysku zalicza się procesy odzysku R1-R9,
2) recyklingu odpadów opakowaniowych - do recyklingu zalicza się procesy odzysku R2-R9 - wymienione w załączniku nr 1 do u.o.
W sytuacji, w której w następstwie zastosowanego procesu następuje naprawienie używanego opakowania, proces ten może być uznany za przygotowanie do ponownego użycia. Prowadzona przez Recyklera w 2014 r. naprawa palet (polegająca na wymianie uszkodzonych elementów) nie mogła stanowić podstawy do wystawienia dokumentów DPR i DPO potwierdzających recykling/odzysk metodą R-3.
IV. Skargi do tut. Sądu na decyzję odwoławczą Organu wniosło sześć organizacji o.o., tj.:
1) [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "[...]" (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 842/22);
2) [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "[...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/844/22);
3) [...] z siedzibą w [...], dalej "[...]." (skarga zarejestrowana pod sygn. akt (IV SA/Wa 845/22);
4) [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "[...]" (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 846/22);
5) [...] - [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "[...] – Punkt" (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 847/22);
6) [...] SA z siedzibą we [...], dalej "[...]" (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 1011/22).
Postanowieniami z dnia 19 września 2022 r. Sąd połączył zawisłe sprawy na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, prowadząc je dalej pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 842/22.
Zarzuty poszczególnych skarg przedstawiają się następująco:
V. Spółka [...] zaznaczyła, iż podtrzymuje argumenty odwołania, wskazując w tym kontekście w szczególności, co następuje:
W 2014 r. Recykler posiadał w pełni uregulowany stan formalno - prawny, umożliwiający mu przetwarzanie odpadów opakowaniowych z drewna o kodzie 15 01 03. Wskazane w decyzjach Starosty przetwarzania odpadów opakowaniowych, w pełni realizują warunki wymagane do zakwalifikowania ich jako proces recyklingu R 3. W okresie pomiędzy 23 stycznia 2013 r. a 14 stycznia 2016 r. Recykler był zatem uprawniony do kwalifikowania prowadzonych przez siebie procesów przetwarzania jako recykling w procesie R 3.
Recykler wyjaśnił, że odpady opakowaniowe z drewna zostały przez niego rozdrobnione w rębaku oraz peleciarce. Następnie odpady przetworzone na pellet oraz zrębkę drewnianą. Natomiast przyjęte w formie odpadów palety drewniane zostały zaprawione i odsprzedane w celu ponownego użytecznego wykorzystania.
Wszystkie powstałe w wyniku przetwarzania substancje zostały wprowadzone do obrotu jako produkty.
Spełnione zostały również warunki określone w art.14 u.o., zgodnie z którymi wytworzone przez Spółkę palety, pellet oraz zrębka, utraciły status odpadu. Wszelkie prowadzone przez Spółkę procesy recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna były w pełni zgodne z posiadanymi decyzjami oraz opisanymi w nich procesami recyklingu odpadów.
Zaskarżona decyzja GIOŚ narusza art. 8 § 2 k.p.a. 22 października 2015 r. Marszałek przeprowadzili kontrolę Recyklera w zakresie opłaty produktowej i gospodarki odpadami. W trakcie kontroli ani po jej zakończeniu nie stwierdzono żadnych naruszeń względem prowadzonych procesów przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna o kodzie 15 01 03. Po trzech latach od zakończenia w/w kontroli Marszałek zanegował własne ustalenia. Po zakończeniu tej kontroli, I. prowadził działalność w przeświadczeniu, że prawidłowo realizuje nałożone na niego obowiązki, przez istniejące przepisy prawa.
VI. [...] podniosła przeciwko decyzji odwoławczej GIOŚ zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § k.p.a. przez brak zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie i nie wzięcie pod uwagę, iż w związku z przedawnieniem zarówno obowiązku sprawozdawczego o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi, jak i obowiązku uiszczenia opłaty produktowej, decyzja organu I instancji winna zostać uchylona, a postępowanie w niniejszej sprawie, prowadzone przed tym organem winno zostać w całości umorzone. Jak również bezpodstawne uznanie, iż art. 53 ust. 4b u.g.o.o.o. ma zastosowanie do przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, iż przedmiotowa decyzja z uwagi na likwidację przedsiębiorcy prowadzącego recykling odpadów opakowaniowych lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych oraz na przedawnienie obowiązku sprawozdawczego Skarżącej za 2014 rok winna zostać uchylona, a postępowanie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe, winno zostać na gruncie wskazanego przepisu w całości umorzone;
3) art. 53 ust. 4b u.g.o.o.o. w zw. z art.78 u.o. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, iż ze względu na przedawnienie obowiązku sprawozdawczego za 2014 rok, jak i obowiązku uiszczenia ewentualnej opłaty produktowej, decyzja powyższa nie może zostać wykonana i jako taka winna zostać uchylona;
4) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż okoliczność, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji jest bez znaczenia, bowiem i tak organ ten winien wydać decyzję stwierdzającą nieważność dokumentów DPO i DPR;
5) art. 11 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu wchodzącego wżycie w dniu 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu wszczętym i niezakończonym przed tą datą.
VII. [...]. podniosła przeciwko decyzji odwoławczej GIOŚ zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 6 k.p.a. przez zastosowanie do dokumentów sporządzonych przed 1 stycznia 2018 r. przepisów kompetencyjnych obowiązujących po tej dacie;
2) art. 7 i 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w stanie faktycznym sprawy okoliczności dotyczących [...]., a powstałych w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji, w sferze obowiązków na podstawie art. 53 ust. 4b u.g.o.o.o., tj. konieczności złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o., a także obowiązku zapłaty dodatkowej opłaty produktowej;
3) art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. w związku z art. 11 ustawy z 12 października 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2056), dalej "nowela (do u.g.o.o.o.) z 2017 r." albo "nowela" przez niewłaściwą interpretację i wskutek tego uznanie za zgodne z tymi przepisami objęcie decyzją przez organ I instancji dokumentów DPR i DPO sporządzonych przed 1 stycznia 2018 r., tj. sprzed dnia wejścia w życie przepisów przyznających Marszałkowi prawo unieważnienia takich dokumentów.
Ponadto Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem GIOŚ, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, w tym art.6 k.p.a., przez zastosowanie do dokumentów sporządzonych przed 1 stycznia 2018 r. przepisów kompetencyjnych obowiązujących po tej dacie. Skarżąca podkreśliła, że zdaniem organu II instancji podstawą takiego zastosowania art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. jest art. 11 noweli. Skarżąca zaznaczyła, że bezpośrednim adresatem decyzji unieważniającej dokumenty DPO i DPR jest wystawca tych dokumentów, ale przez dodanie do art. 53 ustępu 4b o treści: "wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPO,DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna, również odbiorca tych dokumentów ma wskazane w tym przepisie obowiązki, wynikające wprost z decyzji unieważniającej.
Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nakłada na nią obowiązek złożenia skorygowanego sprawozdania, co w konsekwencji spowoduje obowiązek uiszczenia opłaty produktowej za 2014 rok. Skarżąca podkreśliła również, iż podnosi powyższy zarzut, ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji skutkuje automatycznym obowiązkiem po stronie Skarżącej skorygowania sprawozdania za 2014 rok bez prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w stosunku do Skarżącej.
Skarżąca zarzuciła również, że ustawodawca nie przewidział żadnej odrębnej procedury zgłaszania zarzutów i dowodów na brak obowiązku po jej stronie korygowania sprawozdania za 2014 rok w całości bądź części, np. przy zgromadzeniu nadwyżki tego asortymentu za wskazany rok, przedawnienia opłaty produktowej, itd., a w niniejszym postępowaniu nie jest to możliwe ze względu na zakres przedmiotowy postępowania.
[...]. podkreśliła, że nie można jej zarzucić braku staranności w wyborze recyklera ponieważ sprawdziła wymagane prawem decyzje na prowadzenie recyklingu i odzysku opakowań drewnianych (art. 16 u.g.o.o.o.), jak również wpis recyklera do Krajowego Rejestru Sądowego i wymaganych wówczas ewidencji. Podniosła również, że organizacje odzysku opakowań są tylko pośrednikami pomiędzy producentami wprowadzającymi swoje produkty opakowaniach na rynek i tzw. recyklerami, tj. odrębnymi przedsiębiorcami prowadzącymi faktyczną zbiórkę odpadów na rynku i prowadzących recykling lub inny niż recykling sposób odzysku odpadów, jak również eksportujących odpady opakowaniowe, czy dokonujących wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, uprawnionych na podstawie u.g.o.o.o. do wystawiania dokumentów DPR, DPO, EDPR i EDPO.
VIII. [...] podniosła przeciwko decyzji odwoławczej GIOŚ zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
2) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, to jest poprzez odmowę uznania klasyfikacji procesu odzysku polegającego na naprawie odpadów opakowaniowych z drewna jako proces R3;
3) naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Skarżąca wskazała, że Recykler był adresatem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, wydawanych przez Starostę, gdzie wskazywane były roczne ilości, które aktualnie kwestionuje Organ. Dodatkowo Skarżąca powołała się na raport z rocznego audytu przeprowadzonego przez Weryfikatora Środowiskowego [...] Polska sp. z o.o. u recyklera w 2017 r., w którym nie stwierdzono nieprawidłowości. Strona podniosła także, że w materiale dowodowym branym przez organ pod uwagę znajduje się opinia prawna przedłożona przez Recyklera, w sprawie klasyfikacji procesu odzysku polegającego na naprawie odpadów opakowaniowych z drewna, w której to opinii Recykler wskazywał na prawidłowość klasyfikacji naprawy palet drewnianych jako proces R-3 bez spełnienia warunku koniecznego, jakim miałaby być dezintegracja odpadu.
IX. EKO – Punkt podniosła przeciwko decyzji odwoławczej GIOŚ zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. i art. 11 noweli, polegających na wydaniu decyzji w obu instancjach w oparciu o art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. w sprawie w rzeczywistości wszczętej przed dniem 1 stycznia 2018 roku, co oznaczało brak możliwości zastosowania tego trybu postępowania, a tym samym postępowanie w obu instancjach zostało przeprowadzone w sprawie nieprzewidzianej prawem,
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 78 ust. 1 i 4 i art. 74 ust. 1 pkt 3 u.o. oraz z art. 53 ust. 4b u.g.o.o.o., polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nieumorzeniu postępowania w I instancji w całości, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności przedmiotowych dokumentów stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przedawnienie obowiązku złożenia korekty sprawozdania, jak również z uwagi na fakt, iż dokumenty, na podstawie których są sporządzane sprawozdania, przechowuje się przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którego dotyczą wobec czego organ powinien wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą ją w całości,
3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na zignorowaniu przez Organ wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 14 maja 2021 roku sygn. akt IV SA/Wa 2296/20, w którym przesądzono, że Skarżąca posiada status strony w niniejszym postępowaniu oraz zobowiązano Organ do rozpoznania sprawy z zastosowaniem zasady dwuinstancyjności, co powinno oznaczać konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na rozpoznanie sprawy po przeprowadzeniu postępowania udziału w nim Spółki jako strony, to jest zaistnienie przesłanki wznowieniowej, której zaistnienie nie wymaga wpływu na wynik postępowania dla uchylenia decyzji wydanej w I instancji, co doprowadziło do rozszerzenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej także na zaskarżoną decyzję wydaną w II instancji,
4) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuprawnione określenie zakresu decyzji i sprawy administracyjnej jako dotyczącej wszystkich dokumentów DPO i DPR wystawionych przez Recyklera oraz połączenie indywidualnych spraw dotyczących odwołań poszczególnych organizacji odzysku opakowań, co doprowadziło do nieuprawnionego skondensowania przez Organ przedmiotu tych spraw w sposób prowadzący do niewyjaśnienia istoty sprawy, czyli jednoznacznego wskazania, które dokumenty i na rzecz której konkretnie strony postępowania zostały wystawione wadliwie, a zamiast tego załatwienia sprawy w sposób globalny, skutkujący ustaleniem tożsamej negatywnie sytuacji prawnej dla wszystkich organizacji odzysku opakowań będących stronami postępowania, w miejsce dokonania obiektywnych ustaleń prowadzących do zindywidualizowania sytuacji tych stron postępowania,
5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy w zakresie unieważnienia poszczególnych dokumentów DPO i DPR, a w miejsce tego globalne stwierdzenie, że wszystkie analizowane w niniejszym postępowaniu dokumenty zostały wydane w sposób uzasadniający ich unieważnienie, w szczególności bez rozważenia, że dokumenty te mogły zostać wystawiona w sposób prawidłowy,
6) art. 53 ust.4a u.g.o.o.o. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jedną z przesłanek unieważnienia dokumentów DPO i DPR jest między innymi błędne prowadzenie ewidencji odpadowej, w sytuacji gdy przepis ten jako jedyną przesłankę unieważnienia dokumentów wskazuje istnienie niezgodności zawartych w nich informacji o zagospodarowaniu odpadów ze stanem faktycznym,
7) załącznika nr 1 do u.o. w zw. z art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że czynności z zakresu naprawy palet nie zalicza się do procesu odzysku R3, a do procesu odzysku R12, co doprowadziło do uznania, że dokumenty DPO i DPR, dotyczące takiego zagospodarowania odpadów z palet zostały sporządzone z błędnym wskazaniem procesu odzysku R3, co miałoby stanowić podstawę ich unieważnienia, podczas gdy z załącznika nr 1 do ustawy o odpadach wynikało wprost, że proces R3 obejmuje w sobie czynności wszelkie czynności odzysku, a skoro tak to także przygotowanie do ponownego użycia stanowiące odzysk w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.o.
X. [...] podniosła zarzuty i wnioski tożsame z podniesionymi przez [...].
XI. W odpowiedzi na skargi udzielonej w piśmie z dnia 12 maja 2022 r. GIOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
XII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2022, poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2023, poz. 1634, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
XIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.53 ust.4a ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, było unieważnienie wskazanych w decyzjach GIOŚ i Marszałka dokumentów, potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO), wystawionych przez Recyklera za 2014 r.
Przekonująco wykazały organy obu instancji, iż przesłanki do unieważnienia w/w dokumentów wystąpiły. Zarzutów skarg nie można było w tej sytuacji uwzględnić.
2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:
Marszałek województwa co najmniej raz na 3 lata przeprowadza kontrolę przedsiębiorców prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (art. 53 ust. 2 pkt 1 u.g.o.o.).
W przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wyniku tej kontroli, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, m.in. dokumenty DPO, DPR wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym (art. 53 ust. 4a u.g.o.o.o.).
Natomiast organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO, DPR, które zostały unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym powyższa decyzja stała się ostateczna (art. 53 ust. 4b u.g.o.o.o.). Wyjaśnić również należy, że przez dokument DPR rozumie się dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu (art. 8 pkt 1a) u.g.o.o.o.). Dokumenty te wystawiane są według ustalonego wzoru (por. rozporządzenie Ministra Środowiska z 11 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów DPO i DPR, -Dz. U. poz. 1809 oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 15 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów DPO i DPR (Dz. U. poz. 1966) i stanowią podstawę do ustalenia masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowanego procesu odzysku i recyklingu (art. 23 ust. 3 u.g.o.o.o.).
Jednocześnie ustawa określa, że uprawnionym do wystawienia dokumentów DPR jest przedsiębiorca prowadzący recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (art. 8 pkt 12c) u.g.o.o.o.).
Dokumenty te są wystawiane na wniosek złożony w postaci papierowej albo elektronicznej m.in. przez organizację odzysku opakowań, w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o ich wystawienie (art. 23 ust. 4 i 7 u.g.o.o.o.). Wystawia się je w trzech egzemplarzach, stosownie do treści art. 23 ust. 9 u.g.o.o.o., z czego jeden egzemplarz jest przeznaczony dla wystawiającego dokument przedsiębiorcy, drugi dla m.in. organizacji odzysku opakowań. Natomiast trzeci egzemplarz dokumentu DPR wystawiany jest dla marszałka województwa i przekazywany w terminie 30 dni od upływu kwartału, w którym dokumenty zostały wystawione (art. 23 ust. 10 u.g.o.o.o.). Organizacja odzysku opakowań jest obowiązana przechowywać dokumenty DPR przez 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, którego dokumenty dotyczą (art. 23 ust. 12 u.g.o.o.o.).
Z kolei organizacja odzysku opakowań, to podmiot który na podstawie umowy z wprowadzającym produkty w opakowaniach, realizuje za niego obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty (art. 17 ust. 1 i 2 u.g.o.o.o.).
Organizacja odzysku opakowań powinna również dokonać rozliczenia powyższego obowiązku na koniec roku kalendarzowego (art. 34 ust. 1 i 2 u.g.o.o.o.), w oparciu o roczne sprawozdanie o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającym (art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach).
Sprawozdanie to zawiera m.in. informacje o: masie poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów opakowaniowych, w tym odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań środków niebezpiecznych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje oraz z uwzględnieniem podziału na odpady pochodzące z gospodarstw domowych i z innych źródeł niż gospodarstwa domowe, a także według sposobu ich odzysku i recyklingu; osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, w tym odpadów opakowaniowych powstałych z opakowań środków niebezpiecznych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje; wysokości należnej opłaty produktowej, obliczonej oddzielnie, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań, w tym opakowań środków niebezpiecznych - w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu odzysku lub recyklingu (art. 73 ust. 2 pkt 2d-f ustawy o odpadach).
Rozliczenie obowiązku o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.g.o.o.o. może polegać na wniesieniu opłaty produktowej, obliczonej na koniec roku kalendarzowego i uiszczonej do 15 marca roku następującego po roku kalendarzowym, którego opłata dotyczy (art. 36 ust. 1 i 2 u.g.o.o.o.). Niewniesienie opłaty produktowej albo wniesienie opłaty niższej niż należna skutkuje wydaniem decyzji ustalającej wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej wydanej przez marszałka województwa, któremu przysługują uprawnienia organów podatkowych (art. 37 ust. 1 i art. 40 u.g.o.o.o.).
3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:
3.1. Poza sporem jest, że konsekwencje zaskarżonej decyzji oddziałują na sferę praw i obowiązków Skarżących oraz ich kontrahentów – wprowadzających produkty w opakowaniach w kontekście ewentualności przyjęcia, iż podmioty te nie osiągnęły wymaganego poziomu recyklingu, w związku z czym będzie na nich ciążył obowiązek uiszczenia stosownej opłaty produktowej.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej musi być jednak dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż kwestia odpowiedzialności Skarżących i kontrahentów z tego tytułu nie jest w żadnym zakresie bezpośrednim przedmiotem zaskarżonej decyzji, koncentrującej się ściśle na zakwestionowaniu bytu prawego dokumentów poświadczających dokonanie przez Recyklera recyklingu i odzysku odpadów opakowaniowych.
Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż materiał dowodowy, zgromadzony w toku kontroli u Recyklera, ujawniającej rażące nieprawidłowości, obliguje do uznania, iż dokumenty DPR i DPO, wystawione przez ten podmiot w 2014 r., zawierają informacje dotyczące zagospodarowania odpadów opakowaniowych niezgodne ze stanem faktycznym, czego następstwem jest konieczność unieważnienia tych dokumentów. Organy przyjęły, iż niewiarygodność przedmiotowych dokumentów jest wynikiem następujących działań Recyklera:
1) potwierdzania recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna na podstawie kart przekazania odpadów, pochodzących od przedsiębiorcy nieposiadającego uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów;
2) niezgodności mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna, stwierdzonych w stosownej decyzji Starosty a oświadczeniem Recyklera,
3) klasyfikowania odpadów przetworzonych na zrębki, które nie zostały wykorzystane do produkcji pelletu a przekazane były innym odbiorcom, jako przetworzone w procesie R-3,
4) braku możliwości technicznych transportu odpadów opakowaniowych z drewna w ilościach wykazanych na kartach przekazania odpadów za 2014 rok,
5) potwierdzania recyklingu metodą R-3 na podstawie naprawy palet polegającej na wymianie uszkodzonych elementów,
6) fałszowania kart przekazania odpadów – potwierdzonego prawomocnym wyrokiem karnego.
Na str.9 – 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji GIOŚ zamieścił szczegółową analizę w/w działań Recyklera, opartą w szczególności na ustaleniach:
1) kontroli zakładu Recyklera, przeprowadzonej przez Marszałka w dniu [...] października 2017 r., z której w dniu [...] grudnia 2017 r. sporządzono protokół (w dniu kontroli natomiast sporządzono protokół z oględzin zakładu),
2) kontroli podmiotu, od którego w świetle ujawnionej dokumentacji Recykler miał pozyskiwać w 2014 r. większość odpadów o kodzie 15 01 03 (opakowania z drewna), tj. [...], przeprowadzonej przez Marszałka w dniu [...] grudnia 2017 r., z której sporządzono protokół w dniu [...] lutego 2018 r.,
3) wystąpienia pokontrolnego skierowanego przez Marszałka do [...] pismem z dnia 29 marca 2018 r.,
4) kontroli zakładu Recyklera, przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach 2 – 20 lutego 2017 r.,
5) kontroli [...] przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach 29 maja – 13 czerwca 2017 r.
Stwierdzić należy, iż w/w materiał dowodowy został przez orzekające w niniejszej sprawie organy rozpatrzony wszechstronnie i prawidłowo, a sformułowane na jego podstawie oceny nie budzą zastrzeżeń Sądu. Na str.22 – 24 uzasadnienia decyzji GIOŚ przekonująco wykazał, iż stwierdzone u Recyklera uchybienia należy kwalifikować, jako rażące nieprawidłowości, o których mowa w art.53 ust.4a u.g.o.o.o., w oczywisty sposób podważające wiarygodność wystawionych przez Recyklera dokumentów DPR i DPO, jednocześnie wyczerpująco odnosząc się do zastrzeżeń odwołań, w szczególności kwestionujących stanowisko Marszałka, iż Recykler nie dokonywał zgodnego z właściwymi przepisami odzysku lub recyklingu odpadów, przeprowadzając w to miejsce proces R-12 (przygotowanie do ponownego użycia).
Zasadnie wskazał przy tym GIOŚ, iż wiodące znaczenie w sprawie, przesądzające o jej wyniku ma: 1) potwierdzenie recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna na podstawie kart przekazania odpadów pochodzących od przedsiębiorcy nieposiadającego uregulowanego stanu formalno - prawnego w zakresie zbierania odpadów, a także 2) potwierdzenie recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna w ilościach niemożliwych do wytworzenia, przekazania i przetworzenia w określonym w dokumentach DPR czasie.
3.2. W pełni podzielić należy stanowisko organów obu instancji co do dopuszczalności stosowania art.53 ust.4a u.g.o.o.o., który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., do dokumentów DPO, DPR, EDPO lub EDPR wystawionych przed tą datą. Trafnie wskazał w tym kontekście GIOŚ, iż ani redakcja art.53 ust.4a u.g.o.o.o., ani redakcja przepisów przejściowych noweli do u.g.o.o.o. z 2017 r. nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do dokumentów sporządzonych od dnia 1 stycznia 2018 r.
Co najistotniejsze, wejście z dniem 1 stycznia 2018 r. w życie art.53 ust.4a u.g.o.o.o. nie oznacza, iż dopiero z tą datą zaczął funkcjonować instrument prawny, umożliwiający kwestionowanie prawidłowości tego rodzaju dokumentów, a zatem, że dokumenty te zostały sporządzone w stanie prawnym, w którym ich wiarygodność nie mogła być w żaden sposób podważana. Jak trafnie wskazał Organ dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, poświadczające nieprawdę, nie mogły stanowić podstawy do wykazania osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku przez wprowadzającego produkty w opakowaniach zarówno przed 1 stycznia 2018 r., jak i po tej dacie. Przed wejściem w życie art. 54 ust. 4a u.g.o.o.o. fakt takiego poświadczenia nieprawdy mógł być stwierdzony w ramach postępowania w przedmiocie określenia zaległości z tytułu opłaty produktowej, prowadzonego na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o.o.o.
Wprowadzenie do systemu prawa art. 54 ust. 4a u.g.o.o.o., wyodrębniającego weryfikację wiarygodności przedmiotowych dokumentów do odrębnego postępowania administracyjnego, uznać w tej sytuacji należy za zabieg ustawodawczy, porządkujący i usprawniający realizację celów gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, w żadnym razie nie pogarszający pozycji prawnej podmiotów wprowadzających opakowania do obrotu, czy też organizacji odzysku odpadów.
3.3. Brak podstaw do przyjęcia, iż kontrolowane postępowanie w przedmiocie unieważnienia dokumentów podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w związku z: a) przedawnieniem się obowiązku sprawozdawczego za 2014 rok (obowiązku korekty tego sprawozdania), b) upływem terminu na przechowywanie dokumentacji, na podstawie której sporządza się sprawozdania, c) przedawnieniem się obowiązku uiszczenia ewentualnej opłaty produktowej. Brak podstaw do wywodzenia, iż ze w/w przyczyn wydane w sprawie decyzje są niewykonalne. Stosownie do powyższego:
Nie ulega wątpliwości, iż co do zasady unieważnienie na podstawie art.53 ust.4a u.g.o.o.o. dokumentów potwierdzających dokonanie recyklingu lub odzysku może doprowadzić do sytuacji, w której wprowadzający produkty w opakowaniach lub organizacja odzysku opakowań nie będą mogły korzystać ze statusu podmiotów, które zapewniły recykling odpadów opakowaniowych w wymaganych ustawą ilościach. Co do zasady, zgodnie z art.34 u.g.o.o.o., niespełnienie tego rodzaju wymagań łączy się z obowiązkiem wniesienia stosownej opłaty produktowej.
Z powyższym aspektem skorelowany jest obowiązek przewidziany w art.53 ust.4b u.g.o.o.o., w myśl którego to przepisu wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPR lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna.
Oczywistym jest jednakże, iż niezależnie od przewidzenia przez ustawodawcę w/w obowiązku, jako bezpośredniego następstwa wydania na podstawie art.53 ust.4a u.g.o.o.o. decyzji unieważniającej dokumenty potwierdzające dokonanie recyklingu lub odzysku, w postępowaniu w przedmiocie wydania tej decyzji nie dokonuje się jakichkolwiek ustaleń na okoliczność stopnia wykonania przez wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizację odzysku obowiązków w zakresie zapewnienia poziomu recyklingu, czy też istnienia podstaw do wniesienia przez te podmioty opłaty produktowej. Postępowanie w przedmiocie uregulowanym art.53 ust.4a u.g.o.o.o. całkowicie abstrahuje od tych kwestii. W sytuacji, w której u.g.o.o.o. nie ogranicza jakimkolwiek terminem możliwości wydania decyzji przewidzianej w art.53 ust.4a, próba wywiedzenia tego rodzaju ograniczenia czasowego jako pochodnej ewentualnych ograniczeń czasowych związanych ze sporządzaniem sprawozdań, służących weryfikacji wykonania obowiązku zapewnienie poziomów recyklingu, przechowywaniem dokumentacji niezbędnej do sporządzenia sprawozdania, czy też uiszczaniem opłaty produktowej, nie znajduje podstaw.
Nie można natomiast wykluczyć, iż w/w okoliczności będą miały znaczenie w ewentualnym postępowaniu w przedmiocie określenia zaległości w opłacie produktowej (art.37 u.g.o.o.o.).
3.4. Sąd przychyla się do stanowiska GIOŚ, iż kwestię zapewnienia Skarżącym udziału w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego (tj. pominięcie Skarżących w postępowaniu przed organem I instancji) należy oceniać w kontekście naruszenia art. 10 k.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania. "Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny." – por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22.
W oparciu o powyższe trafnie uznał GIOŚ, iż Skarżący nie wykazali, iż zaistniałe naruszenie przez organ I instancji art.10 k.p.a. pozbawiło Skarżących konkretnych czynności procesowych, mogących ujawnić okoliczności, stanowiące przesłanki do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.
3.5. Nie można przyjąć, iż przesłanką do umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego było wykreślenie przed jego zakończeniem Recyklera z KRS. Wskazać w tym kontekście należy, iż: (-) postępowanie to zostało wszczęte nie na wiosek Recyklera a z urzędu, (-) jego zasadniczym przedmiotem nie było rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach Recyklera a była nią weryfikacja skuteczności prawnej działań tego podmiotu (polegających na wystawieniu dokumentów, poświadczających dokonanie czynności z zakresu gospodarki odpadami), podjętych na rzecz osób trzecich i wywołujących istotne skutki w sferze ich praw i obowiązków, (-) jakkolwiek przy tej weryfikacji nieuchronnie doszło także do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach Recyklera, niemniej miało to charakter wyłącznie pochodny w stosunku do głównego celu postępowania. Powyższe okoliczności uzasadniały kontynuowanie postępowania w sprawie uregulowanej w art.53 ust.4 a u.g.o.o.o. pomimo ustania bytu prawnego Recyklera.
W świetle powyższych okoliczności wniesione skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.