IV SA/WA 838/04

IV SA/Wa 838/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Marta Olszówka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. S. kwotę 200 zł. (dwieście zł.) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. stwierdzającą, że majątek [...] położony na terenie gminy Z. w obrębie kolonii Ł. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
W ocenie rozstrzygającego Ministra w niniejszej sprawie "brak jest podstaw do kwestionowania", że przedmiotowy majątek podpadał pod działanie wymienionego wyżej przepisu. Wymieniony przepis "jasno" stanowi, iż wojewoda (wcześniej wojewódzki urząd ziemski) orzeka o całej nieruchomości, nie zaś o jej części "jak twierdzi strona".
Ponadto należy brać pod uwagę treść art. 1 ust. 2 i art. 6 omawianego aktu prawnego.
Cele reformy rolnej określone w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - nie stały na przeszkodzie przejęciu nieruchomości ziemskiej, na której znajdowały się lasy. Nieruchomość ziemska jest pojęciem zakresowo znacznie szerszym, niż użytki rolne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił też w zaskarżonej decyzji tok i znaczenie czynności podejmowanych w ramach wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r.
Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony stan faktyczny i prawny przemawia za tym, że decyzja organu I. instancji odpowiada prawu. W decyzji tej wskazano, iż nieruchomość ziemska podlegała przejęciu zarówno z uwagi na przekroczenie wskazanej w dekrecie normy 50 ha użytków rolnych jak i ogólnej normy obszarowej majątku tzn. 100 ha ogólnej powierzchni. Podstawę orzekania stanowił § ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
W złożonej skardze T. S. domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji podnosząc:
brak wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele reformy
przez już ponad 50 lat;
wadliwie zakwalifikowanie przedmiotowej nieruchomości, jako
ziemskiej, gdyż obejmowała ona w przeważającej części stawy,
lasy i nieużytki;
mniejszy niż 50 ha obszar użytków rolnych.
Skarżący wskazuje, iż organ orzekający przyjmując, powierzchnię użytków rolnych ponad 50 ha wliczał do nich 11,65 ha łąk, które jego zdaniem w świetle dokumentów, nie wchodziły w skład przejmowanej nieruchomości ziemskiej, gdyż zostały z niej wyłączone i stanowiły własność innej osoby przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W skardze zarzuca się także naruszenie art. 6 K.p.a z uwagi na nie wskazanie podstawy prawnej, z której wynikał 14 - dniowy termin na złożenie odwołania od decyzji organu I. instancji. Wskazano także na działania, które w ocenie Skarżącego niepotrzebnie przedłużały postępowanie administracyjne. Zarzucono nie przeprowadzenie postępowania dowodowego służącego ustaleniu, czy przejęty majątek był wykorzystany na cele reformy rolnej, czym naruszono art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 14) Skarżący wskazał, iż obecnie wydanie kwestionowanej decyzji jest bezcelowe. Orzekanie po 60 latach o przejęciu nieruchomości na cele reformy rolnej nie znajduje żadnego uzasadnienia a decyzja w tym przedmiocie dotknięta jest wadą nieważności, jako niewykonalna.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Sąd uchylając zaskarżoną decyzję administracyjną miał na uwadze, konieczność jej wyeliminowania z obrotu z uwagi na fakt, iż jest ona wewnętrznie sprzeczna. Organ orzekający w sprawie utrzymał w mocy decyzję organu I. instancji, w której sentencji orzeczono, iż majątek [...] o pow. 412 ha podpadał pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wielkość ta odpowiada obszarowi gruntów przejętych na cele reformy rolnej z majątku [...] uwidocznionej w pomocniczej dokumentacji archiwalnej Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego. Organ odwoławczy w sentencji swej decyzji wskazał, iż utrzymuje w mocy decyzję, mocą której orzeczono o podleganiu dekretowi o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku [...] o powierzchni 494,7887 ha. Jest to z kolei powierzchnia nieruchomości ziemskiej [...] uwidoczniona w prowadzonej dla niej księdze wieczystej według stanu przed wejściem w życie przepisów o przeprowadzeniu reformy z rolnej z 1944 roku. Odmienne określenie powierzchni nieruchomości w obu decyzjach może wskazywać, iż przedmiotem orzekania organów obu instancji była ta sama nieruchomość lecz w innych granicach terytorialnych. Jednocześnie w świetle stanowiącego podstawę orzekania § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przedmiotem orzekania w trybie administracyjnym może być wyłącznie samo podleganie określonej nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie to dokonywane jest na podstawie oceny czy spełnione są normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Jednak przedmiotem orzekania nie jest określenie obszaru nieruchomości podlegającej przejęciu, lecz samo przesądzenie, iż określona nieruchomość jej podlega. Ewentualne spory, co do przejęcia na cele reformy poszczególnych części nieruchomości ziemskich, nie są rozstrzygane przez organy administracji z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie w trybie administracyjnym. Spory w tym zakresie są więc sprawami rozstrzyganymi przez sądy powszechne.
W rozpoznawanej sprawie zamieszczenie w sentencji decyzji elementów, które stanowiły faktycznie jej uzasadnienie (obszaru podlegającej przejęciu nieruchomości), a równoczesne rozbieżne ich określenie w decyzjach organów obu instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stanowi naruszenie art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie stwierdził aby kwestionowane orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Co do zasady, organ orzekający w sprawie słusznie uznał, iż dla oceny, czy nieruchomość ziemska spełnia kryteria obszarowe wskazane w tym przepisie, jej obszar musi być oceniany między innymi łącznie z powierzchnią zajętą pod stawy rybne. W rozpatrywanej sprawie nie kwestionowane jest przez Skarżącego, iż majątek obejmował m.in. 45 ha gruntów ornych oraz 140 ha stawów -wód stojących z groblami. Konieczność uwzględnienia powierzchni nieruchomości pod stawami wynika z następujących uwarunkowań formalnoprawnych.
W sprawie zastosowanie znajduje dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej w brzmieniu nadanym mu po nowelizacji dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3 poz. 9) Decydujące znaczenie musi bowiem odgrywać, w ocenie Sądu. w rozpatrywanej sprawie ocena stanu formalnoprawnego według regulacji prawnych obowiązujących na dzień orzekania organu w sprawie. W świetle art. 2 ust. 1 zdanie wstępne dekretu na cele w nim wskazane przechodzą nieruchomości ziemskie, przy czym ustawa nie precyzowała, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Jak słusznie zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r . (sygn. W 3/89 opubl OTK nr 1/1990 poz. 26) generalnie rodzaje i kategorie gruntów, podlegających przejęciu na cele reformy rolnej nie mogą być interpretowane rozszerzające Jednocześnie trzeba jednak zwrócić uwagę, iż z samego brzmienia art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika jednoznacznie, iż na cele reformy mogą być przejmowane także nieruchomości, których znacznego obszaru nie stanowiły grunty rolne (patrz zestawienie wprost w przepisie granicy 50 ha użytków rolnych oraz 100 ha powierzchni ogólnej nieruchomości). W tej sytuacji wykładni pozwalającej właściwie zinterpretować pojęcie "nieruchomości ziemskiej" należałoby poszukiwać poprzez zastosowanie wykładni systemowej w odwołaniu do innych regulacji normatywnych dotyczących przedmiotowo zbliżonej materii. Szczególnie przydatne może być tu odwołanie do ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r., Nr 1 poz. 1). Na zasadność odwołania do jej regulacji, w celu poszukiwania prawidłowej wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zwracał uwagę m.in. we wskazanej wcześniej uchwale Trybunał Konstytucyjny. W świetle art. 2 pkt 1 wskazanej ustawy na cele, reformy rolnej, miały być parcelowane grunty nieruchomości ziemskich z wyłączeniem lasów, stanowiących przedmiot racjonalnej gospodarki leśnej, tudzież wód, użytkowanych dla rybołówstwa lub przemysłu. Wskazuje to jednoznaczne, iż ówczesne rozumienie przez prawodawcę pojęcia "nieruchomości ziemskie" obejmowało co do zasady m.in. grunty zajęte pod wody użytkowane dla celów rybołówstwa. W ocenie Sądu zasadne jest założenie, iż użyte w dekrecie pojęcie nieruchomości ziemskiej należy interpretować w kontekście wcześniejszych regulacji w tym zakresie, jeżeli uwzględnić, iż dekret miał służyć przeprowadzeniu reformy w zakresie dalej idącym. Dekret, w obecnym brzmieniu, różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której art. 3 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Późniejsza zmiana dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. (usunięcie wyrazów "o charakterze rolnym") wskazuje jednoznacznie, iż intencją prawodawcy było przejecie na cele reformy rolnej także nieruchomości, które nie mają wyłącznie charakteru "rolnego". W ocenie Sądu wskazanej zmiany dekretu, po jej wejściu w życie, nie można uznać, jako bezskutecznej, tzn. nie wywołującej żadnych skutków prawnych przy orzekaniu w przedmiocie przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, niezależnie od obecnej oceny zastosowanej wówczas techniki legislacyjnej. Polegała ona na zmianie przepisu, rodzącego co do zasady skutki prawne w postaci przejścia na rzecz Państwa wskazanych w nim nieruchomości w momencie jego
wejścia w życie. Zdaniem Sądu, oceniając skutki prawne wprowadzonych kiedyś regulacji nie można odwoływać się wprost do stosowanych obecnie standardów tworzenia prawa, niekwestionowanych w praworządnym państwie, jakim jest obecnie Polska. Ocena, iż zastosowane w przeszłości rozwiązania legislacyjne były wadliwe, z punktu widzenia obecnych standardów stanowienia prawa, nie powinno prowadzić w praworządnym państwie do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa praworządnego m.in. zasadę pewności prawa. Ocena taka powinna raczej prowadzić, poprzez przyjęcie nowych aktów normatywnych, do ukształtowania systemu prawnego, który zapewni zrekompensowanie szkód poniesionych na skutek wprowadzenia rozwiązań uznawanych za wadliwe.
Odnosząc się do wskazanej wcześniej uchwały Trybunału Konstytucyjnego trzeba wskazać, iż wynika z niej także, że pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegają należące do tego samego właściciela, co przejmowana nieruchomość ziemska działki gruntu, o ile zostały one prawnie wyodrębnione i nie mają charakteru użytku rolnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje, gdyż z ustaleń w sprawie nie wynika aby działki, na których znajdowały się stawy, były prawnie wyodrębnione z nieruchomości, dla której prowadzono jedną księgę wieczystą. W tym kontekście bezzasadny jest zarzut skargi, iż rozstrzygnięcie Ministra pozostaje w sprzeczności z wykładnią dekretu dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią Trybunału przyjęcie, iż dla oceny ogólnego obszaru nieruchomości ziemskiej należy wziąć pod uwagę także powierzchnie gruntów pod stawami, storo nie ustalono aby były one prawnie wyodrębnione z nieruchomości. Jedynie na marginesie można dodatkowo wskazać, iż wykładnia prawa dokonana przez Trybunał Konstytucyjny, w świetle Konstytucji RP z 1997 r., nie ma już mocy wiążącej.
Trafny jest zarzut skargi, iż organy orzekające w sprawie przedwcześnie przyjęły, iż nieruchomość ziemska podlega pod działanie dekretu z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych. Nie wyjaśniły one bowiem w sposób właściwy, czy w skład nieruchomości ziemskiej [...] wchodziło także 11, 65 ha łąk, których powierzchnia przesądzałaby o przekroczeniu tej normy. W kwestii tej, podnoszonej w trakcie postępowania administracyjnego, nie zgromadzono właściwego materiału dowodowego ani nie ustosunkowano się do niej w zaskarżonej decyzji, pomimo podnoszenia przez stronę zarzutów w tym zakresie, czym naruszono art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Kwestie z tym związane odgrywają znaczenie dla ustalenia czy nieruchomość podlega pod działanie dekretu z uwagi na przekroczenie normy 50 ha użytków rolnych. Z uwagi jednak na wskazane wcześniej przekroczenie przez przedmiotową nieruchomość ziemską normy 100 ha powierzchni ogólnej sprawa ta nie ma znaczenia dla meritum sprawy a wiec ustalenia, czy nieruchomość w ogóle podlegała pod działanie dekretu. W świetle art. 2 ust. 1 lit e dekretu przejęciu na rzecz Państwa podlegały nieruchomości, których powierzchnia przekracza alternatywnie 50 ha użytków rolnych lub 100 ogólnej powierzchni. W tej sytuacji nie rozważenie i brak właściwego ustosunkowania się do sprawy wchodzenia łąk w skład nieruchomości ziemskiej nie miało wpływu na wynik sprawy w rozpatrywanym przypadku.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii, iż będąca przedmiotem orzekania nieruchomość rolna obejmowała również w znacznym zakresie powierzchnie lasów trzeba stwierdzić, iż okoliczność ta nie wyłącza możliwości orzekania w przedmiocie majątku [...] na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skoro, jak wskazano, przejęciu na cele reformy podlegały także nieruchomości, które w części mogły mieć charakter inny niż rolny. Równocześnie z brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynika jednoznacznie, iż nie może być on podstawą do orzekania o podpadaniu pod działanie dekretu jedynie części nieruchomości. Oznacza to, iż pod rządami dekretu w brzmieniu nadanym wskazaną wcześniej nowelą z dnia 17 stycznia 1945 r. dopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej, która oprócz użytków rolnych obejmowała również lasy, o ile nie były one prawnie wyodrębnione, pomimo, iż sama problematyka przejęcia lasów na rzecz Państwa była uregulowana odrębnym aktem tj. dekretem PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15 poz. 82 ze zm.).
Bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest podnoszona w skardze kwestia późniejszego nie wykorzystania w całości nieruchomości na cele reformy rolnej. Kwestia ta nie stanowi przesłanki orzekania na podstawie § 5 § 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stąd chybione są także zarzuty skargi, iż organy we właściwym zakresie nie ustaliły czy nieruchomość została wykorzystana na cele reformy (zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a.).
Podnoszone w skardze nie wskazanie przepisów prawa procesowego z którego wynika, po wejściu w życie K.p.a. 14 - dniowy termin wniesienia odwołania od decyzji organu I. instancji w rozpoznawanej sprawie nie stanowi naruszania art. 6 K.p.a., stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie prawa, lecz naruszenie wymagania właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §. 3 K.p.a.). Jednak w rozpatrywanym przypadku sygnalizowane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, zważywszy przedewszystkim na to, iż termin wniesienia odwołania został wskazany prawidłowo.
Sąd nie jest natomiast właściwy do oceny w niniejszym postępowaniu zarzutów dotyczących przewlekłego, w ocenie Skarżącego, działania organu administracji. Kwestie te mogły być rozważane natomiast w przypadku wniesienia w stosownym czasie skargi na bezczynność organu administracji.
Wobec wskazanej wyżej zasady przejęcia na rzecz państwa także nieruchomości ziemskich w części w jakiej nie stanowiły one użytków rolnych, nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku wywody skargi w których odwoływano się do obowiązujących przed wojną przepisów dotyczących klasyfikacji gruntów pod stawami.
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd może być wyłącznie ustalenie, iż zachodzą przesłanki wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. w związku z treścią art. 145 §. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził występowania wskazanych przesłanek. W szczególności nie stanowi o niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) sam fakt jej podjęcia po tak znacznym okresie czasu od wejścia w życie dekretu. Bowiem przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa na podstawie dekretu nastąpiło z mocy prawa. Wydana obecnie decyzja ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, tzn. potwierdza istniejący stan prawny. W rozpatrywanym przypadku została ona wydana na wyraźne żądanie strony. Zamiar uzyskania rozstrzygnięcia na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej został potwierdzony przez Skarżącego na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. Przepisy szczególne nie ustanawiały ograniczenia czasowego, co do orzekania w przedmiocie podlegania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sąd administracyjny orzekając w niniejszej sprawie, oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji. Nie jest on właściwy do oceny rozwiązań prawnych przyjętych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej ani do orzekania w przedmiocie możliwości dochodzenia roszczeń wynikających z przejęcia mienia bez odszkodowania.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, biorąc pod uwagę faktyczną powierzchnię nieruchomości ziemskiej [...] według stanu na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ponownie rozpatrzy wniesione w sprawie odwołanie.