IV SA/Wa 828/14

IV SA/Wa 828/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Aneta Dąbrowska
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1159/16 - Wyrok NSA z 2016-12-06
II OSK 1159/15 - Wyrok NSA z 2015-11-05
II OZ 516/14 - Postanowienie NSA z 2014-05-30
II SA/Ke 975/15 - Wyrok WSA w Kielcach z 2015-12-30
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1235
art 59, 96
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skarg M. z siedzibą w M., T. I., Gminy [...], W. R., A. R. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wskazania lokalizacji inwestycji - oddala skargi -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołań: Wójta Gminy M., T. I., Z. O. i J. O., Stowarzyszenia [...] oraz W. R. i A. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (elektrowni jądrowej o mocy ok. 3.000 MW, składającej się z 2 lub 3 reaktorów, generacji III lub III+) w odniesieniu do wymienionych nieruchomości położonych na terenie miejscowości G., gmina M., powiat [...]: działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka
nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...], działka nr ew. [...] obręb [...] G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu
i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z Nr 135, poz. 789 ze zm. – dalej powoływanej jako "ustawa"), działając jako organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu na skutek decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, wniosku P. sp. o.o. z siedzibą w W.
z dnia 3 stycznia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 18 stycznia 2012 r., a także pismami: z dnia 7, 21 i 27 maja 2013 r.
Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt spawy, w szczególności wniosku inwestora i pism złożonych w jego uzupełnieniu, a także zarzutów podniesionych w odwołaniach, jak również w pismach wniesionych w toku postępowania w drugiej instancji, stwierdził, że wniosek zawiera elementy wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy, a wskazanie lokalizacji planowanej inwestycji nastąpiło z poszanowaniem przepisów prawa.
Rozpatrując odwołania Wójta Gminy M. i T. I., organ drugiej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie dotyczącym wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej funkcję organów badających zgodność z prawem wniosku inwestora, nie będąc jednocześnie uprawnionymi do wyznaczania, bądź korygowania jego zakresu. Zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, decyduje o wielkości terenu potrzebnego do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, załączając mapy przedstawiające granice terenu objętego wnioskiem, jak również wskazuje nieruchomości lub ich części, na które wejście jest konieczne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy, inwestor zobowiązany jest wskazać we wniosku pomiary, badania lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego.
Minister podkreślił, zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w zakresie wniosku i nie mają możliwości ingerowania w określone przez inwestora granice terenu objętego wnioskiem. Ocenie dokonywanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać kompletność wniosku złożonego przez inwestora. Minister wywiódł, że w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...] inwestor wypowiedział się w sprawie zagadnień poruszonych przez Wójta Gminy M. oraz T. I., a pismo to zostało przekazane stronom, które w pismach z dnia 17 września 2013 r. (T. I.) i z dnia 23 września 2013 r. (Wójt Gminy M.), zajęły stanowisko w przedmiocie tych wyjaśnień, podtrzymując zarzuty postawione w odwołaniach.
Organ odwoławczy uznał, że analiza zarzutów podniesionych w odwołaniach Wójta Gminy M. i T. I., a także Z. O. i J. O., Stowarzyszenia [...], W. R. i A. R., jak również stanowiska inwestora przedstawionego w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., doprowadziła do wniosku, że argumentacja przedstawiona przez inwestora zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do podniesionego w odwołaniach Wójta Gminy M., Stowarzyszenia [...] oraz A. R. i W. R. zarzutu naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że wniosek inwestora zawiera "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji", Minister stwierdził, iż jest on niezasadny. Zauważył, że w przepisach ustawy brak jest regulacji wskazujących, co winna zawierać ogólna charakterystyka planowanej inwestycji, będąca elementem wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Nadmienił, że takie wymagania nie wynikają w szczególności z art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy. Podkreślił, że zakres informacji zawartych w ogólnej charakterystyce inwestycji, stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy), nie jest tożsamy z zakresem danych, jakie zawarte muszą być w ogólnej charakterystyce inwestycji stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy). W jego ocenie wynika to zarówno z analizy systematyki ustawy, jak i z odmiennych celów, w jakich przygotowywane są "ogólne charakterystyki planowanej inwestycji", o których mowa we wskazanych przepisach. Organ drugiej instancji skonstatował, że wobec nieokreślenia w przepisach ustawy zawartości (treści) "ogólnej charakterystyki inwestycji", stanowiącej element wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy.
Minister uznał za zasadne twierdzenie inwestora zawarte w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. co do braku możliwości określenia na etapie ubiegania się o decyzję o wskazanie lokalizacji inwestycji charakterystycznych parametrów technicznych planowanej elektrowni jądrowej, czy też danych charakteryzujących wpływ elektrowni jądrowej na środowisko. Podkreślił, że wyłącznym przedmiotem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji jest określenie nieruchomości należących do osób trzecich, na których inwestor zamierza przeprowadzić badania lokalizacyjne wymagane przepisami ustawy Prawo atomowe. Podanie bardziej szczegółowych danych odnośnie do planowanej inwestycji wymagane jest dopiero na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, co znajduje potwierdzenie w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Za nieprawidłowe Minister uznał również stanowisko Wójta Gminy M., co do tego, że w ogólnej charakterystyce inwestycji konieczne jest uwzględnienie wskazanych przez skarżącego danych, takich jak: przedstawienie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu przeznaczonego pod budowę elektrowni jądrowej, wraz z dokładnym określeniem nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, ogólny opis technologii, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu postępowania z odpadami, przewidywana powierzchnia zabudowy, opis miejsca realizacji obiektu jądrowego, usytuowanie obiektu względem obszarów cennych przyrodniczo i obszarów chronionych. Za pozbawione podstaw uznał również odwołanie się przez Wójta Gminy M. do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważając, że ustawa ta operuje pojęcie "charakterystyki przedsięwzięcia", a nie ogólnej charakterystyki przedsięwzięcia, a ponadto wskazując, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie ma swojego odpowiednika w innych regulacjach prawnych. Dotyczy ona bowiem nie etapu ustalania lokalizacji obiektu jądrowego ale etapu poprzedzającego prace związane z wykonaniem badań lokalizacyjnych, o których mowa w art. 35b ust. 2 ustawy Prawo atomowe.
Jako całkowicie bezzasadny Minister ocenił podniesiony w odwołaniach Wójta Gminy M. oraz T. I. zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom odwołujących się wniosek z dnia 3 stycznia 2012 r. zawiera wskazanie pomiarów, badań lub innych prac, które mają być przeprowadzone przez inwestora (badania lokalizacyjne). Podstawą ich wskazania są przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu przeprowadzania oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego. Jak wywiódł organ odwoławczy, inwestor przedstawił dokładny opis pomiarów, badań i innych prac, które mając być wykonane w celu oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu energetyki jądrowej, na stronach 5-7 wniosku. Działania niezbędne do podjęcia przez inwestora w celu realizacji wskazanych we wniosku zakresów zadań zostały szczegółowo wypunktowane. W piśmie z dnia 21 maja 2013 r. znak: [...], inwestor wskazał dodatkowo, że przeprowadzenie i zakończenie jednych czynności badawczych implikuje dopiero możliwość przeprowadzenia innych badań. Powyższe wymusza zachowanie określonej sekwencji i chronologii badań lokalizacyjnych.
Z kolei, odnosząc się do postawionego przez Wójta Gminy M., T. I. oraz Stowarzyszenie [...] zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy, poprzez brak wyjaśnienia zasadności okresu, na jaki ma zostać wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji, Minister stwierdził, że w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 maja 2013 r., inwestor dokładnie przedstawił wszelkie konieczne do dokonania czynności w zakresie wykonania pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego oraz czas potrzebny do ich zrealizowania. Minister podzielił pogląd inwestora zaprezentowany w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji dotyczy okresu niezbędnego do przeprowadzenia badań lokalizacyjnych obejmujących zarówno ich fizyczne wykonanie, jak również dochowanie wszelkich warunków administracyjno-prawnych, związanych z ich wykonaniem. Okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej obejmuje więc zarówno czas niezbędny na fizyczne wykonanie tych badań, jak również czas potrzebny na uzyskanie zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na wejście na ich teren w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych czynności niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie jednak od okresu niezbędnego dla przeprowadzenia badań lokalizacyjnych w terenie, w okresie ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji, konieczne jest również uwzględnienie ewentualnego okresu niezbędnego do przeprowadzenia badań uzupełniających, których konieczność przeprowadzenia może pojawić się na etapie postępowania o wydanie przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki (dalej powoływanej jako "PAA"), wyprzedzającej opinii dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo atomowe). Jak stwierdził Minister, moment uzyskania przez inwestora tej opinii stanowi osiągnięcie celu, na jaki wydawana jest decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji, czyli zakończenie prac związanych ze sporządzeniem raportu lokalizacyjnego (art. 5 ust 1 pkt 7 ustawy). Przy oszacowaniu okresu niezbędnego na uzyskanie wyprzedzającej opinii Prezesa PAA dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego konieczne jest również uwzględnienie okresu niezbędnego na przygotowanie samego raportu lokalizacyjnego (art. 36a ust. 3 ustawy Prawo atomowe).
Odnosząc się natomiast do podniesionego przez Wójta Gminy M. zarzutu niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów wynikających z art. 11 ust. 4 pkt 4 ustawy, Minister stwierdził, że we wniosku z dnia 3 stycznia 2012 r. inwestor jednoznacznie wskazał działki, na których planuje przeprowadzić badania lokalizacyjne, poprzez podanie ich oznaczeń ewidencyjnych, jak również określił granice terenu objętego wnioskiem poprzez załączenie stosownej mapy. W ocenie Ministra, taka treść wniosku w sposób jednoznaczny identyfikuje nieruchomości, na których mają być przeprowadzone badania lokalizacyjne. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wymagania od inwestora, aby we wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji oznaczył nieruchomoćsi, na których planowane jest posadowienie obiektu jądrowego.
Minister zaznaczył, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie upoważnia inwestora do przeprowadzenia badań i pomiarów oraz nie zastępuje rozstrzygnięć administracyjnych wymaganych na podstawie przepisów odrębnych ustaw, zatem niezależnie od jej uzyskania konieczne jest pozyskanie przez inwestora innych, wskazanych w przepisach, pozwoleń na pomiary, badania lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Celem przedmiotowej decyzji jest natomiast wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji, wynikających z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy. Decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji nie rozstrzyga w żadnym stopniu o lokalizacji przyszłej elektrowni jądrowej. Ta kwestia jest przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, o której mowa w art. 4 i 5 ustawy.
Za niemającą znaczenia Minister uznał też podnoszona przez Wójta Gminy M. okoliczność, że nie wszystkie działki wskazane we wniosku inwestora graniczą ze sobą. Jeżeli bowiem zgodnie z przyjętymi standardami prowadzenia badań lokalizacyjnych, nie jest wymagane przebadanie wszystkich nieruchomości z danego obszaru, to nie ma potrzeby, aby wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem sąsiadowały ze sobą.
Uzasadnienia prawnego, zdaniem organu drugiej instancji, nie znajduje również zarzut naruszenia przepisów prawa miejscowego w postaci uchwały Nr [...] Rady Gminy M. Jak podkreślił Minister, ustawa nie warunkuje bowiem dopuszczalności wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji uzyskaniem przez inwestora zgody wspólnoty samorządowej wyrażonej w referendum, czy uzyskaniem pozytywnego stanowiska organów samorządu terytorialnego.
Także kolejny zarzut, stawiany zarówno przez Gminę M., jak i Stowarzyszenie [...], mianowicie naruszenie przepisu art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz
o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej powoływanej jako ustawa ocenowoa), organ drugiej instancji ocenił jako niezasadny. Wskazał, że z racji, iż decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie daje inwestorowi prawa wejścia na teren objęty decyzją, jak również nie upoważnia inwestora do przeprowadzenia badań lokalizacyjnych w celu sporządzenia raportu lokalizacyjnego na nieruchomościach stanowiących własność osób trzecich, to decyzja ta nie daje również podstaw do ingerencji w środowisko naturalne, w związku z czym inwestor nie ma obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na etapie wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Taki obowiązek może natomiast pojawić się na etapie przed wstąpieniem o zgodę na przeprowadzenie pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Organ drugiej instancji zauważył przy okazji, że argumentacja prezentowana przez Wójta Gminy M. oraz Stowarzyszenie [...] odnosi się w istocie nie do badań lokalizacyjnych ale do oceny wpływu na środowisko lokalizacji samej elektrowni jądrowej.
Podobne stanowisko organ odwoławczy zajął, odnosząc się do ewentualnego obowiązku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania na obszar Natura 2000.
W ocenie Ministra całkowicie niezrozumiały jest także podniesiony przez Wójta Gminy M. zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 61 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr ew. [...], obręb [...] G. Działka ta została bowiem wskazana przez wnioskodawcę w uzupełnieniu wniosku, dokonanym pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. znak: [...]. Organ pierwszej instancji orzekał zatem w tym zakresie zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.
Za nietrafne Minister uznał również podniesione przez Wójta Gminy M. oraz Stowarzyszenie [...] zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz brak przeprowadzenia szczegółowego i rzetelnego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgłoszone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uwagi i wnioski stron postępowania zostały przez Wojewodę [...] rozpatrzone w sposób prawidłowy. Decyzja Wojewody [...] zawiera uzasadnienie faktyczne, czyniące zadość art. 107 § 3 K.p.a. Nadmienił, że przepisy ustawy nie wskazują na konieczność określenia w decyzji
o wskazaniu lokalizacji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej czasu rozpoczęcia badań i pomiarów.
Dalej, tym razem odnosząc się do podniesionego w odwołaniu T. I. zarzutu dotyczącego braku legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy do złożenia wniosku, Minister stwierdził, że jest on chybiony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, że fakt, iż w przygotowanym przez Ministerstwo Gospodarki projekcie dokumentu pn. "Program Polskiej Energetyki Jądrowej" (dalej powoływanym jako "PPEJ"), nie wymienia się jako inwestora spółki P. sp. z o.o., nie świadczy o braku legitymacji tego podmiotu do złożenia wniosku o wskazanie lokalizacji inwestycji
w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. PPEJ nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. O tym, na czyją rzecz może być wydana decyzja
o wskazaniu lokalizacji inwestycji rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy. Wnioskodawca spełnia tymczasem warunki materialnoprawne określone w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, tj. posiada siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej oraz wykazał, że podmiot powiązany z nim kapitałowo, w ciągu ostatnich 10 lat prowadził przynajmniej przez 1 rok eksploatację bloków energetycznych o łącznej mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 1000 MWe, w tym przynajmniej jednego bloku energetycznego o mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 2000 MWe.
Odnosząc się z kolei do zarzutu T. I. dotyczącego skuteczności złożonego razem z wnioskiem oświadczenia o spełnieniu wymagań określonych w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy, organ drugiej instancji wywiódł, że z wyraźnego brzmienia art. 11 ust. 4 pkt 1 in fine ustawy wynika, że oświadczenie takie może zostać złożone przez wnioskodawcę lub podmiot powiązany z nim kapitałowo. W rozpatrywanej sprawie, to wnioskodawca złożył oświadczenie z dnia 2 stycznia 2012 r. o spełnieniu wymagań określonych w art. 22 ust. 3 pkt 2 ustawy, a zatem spełniony został warunek wskazany w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy.
Jak stwierdził Minister, nietrafny okazał się również zarzut T. I. dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy poprzez wystąpienie wnioskodawcy o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji zamiast o wydanie decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości. Minister podzielił w tym względzie stanowisko inwestora przedstawione w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., że wystąpienie na tym etapie
o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji jest w pełni uzasadnione, gdyż decyzja ta związana jest z określeniem nieruchomości należących do osób trzecich, na których inwestor zamierza przeprowadzić badania lokalizacyjne. Wskazane w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy zezwolenie na wejście na teren nieruchomości dotyczy natomiast fizycznego wejścia na teren nieruchomości osoby trzeciej w przypadku braku jej zgody. Minister zauważył również, że ani Wojewoda [...], ani organ odwoławczy, nie posiadają kompetencji do badania celowości złożonego przez inwestora wniosku o wydanie określonego rozstrzygnięcia.
Za niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy uznał też wskazywany przez T. I. brak społecznej akceptacji dla lokalizacji elektrowni jądrowej w miejscowości G. Jak wskazał Minister, lokalizacja elektrowni nie jest bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Mając natomiast na uwadze podniesiony przez T. I. zarzut, że wybór lokalizacji w miejscowości G. został dokonany w sposób przypadkowy, Minister podzielił argumentację przedstawioną przez inwestora w piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r., że zarówno wybór ewentualnej lokalizacji elektrowni jądrowej w gminie G., jak i w gminie C., czy w gminach K. i G. (tzw. lokalizacja Z.), został dokonany w oparciu nie tylko o przepisy prawa krajowego (ustawa Prawo atomowe wraz z aktami wykonawczymi) ale także w oparciu o międzynarodowe standardy związane z wyborem lokalizacji obiektów energetyki jądrowej.
Odnosząc się do zarzutów Z. O. i J. O. oraz A. R. i W. R. kwestionujących właściwość wojewody w sprawie wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, Minister zauważył, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej wydaje właściwy miejscowo wojewoda. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze drugi z powołanych przepisów, należy stwierdzić, iż nie mają podstaw przedstawione przez skarżących wątpliwości co do właściwości wojewody jako organu posiadającego kompetencje do wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. Niezależnie od tego, na właściwość wojewody jako organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wskazuje całokształt uregulowań ustawy.
Za nietrafny, a ponadto niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, Minister uznał również zarzut Z. O. i J. O. wskazujący, że organ odwoławczy w sposób przewlekły prowadził postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...]
z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...].
Jako chybione organ odwoławczy ocenił również zarzuty postawione przez A. R. i W. R., dotyczące naruszenia art. 6, art. 107 i 108 K.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1, art 36 i art. 37 ust. 5 ustawy, poprzez błędną ich interpretację
i niezgodne z prawem zastosowanie. Minister stwierdził, że Wojewoda [...] działał na podstawie przepisów prawa, mianowicie na podstawie przepisów ustawy i przepisów K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżących, decyzja organu pierwszej instancji nie narusza też art. 107 § 1 K.p.a. Fakt niewskazania w jej treści decyzji imion i nazwisk stron postępowania nie oznacza bowiem braku oznaczenia tych stron w decyzji. Minister przypomniał ponadto, że stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej nie umożliwia wejścia na teren cudzej nieruchomości w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego oraz nie zastępuje rozstrzygnięć administracyjnych wymaganych na podstawie przepisów odrębnych ustaw, zatem niezależnie od jej uzyskania konieczne jest pozyskanie przez inwestora innych, wskazanych w przepisach odrębnych pozwoleń na pomiary, badania lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Celem przedmiotowej decyzji jest natomiast wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji, wynikających z art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy. Uwzględniając treść art. 12 ust. 1 ustawy, organ drugiej instancji stwierdził, że stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa do nieruchomości, na które wejście jest konieczne w celu dokonania odpowiednich badań i pomiarów. Wskazanie zatem w treści decyzji Wojewody [...] numerów ewidencyjnych działek niezbędnych do realizacji wskazanego powyżej celu, czyni zadość oznaczeniu stron postępowania, o którym mowa w art. 107 § 1 K.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 108 K.p.a., Minister wyjaśnił, że wskazany przepis nie miał zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...]. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa.
Rozpatrując zarzut dotyczący naruszenia przez inwestora art. 11 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 pkt 7 ustawy, mającego polegać na tym, że inwestor, chcąc przeprowadzić pomiary, badania lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, nie wystąpił, stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy, przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, o zgodę właścicieli nieruchomości na wejście na teren nieruchomości oraz nie uzgodnił przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych nieruchomości, organ odwoławczy po raz kolejny wskazał, że decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej ani nie uprawnia inwestora do wejścia na teren nieruchomości należących do osób trzecich, ani też nie umożliwia inwestorowi przeprowadzenie pomiarów, badań i innych prac potrzebnych do przygotowania raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe, na nieruchomościach, do których inwestor nie ma tytułu prawnego, a na których planuje przeprowadzenie badań. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy jednoznacznie natomiast stanowi, że inwestor jest zobowiązany wystąpić o zgodę właściciela nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych nieruchomości przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, tj. zezwolenia na wejście na teren nieruchomości.
Odnosząc się do podniesionego przez A. R. i W. R. zarzutu naruszenia przez inwestora i Wojewodę [...] zasady proporcjonalności, poprzez stosowanie środków o charakterze restrykcji i nieuzasadnionych ciężkich sankcji, Minister stwierdził, że ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej wynikają z przepisów prawa, a dokładnie z art. 12 ust. 4 ustawy. Ustawa jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Dopóki nie zostanie uchylona, dopóty organy administracji będą zobowiązane stosować jej przepisy. Stąd nie może być mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy ustawy dotyczące postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jak i wskazujące elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji, nie mają zastosowania do decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji. Nietrafne jest więc np. twierdzenie, że decyzja Wojewody [...] powinna zawierać określone warunki i informacje, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4, 5, 8, 9 i 10 ustawy. Wskazany przepis odnosi się bowiem do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, a nie decyzji o wskazaniu lokalizacji takiego przedsięwzięcia. Z podobnych względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, który reguluje sposób zawiadamiania o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.
Analizując zarzut A. R. i W. R. co do tego, że Minister nie wziął pod uwagę żadnego z dotychczas zgłoszonych żądań i proceduje nadal w niniejszej sprawie pomimo złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi
z dnia [...] października 2013 r. o umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], Minister wskazał, że prowadził postępowanie odwoławcze
w sprawie decyzji Wojewody [...], dlatego wszelkie zarzuty podnoszone przez strony
w toku tego postępowania rozpatrzone zostały w decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Skargę z dnia [...] października 2013 r. oraz odpowiedź na nią organ drugiej instancji przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]. Jak Minister skonstatował, fakt wniesienia przez A. R. i W. R. tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz orzeczenie Sądu w tej sprawie, nie mogą mieć wpływu na ocenę prawną rozstrzygnięcia organu w zakresie rozpatrzenia odwołań od decyzji Wojewody [...].
Za nietrafny Minister uznał również zarzut naruszenia art. 35 § 3 w zw. z art. 36 K.p.a.
Odnosząc się zaś do zarzutu A. R. i W. R., że organ nie przesyłał do ich wiadomości pism strony przeciwnej, Minister wyjaśnił, że inwestor w nadsyłanych pismach nie wypowiadał się co do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez A. R.
i W. R. Skarżącym przysługiwało jednak prawo do zapoznania się z aktami sprawy
w budynku Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju. Duża odległość pomiędzy miejscowościami G. i W., krótki czas wyznaczony przez organ, czy wysoka opłata za wykonanie kserokopii dokumentacji, nie świadczy o naruszeniu przez organy administracji publicznej jakiekolwiek przepisu prawa. Minister nie był zobowiązany do sporządzenia kserokopii akt administracyjnych (w tym pism skierowanych przez inwestora do organu drugiej instancji) i doręczenia ich stronie. Zgodnie natomiast z art. 73 § 2 K.p.a. skarżący mogli żądać wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile byłoby to uzasadnione ich ważnym interesem.
Analizując z kolei zarzut dotyczący braku przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających jego wiedzę i doświadczenie w budowie obiektu energetyki jądrowej, organ drugiej instancji stwierdził, że w art. 11 ust. 4 ustawy określone zostały elementy, jakie zawierać powinien wniosek o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej. W przepisie tym nie wskazano, aby konieczne było przedłożenie przez inwestora dokumentów, jakie wskazali skarżący.
Za niezasadne Minister uznał także zarzuty A. R. i W. R. dotyczące zamiennego stosowania przez organ przepisów ustawy oraz przepisów K.p.a. oraz wyjaśnienia terminu "specustawa". Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie sprecyzowali,
w jakim momencie owe uchybienia miały nastąpić i w jakiej części akt sprawy znajdują odzwierciedlenie.
Konkludując, organ drugiej instancji stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...], nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie.
Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. wnieśli: A. K., A. M., M. M., J. O., Z. O., M. z siedzibą w M., T. I., Gmina M., W. R., A. R. oraz Stowarzyszenie [...]. z siedzibą w G.
Skargi A. K., A. M., M. M., J. O. i Z. O. zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami z dnia 16 lipca 2014 r.
M. z siedzibą w M. zarzuciła naruszenie:
1. art. 4 ust. 4 ustawy i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391) w zw. z art. 6 i art. 138, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.; |
2. art. 11 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6, art. 11 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.;
3. art. 36 ustawy w zw. z art. 12 § 1 i art. 57 K.p.a. oraz błędną ich interpretację i niezgodne z prawem zastosowanie.
Podnosząc przywołane zarzuty, skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że w całości dotknięta jest wadą określoną w art. 156 K.p.a., bądź
2. uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
3. zasądzenie od organu kosztów procesu na jej rzecz według norm przepisanych.
T. I., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
1. art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 ustawy;
2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a.;
3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.
Gmina M., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 6 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" i przyjęcie, że pojęcie to należy interpretować różnie na różnych etapach realizacji inwestycji, i że wniosek inwestora zawiera "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji" w rozumieniu ustawy;
2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestor wskazał badania, pomiary lub inne prace które zostaną przez niego przeprowadzone w okresie obowiązywania decyzji o wskazaniu lokalizacji, a tym samym wniosek spełnia wymogi formalne;
3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 4 pkt 4 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestor wskazał nieruchomości, na które wejście jest konieczne celem sporządzenia raportu lokalizacyjnego, podczas gdy inwestor wskazał we wniosku nieruchomości objęte wnioskiem, co stanowi odmienną przesłankę wniosku;
4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 ustawy przez nieuzasadnione określenie maksymalnego czasu na jaki została wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, podczas gdy z wniosku inwestora oraz zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw do wydania decyzji na okres 5 lat, gdyż wnioskodawca podnosi, że badania i pomiary trwać mają 24 miesiące;
5. naruszenie prawa materialnego - prawa miejscowego w postaci Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie stanowiska dotyczącego budowy elektrowni atomowej w G. w zw. z uchwałą nr 15/2014 Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r., pomimo wyraźnego sprzeciwu co do przeprowadzania tego rodzaju inwestycji, jak również przeprowadzania badań na terenie Gminy M., które to stanowisko zostało potwierdzone w przeprowadzonym referendum lokalnym, a w przypadku sprzeciwu społeczności zgodnie z wytycznymi Rady Ministrów obiekty jądrowe nie powinny być budowane na danym terenie;
6. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 i art. 96 ustawy ocenowej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie jest niezbędnym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ani ustalanie czy badania i pomiary które zamierza przeprowadzić inwestor będą wpływały na środowisko i w jakim stopniu;
7. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 8 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy jedynie interesu inwestora bez ustosunkowania się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków pozostałych stron postępowania, co poczyniono bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a jednocześnie poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co przeczy zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa;
8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak przeprowadzenia szczegółowego i rzetelnego postępowania dowodowego, w odniesieniu do wymogów przewidzianych przepisami ustawy, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia rodzaju badań i pomiarów, które mają zostać przeprowadzone, czasu ich rozpoczęcia, zaniechanie uzyskania ogólnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, brak określenia nieruchomości na których planowane ewentualne usytuowanie elektrowni jądrowej, jak również nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia badań i pomiarów, w tym również brak weryfikacji zasadności kręgu nieruchomości objętych wnioskiem.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
W. R. i A. R. wskazali, że podtrzymują wszelkie zarzuty podniesione w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wskazując na:
1. zupełnie błędną interpretację art. 4 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 ustawy;
2. nieprzestrzeganie zasady podmiotowości wobec prawa w adresowaniu pism Wojewody [...] i Ministra Infrastruktury i Rozwoju;
3. zupełnie wadliwe postępowanie administracyjne Ministra i Wojewody sprzeczne z art. 36 § 1 K.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości;
2. zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 6 i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez błędną wykładnię pojęcia "ogólna charakterystyka planowanej inwestycji" i przyjęcie, że pojęcie to należy interpretować różnie na różnych etapach realizacji inwestycji i że wniosek inwestora zawiera "ogólną charakterystykę planowanej inwestycji" w rozumieniu ustawy;
2. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust 4 pkt 4 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestor wskazał nieruchomości, na które wejście jest konieczne celem sporządzenia raportu lokalizacyjnego, podczas gdy inwestor wskazał we wniosku nieruchomości objęte wnioskiem, co stanowi odmienną przesłankę wniosku;
3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 ustawy przez określenie maksymalnego czasu na jaki została wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw do wydania decyzji na okres 5 lat, gdyż wnioskodawca podnosi, że badania i pomiary trwać mają 24 miesiące lub 36 miesięcy;
4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 4 pkt 5 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestor wskazał badania, pomiary lub inne prace, które zostaną przez niego przeprowadzone w okresie obowiązywania decyzji o wskazaniu lokalizacji, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że inwestor nie wskazał badań i pomiarów które zamierza przeprowadzić, a jedynie podał dziedziny z zakresu których badania prowadzić zamierza bez ich sprecyzowania, co jawi się jako konieczne celem określenia ich wpływu na środowisko;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 i art. 96 ustawy ocenowoej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie jest niezbędnym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ani ustalanie, czy badania i pomiary, które zamierza przeprowadzić inwestor będą wpływały na środowisko i w jakim stopniu, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem przedmiotowej decyzji jest co najmniej konieczne w odniesieniu do badań i pomiarów, które będą wykonywane, a nie wymagają zgody na ich wykonanie w trybie odmiennej ustawy;
6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez naruszenie zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak przeprowadzenia szczegółowego i rzetelnego postępowania dowodowego, w odniesieniu do wymogów przewidzianych przepisami ustawy, w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia rodzaju badań i pomiarów, które mają zostać przeprowadzone, czasu ich rozpoczęcia, zaniechanie uzyskania ogólnej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, brak określenia nieruchomości na których planowane ewentualne usytuowanie elektrowni jądrowej jak również nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia badań i pomiarów w tym również brak weryfikacji zasadności kręgu nieruchomości objętych wnioskiem.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
T. I. w piśmie z dnia 15 września 2014 r. ocenił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę jako bezpodstawne i podtrzymał skargę w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., stanowi art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe, konieczne jest wejście na teren cudzej nieruchomości, inwestor, który spełnia wymagania, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 1 i 2, może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji.
W świetle art. 35b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 264 ze zm.) na podstawie oceny terenu przeznaczonego pod lokalizację obiektu jądrowego inwestor opracowuje raport lokalizacyjny i przedstawia go Prezesowi Agencji. Raport lokalizacyjny podlega ocenie Prezesa Agencji w toku postępowania o wydanie zezwolenia na budowę obiektu jądrowego. W myśl art. 36a ust. 3 powołanej ustawy inwestor zobowiązany jest dołączyć raport lokalizacyjny do wniosku o wydanie zezwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 36a ust. 1 tej samej ustawy przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na budowę inwestor obiektu jądrowego może wystąpić do Prezesa Agencji z wnioskiem o wydanie wyprzedzającej opinii dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy raport lokalizacyjny, o którym mowa w art. 35b ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe, wraz z wyprzedzającą opinią Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki, o której mowa w art. 36a tej ustawy, dotyczącą planowanej lokalizacji obiektu energetyki jądrowej będącego równocześnie obiektem jądrowym, to obligatoryjne elementy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.
Zgodnie natomiast z art. 23 pkt 3 ustawy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej inwestor dołącza do wniosku o wydanie decyzji zasadniczej, która wedle art. 22 ust. 1 jest warunkiem ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej lub pozwolenia na prace przygotowawcze.
Wedle z kolei art. 15 ust. 4 ustawy do wniosku udzielenie pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej inwestor zobowiązany jest dołączyć: 1) zezwolenie na budowę obiektu jądrowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe; 2) decyzję zasadniczą, o której mowa w art. 22 ust. 1.
Przywołane powyżej unormowania ustawy oraz ustawy Prawo atomowe nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że będąca przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie decyzja o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej w żadnym wypadku nie rozstrzyga o lokalizacji takiego obiektu, a tym bardziej o rozpoczęciu jego realizacji we wskazanej lokalizacji. Te kwestie rozstrzygane są bowiem przez właściwe organy administracji na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, zmierzającego do realizacji obiektu energetyki jądrowej (w przedmiotowej sprawie elektrowni jądrowej), a to w postępowaniach o wydanie: zezwolenia na budowę obiektu jądrowego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, decyzji zasadniczej i pozwolenia na budowę obiektu energetyki jądrowej.
Jak słusznie zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "(...) decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie obiektu energetyki jądrowej nie ma odpowiednika w innych regulacjach prawnych. Dotyczy ona bowiem nie etapu ustalenia lokalizacji obiektu jądrowego, ale etapu poprzedzającego prace związane z wykonaniem badań lokalizacyjnych, o których mowa w art. 35b ust. 2 ustawy Prawo atomowe [...]".
Celem decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji jest stworzenie prawnych warunków do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, który wymagany jest od inwestora właśnie na dalszych etapach procesu inwestycyjnego: uzyskania zezwolenia na budowę obiektu jądrowego i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.
Stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy do skutków doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie obiektu energetyki jądrowej oraz do skutków wydania ostatecznej decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej przepisy art. 6 ust. 4 pkt 2 i 3 oraz ust. 7 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat.
Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że z dniem doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej do momentu upływu okresu, na jaki zostaje wdana ostateczna decyzja w tym przedmiocie: 1) nie wydaje się decyzji o pozwoleniu na budowę, a toczące się postępowania ulegają zawieszeniu z mocy prawa; 2) zawiesza się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Ponadto wojewoda niezwłocznie składa wniosek do właściwego sądu o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania w sprawie wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej - o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania.
Niewątpliwie więc wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej prowadzi do ograniczenia praw przysługujących właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na które wejście jest konieczne w celu przeprowadzenia pomiarów, czy badań niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Ograniczona bowiem zostaje możliwość zainwestowania należących do nich nieruchomości.
Jeżeli jednak wniosek inwestora podyktowany jest wyłącznie celem decyzji o wskazaniu lokalizacji, wyrażonym w powołanym wyżej art. 11 ust. 1 ustawy i spełnia wymagania określone w art. 11 ust. 4, to chociaż wskazanie lokalizacji narusza interes prawny właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, dzieje się to w zgodnie z obowiązującym prawem. W toku postępowania o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej właściwy organ administracji nie ma podstaw do modyfikowania wniosku inwestora. Nie może też odmówić wydania decyzji pozytywnej, o ile wskazanie lokalizacji pozostaje w zgodzie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły należycie zebrany materiał dowodowy sprawy, dochodząc do wniosku, że wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. spełnia wymagania określone w art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy. W konsekwencji zgodnie z prawem wydały na rzecz inwestora decyzję o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej.
Do wniosku z dnia 3 stycznia 2012 r., działający w imieniu Spółki pełnomocnik dołączył dokumenty potwierdzające posiadanie przez inwestora siedziby w Polsce oraz oświadczenie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 2 stycznia 2012 r. o spełnieniu przez podmiot powiązany z nim kapitałowo, tj. P. S.A. z siedzibą w B. (i jej poprzedników prawnych) wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2.
Tym samym wniosek o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji czyni zadość wymogowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy.
Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej przez T. I. wadliwości wzmiankowanego oświadczenia, należy wskazać, że w świetle art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy oświadczenie o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 2 może złożyć albo wnioskodawca, albo podmiot powiązany z nim kapitałowo. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego, złożenie oświadczenia z dnia 2 stycznia 2012 r. przez wnioskodawcę, a nie przez podmiot powiązany z nim kapitałowo, który spełnia wymagania z art. 22 ust. 3 pkt 2, czyni zadość warunkowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy.
Ponadto, z art. 22 ust. 3 ustawy wynika, że ubiegając się o wydanie decyzji zasadniczej, to inwestor zobowiązany jest wykazać, że on sam lub podmiot powiązany z nim kapitałowo, w ciągu ostatnich 10 lat prowadził przynajmniej przez 1 rok eksploatację bloków energetycznych o łącznej mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 1000 MWe, w tym przynajmniej jednego bloku energetycznego o mocy zainstalowanej wynoszącej co najmniej 200 MWe. Treść powołanego przepisu dodatkowo potwierdza więc, że oświadczenie, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 może złożyć inwestor, niezależnie od tego, czy to on, czy podmiot powiązany z nim kapitałowo spełnia opisane wymagania co do eksploatacji bloków energetycznych.
Inwestor uczynił również zadość warunkowi określonemu w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r., w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. uzupełnił bowiem wniosek o informacje, stanowiące ogólną charakterystykę planowanej inwestycji. Wyjaśnił w szczególności, że wniosek z dnia 3 stycznia 2012 r. dotyczy budowy elektrowni jądrowej, a zatem obiektu energetyki jądrowej, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, a także podał parametry przyszłej inwestycji neutralne dla wyboru konkretnej technologii jądrowej. Wskazał, że w ramach inwestycji planuje się wybudowanie 2 lub 3 rektorów jądrowych, w zależności od warunków technicznych wybranej technologii. Wyjaśnił, że liczba reaktorów uzależniona jest od mocy zainstalowanej dla pojedynczego reaktora jądrowego, która różni się w zależności od mocy zastosowanej technologii. Osiągnięcie planowanej mocy około 3.000 MW może więc wymagać wybudowania 2 lub 3 reaktorów, które będą reaktorami generacji III lub III+. Dalej inwestor wskazał również m.in., że planowana inwestycja obejmować będzie: 1) część jądrową elektrowni mającą za zadanie wytwarzanie pary, przy wykorzystaniu procesu kontrolowanego rozszczepiania jąder atomu, zachodzącego w reaktorze jądrowym; 2) część konwencjonalną elektrowni mającą za zadanie zamianę energii pary wytworzonej w części jądrowej elektrowni na energię elektryczną przy pomocy turbozespołu składającego się m.in. z turbiny parowej oraz generatora; 3) pozostałą infrastrukturę elektrowni niezbędną do jej prawidłowego działania, w tym między innymi do wyprowadzenia wygenerowanej energii elektrycznej do systemu elektroenergetycznego.
Treść pisma inwestora z dnia 7 maja 2013 r. świadczy zdaniem Sądu o właściwym - wystarczającym na etapie ubiegania się o decyzję o wskazaniu lokalizacji - wykonaniu obowiązku przedstawienia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji.
Tym samym zarzuty podnoszone przez T. I., G. M. oraz Stowarzyszenie [...], wskazujące na błędną wykładnię pojęcia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, należało uznać za niezasadne.
Owszem, ustawa operuje pojęciem ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, wymieniając ją jako obligatoryjny element zarówno wniosku o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (art. 11 ust. 1 pkt 2), jak i wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 1). W drugim ze wskazanych przepisów wymienia jednak również obligatoryjne elementy owej ogólnej charakterystyki, tj.: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, a w razie potrzeby również sposobu zagospodarowywania odpadów; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i wielkości projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej i c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko.
W sytuacji, gdy ogólna charakterystyka dołączana jest do wniosku, o którym mowa art. 11 ust. 4 ustawy, kiedy inwestor prowadzić będzie dopiero pomiary, czy badania zmierzające do opracowania raportu lokalizacyjnego, o którym mowa w art. 35b ust. 3 ustawy Prawo atomowe, nie sposób wymagać, aby zawierała ona takie informacje, jak np. określenie zapotrzebowania w wodę, czy określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1.
Chociaż więc istotnie, jak zwracają uwagę skarżący, w świetle § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, to kierując się dyrektywami wykładni celowościowej oraz systematyką ustawy, nie sposób przyjąć, że semantyczny zakres pojęcia ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji użytego w art. 11 ust. 4 pkt 2 ustawy jest tożsamy z użytym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Do wniosku z dnia 3 stycznia 2012 r . inwestor dołączył załączniki mapowe (nr 3 i nr 4), na których określił granice terenu objętego wnioskiem. W punkcie 4 wniosku oznaczył natomiast nieruchomości, na które wejście jest konieczne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, podając numery ewidencyjne działek, numery ksiąg wieczystych oraz dane właścicieli i użytkowników wieczystych. Tym samym dopełnił obowiązków wynikających z art. 11 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy. Podnoszony w skargach Gminy M. i Stowarzyszenia [...] zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 4 nie znajduje więc oparcia w aktach sprawy.
Z kolei w punkcie 5 wniosku z dnia 3 stycznia 2012 r. inwestor zamieścił szczegółowy opis pomiarów, badań i innych prac, które mają być przeprowadzone przez inwestora. Ponadto, w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wyjaśnił, że przeprowadzenie i zakończenie jednych czynności badawczych warunkuje możliwość przeprowadzenia innych. Przykładowo wskazał, że aby przeprowadzić badania laboratoryjne gruntu, trzeba najpierw przeprowadzić odwierty i pobrać próbki, natomiast, żeby przeprowadzić odwierty, konieczne jest najpierw wykonanie profilowania geofizycznego.
W ocenie Sądu odpis pomiarów zawarty we wniosku P. sp. z o.o. o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji jest prawidłowy. Argumentację inwestora odnośnie do sekwencyjności działań podejmowanych w ramach przygotowania raportu lokalizacyjnego należy ocenić jako logiczną i opartą na racjonalnych przesłankach. Stąd także podnoszony w skargach Gminy M. i Stowarzyszenia R. zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 5, należało uznać za niezasadny.
Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy, podnoszonych w skargach T. I., Gminy M. i Stowarzyszenia [...], należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej jest wydawana na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. Stosownie do treści art. 11 ust. 4 pkt 6 inwestor zobowiązany jest wskazać okres, na jaki ma być wdana taka decyzja.
Ponieważ ewentualne wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora, jak wyjaśniono powyżej, skutkuje ograniczeniem praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na które konieczne jest wejście, nie może być mowy o dowolnym oznaczeniu okresu, na jaki ma być wydana decyzja. Obowiązkiem inwestora jest więc uzasadnienie wniosku w tym zakresie poprzez podanie racjonalnych przyczyn przemawiających za wydaniem decyzji o wskazaniu lokalizacji na taki, a nie inny okres – w przedmiotowej sprawie na maksymalny okres 5 lat. Z kolei zadaniem organu administracji jest ocena wniosku w tym zakresie z poszanowaniem ogólnych zasad postpowania administracyjnego, w szczególności z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.).
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. zobowiązał inwestora do określenia czasu potrzebnego do wykonania pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego i wskazania terminu rozpoczęcia i zakończenia przedmiotowych prac. Inwestor dopełnił nałożonego obowiązku, składając do akt sprawy pismo z dnia 21 maja 2013 r., uzupełnione pismem z dnia 27 maja 2013 r. W piśmie z dnia 21 maja 2013 r. wyjaśnił w szczególności, że okres, na jaki wydawana jest decyzja o wskazaniu lokalizacji ma zapewnić mu osiągnięcie celu, jakim jest umożliwienie przeprowadzenia na nieruchomościach stanowiących przedmiot własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich badań lokalizacyjnych w celu sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Podkreślił też, że sama decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji nie stanowi ani tytułu prawnego do prowadzenia badań lokalizacyjnych, ani też samodzielnego tytułu prawnego do ograniczenia praw właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w zakresie korzystania z nieruchomości. W piśmie z dnia 27 maja 2014 r. inwestor przedstawił natomiast tabelaryczne zestawienie poszczególnych zadań z podaniem okresów niezbędnych do ich realizacji.
W ocenie Sądu, inwestor, uzupełniając wniosek z dnia 3 stycznia 2012 r. wskazanymi wyżej pismami, należycie wywiązał się z obowiązku wskazania okresu, na jaki ma zostać wydana decyzja, z kolei organy administracji prawidłowo, pozytywnie zweryfikowały wniosek w tym zakresie, ustalając okres wydania decyzji na 5 lat. Prawidłowe stanowisko organu odwoławczego odnośnie do analizowanej kwestii zawarto na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do tego stanowiska, w pierwszej kolejności należy zgodzić się co do tego, że okres ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej obejmuje zarówno czas niezbędny na fizyczne wykonanie badań, jak również czas potrzebny na uzyskanie zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na wejście na ich teren w celu przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych czynności niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, czy zezwolenia, o którym mowa art. 11 ust. 1 pkt 2.
Dla prawidłowości przywołanego stanowiska nie ma znaczenia podnoszona w skardze T. I. okoliczność wskazania w uzasadnieniu do projektu ustawy, że zarówno decyzja o wskazaniu lokalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 1), jak i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości (art. 11 ust. 1 pkt 2) mają na celu umożliwienie inwestorowi przeprowadzenie pomiarów i badań na nieruchomościach, do których nie ma on tytułu prawnego. Powyższe nie oznacza bowiem że obie te decyzje uprawniają do wejścia na teren nieruchomości.
Jak wynika z art. 11 ust. 2 ustawy, przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (zezwolenia na wejście na teren nieruchomości – przyp. Sądu), inwestor jest obowiązany wystąpić o zgodę właściciela nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 3 ustawy w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 2, wojewoda, rozstrzygając o konieczności wejścia na teren cudzej nieruchomości, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o wydaniu zezwolenia na wejście na teren nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 4 pkt 7 wniosek o wydanie zezwolenia na wejście na teren nieruchomości powinien zawierać oświadczenie inwestora o braku zgody właściciela, o której mowa w ust. 2.
Z przywołanych regulacji należy wprowadzić wniosek, że w przypadku decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy (decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji) ustawodawca zakłada, że inwestor porozumie się z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, że ten dobrowolnie udzieli zgody na wejście, a także, że uzgodnią oni sposób, zakres i terminy korzystania z nieruchomości. Dopiero w przypadku niepowodzenia negocjacji pomiędzy inwestorem a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, dopuszczalne jest wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, stanowiącego podstawę egzekucji obowiązku udostępnienia nieruchomości celem wykonania pomiarów, badań lub innych prac.
Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w porównaniu maksymalnych dopuszczalnych okresów, na jaki może być wydana decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji (5 lat – art. 13 ust. 1 ustawy) i na jakim może być wydane zezwolenie na wejście na teren nieruchomości (3 lata – art. 13 ust. 3 ustawy). Takie zróżnicowanie maksymalnych okresów, na jakie mogą być wydane decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji i zezwolenie na wejście na teren nieruchomości, wskazuje, że ustawodawca - skracając maksymalny okres wydania zezwolenia - uwzględnił w szczególności okres poświęcony przez inwestora na uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na wejście na ich teren. Jak podaje inwestor w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., dotychczasowe doświadczenia wskazują, że negocjacje z właścicielami mogą trwać około 8 miesięcy.
Należy także zgodzić się, że przynajmniej w odniesieniu do części prac związanych z pomiarami, czy badaniami, konieczne jest uzyskanie odrębnych pozwoleń. Na przykład w zakresie badań, które stanowią prace geologiczne konieczne jest uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych (art. 6 ust. 1 pkt 8, art. 79 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.). Może również zaistnieć sytuacja, w której pomiary, czy badania będą musiały być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak prawidłowo wskazuje organ odwoławczy na stronie 20 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustalając okres, na jaki wydawana jest decyzja o wskazaniu lokalizacji, należy także uwzględnić czas na ewentualne przeprowadzenie badań uzupełniających, których konieczność przeprowadzenia może się pojawić na etapie postępowania o wydanie przez Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki wyprzedzającej opinii dotyczącej planowanej lokalizacji obiektu jądrowego (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy Prawo atomowe).
Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację odnośnie do konieczności uwzględnienia przy określeniu okresu ważności decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji okresów niezbędnych na: uzyskanie zgody właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości na wejście, uzyskanie decyzji właściwych organów koniecznych do rozpoczęcia przynajmniej niektórych prac związanych z pomiarami, badaniami lub innymi pracami, czy przeprowadzenie badań uzupełniających, przedstawione przez inwestora zestawienie zadań i okresów potrzebnych do ich wykonania nalży ocenić jako prawidłowe, a ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji, które doprowadziły do określenia okresu ważności decyzji na 5 lat – uznać za zgodne z prawem. Tym samym także zarzuty naruszenia art. 11 ust. 4 pkt 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy należało ocenić jako niezasadne.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia podnoszonych przez Gminę M. oraz Stowarzyszenie [...] zarzutów naruszenia art. 59 i art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 powołanej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 2 realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:
1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.
Jak natomiast stanowi art. 96 ust. 1 tej samej ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.
Jak powyżej wywiedziono, decyzja o wskazaniu lokalizacji inwestycji w żadnym wypadku nie rozstrzyga o lokalizacji takiego obiektu, a tym bardziej o rozpoczęciu jego realizacji we wskazanej lokalizacji. Celem tej decyzji jest wyłącznie stworzenie prawnych warunków do przeprowadzenia pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu lokalizacyjnego. Decyzja ta sama w sobie nie stanowi więc podstawy do realizacji jakiegokolwiek przedsięwzięcia. Dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, aby przed jej wydaniem konieczne było przeprowadzenie postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Ocena taka będzie musiała natomiast poprzedzić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, co jednoznacznie wynika z art. 72 ust. 1 pkt 18a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustalenie, czy konkretne pomiary, badania lub inne prace niezbędne do sporządzenia raportu lokalizacyjnego, wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wykracza poza przedmiot powstępowania prowadzonego w trybie art. 11 ustawy. Ani w przepisach tej ustawy, ani w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie ma podstawy prawnej dla dokonania takiej oceny w postępowaniu w przedmiocie wskazania lokalizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej.
Za niezasadne należało również uznać podnoszone przez Gminę M. zarzuty naruszenia prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy M. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie stanowiska dotyczącego budowy elektrowni atomowej w G. w zw. z uchwałą Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 w sprawie programu wieloletniego pod nazwą "Program polskiej energetyki jądrowej".
W przepisach powszechnie obowiązującego prawa, jak słusznie zauważa organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak jest wymogu poprzedzenia decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, pozytywną opinią organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też aprobatą społeczności lokalnej wyrażoną w referendum.
Co więcej, wbrew twierdzeniu skargi, wzmiankowana uchwała Rady Gminy M. nie jest aktem prawa miejscowego. By dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi bowiem dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, a także musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. syn. akt I OSK 309/14). W uchwale z dnia [...] grudnia 2011 r. Rada Gminy M. wyraziła "zdecydowany sprzeciw na lokalizację elektrowni jądrowej lub wszelkiej innej infrastruktury związanej z przemysłem jądrowym i rozpoczęcie jakichkolwiek prac badawczych związanych z tymi inwestycjami na terenie Gminy M.". Tak wyrażone stanowisko Rady Gminy z pewnością nie stanowi normy prawnej.
Również uchwała Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 2014 r. nr 15/2014 nie zawiera przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie jest ona źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zatem jej postanowienia, nie mogą determinować rozstrzygnięcia organu administracji podejmowanego w prawnej formie decyzji administracyjnej. Z tych samych względów jej postanowienia nie mogą stanowić oparcia dla podnoszonego przez T. I. braku legitymacji P. sp. z o.o. z siedzibą w W. jako inwestora, mogącego wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o wskazaniu lokalizacji.
Ponadto należy zauważyć, że Gmina M. podnosi, iż wedle wytycznych Rady Ministrów, w razie sprzeciwu społeczności, obiekty jądrowe nie powinny być budowane na danym terenie. Jak natomiast wyjaśniono powyżej, decyzja o wskazaniu lokalizacji obiektu energetyki jądrowej nie przesądza o lokalizacji takiego obiektu, a tym bardziej nie stanowi podstawy do rozpoczęcia jego budowy.
Potwierdzenia w aktach sprawy nie znajduje również podniesiony w skardze T. I. zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją doszło do nierównego traktowania stron, a tym bardziej do dyskryminacji którejś z nich. Zaskarżona decyzja nie narusza wyrażonej w powołanym przepisie Konstytucji zasady równości wobec prawa.
Nie mogły skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego podnoszone przez M., a także przez W. R. i A. R., zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania uprawnienia J. L. – [...] do podpisania decyzji organu drugiej instancji.
Otóż, zgodnie z art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. J. L. – [...], podpisując decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. działał na podstawie i w granicach udzielonego mu przez Ministra upoważnienia z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] (odpis w aktach sprawy).
Także zarzuty braku właściwości wojewody do wydania decyzji w pierwszej instancji, podnoszone przez tych samych skarżących, należało uznać za niezasadne.
Chociaż w ustawie w istocie brak jest normy prawnej wprost wskazującej wojewodę, jako organ uprawniony do wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji w pierwszej instancji, to zawarte w niej unormowania nie mogą pozostawiać wątpliwości co do właściwości rzeczowej wojewody. Jak bowiem wynika z treści art. 12 ust. 1 ustawy, to wojewoda zawiadamia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o wskazaniu lokalizacji. Nie sposób zaś przyjąć, żeby inny organ zawiadamiał o wszczęciu postępowania i je prowadził, a inny podejmował decyzję. Ponadto, art. 4 ust. 4 ustawy wskazuje na ministra, jako organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody "w sprawach lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej". Powołany przepis nie określa więc właściwości instancyjnej ministra nad wojewodą wyłącznie w sprawach o "ustalenie lokalizacji" inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej ale we wszelkich sprawach lokalizacji inwestycji, zatem również w sprawach o "wskazanie lokalizacji".
Zarzuty wskazujące na przekroczenie terminów załatwienia sprawy, podnoszone przez M., a także przez W. R. i A. R., także nie mogły skutkować uwzględnieniem skarg na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. Zwalczaniu zwłoki organu administracji w załatwieniu sprawy służą środki prawne przewidziane w art. 37 K.p.a. (zażalenie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) oraz skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Również podnoszona przez Państwa R. okoliczność niewskazania w decyzji adresów skarżących, co ich zdaniem grozi błędem w określeniu stron postępowania, nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W przepisach powszechnie obowiązującego prawa brak jest wymogu wskazania w decyzji adresów stron postępowania. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. W rozdzielnikach do decyzji organów obu instancji wymieniono strony postępowania w tym W. R. i A. R., których wskazano również jako wnoszących odwołanie w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r.
Analiza wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w W., uzupełnionego pismami z dnia 7, 21 i 27 maja 2013 r., przeprowadzone powyżej w kontekście wymogów stawianych wnioskowi o wdanie decyzji o wskazaniu lokalizacji inwestycji (wymóg wskazany w art. 11 ust. 4 pkt 7 ustawy dotyczy wyłącznie wniosku o zezwolenie na wejście na teren nieruchomości), prowadzi do konstatacji, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, że wniosek inwestora jest kompletny, a oczekiwane wskazanie lokalizacji – choć narusza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na które wejście będzie konieczne – jest adekwatne do celu, któremu służy wnioskowana decyzja. Akta sprawy nie pozawalają na skuteczne postawienie, czy to organowi administracji pierwszej instancji, czy to organu odwoławczego zarzutu naruszenia którejkolwiek z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, a także art. 77 § 1 K.p.a.
Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., organ pierwszej instancji podjął prawidłowe czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Inwestor wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy, a jego wyjaśnienia dotyczące w szczególności ogólnej charakterystyki planowanej inwestycji, pomiarów, badań lub innych prac oraz zależności pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi w celu sporządzenia raportu lokalizacyjnego, należy uznać za odpowiadające zasadom logiki i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji za przekonujące i odpowiadające wymaganiom stawianym przez przepisy prawa. Brak jest podstaw, by twierdzić, że organy administracji uwzględniły w toku postępowania wyłącznie racje inwestora. Organy prawidłowo informowały strony o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, zastrzeżenia skarżących zostały przekazane inwestorowi celem ustosunkowania się, a zarzuty podniesione przez odwołujących się zostały należycie rozpatrzone i szczegółowo przeanalizowane, co znalazło odzwierciedlenie w wyczerpującym odniesieniu się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji wskazanie lokalizacji inwestycji nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, z poszanowaniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, w granicach celu, jakiemu służy decyzja wydawana w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organy administracji działały w granicach przyznanych im uprawnień i uprawnień tych nie nadużyły.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.