IV SA/Wa 82/22

IV SA/Wa 82/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kaja Angerman /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Golat
Monika Barszcz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 1736/22 - Wyrok NSA z 2024-05-22
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 9, art. 10, art. 11, art. 68, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2013 poz 21
art. 194 ust. 5 i 7, art. 197, art. 198
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Warszawa, 13 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G.R. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 listopada 2021 r. nr DI-420/933/2019/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz G.sp. z o.o. z siedzibą w [...]. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 82/22
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2021 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...], od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r., wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł za zbieranie odpadów o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe, 19 12 04- tworzywa sztuczne i guma. 19 12 10- odpady palne (paliwo alternatywne), 16 01 03 - zużyte opony, 07 02 99 - inne niewymienione odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania tworzyw sztucznych, niezgodnie z warunkami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], zezwalającej na zbieranie odpadów,
uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 194 ust. 5 i 7, art. 197, art. 198 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 779 ze zm.), wymierzyć [...] Sp. z o.o., z siedzibą w [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł, za gospodarowanie zmieszanymi odpadami (w tym substancjami i przedmiotami) z mechanicznej obróbki odpadów innych niż wymienione w 19 12 11, oznaczonymi kodem 19 12 12. z naruszeniem warunków decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. w zakresie zbierania odpadów.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.
W dniach od 26 października 2018 r. do 28 lutego 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził, kontrolę działalności spółki prowadzonej na działce nr ewid [...] w [...]. W trakcie kontroli dokonano m.in. następujących ustaleń:
1. Działka nr [...] w [...] dzierżawiona jest na podstawie umowy z dnia 5.11.2014 r. zawartej z właścicielem, [...] Sp. z o.o. Na terenie ww. działki znajduje się instalacja do odzysku odpadów opon, gumy i tworzyw sztucznych.
2. Kontrolowany działa w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].12.2014 r., zezwalającą na zbieranie odpadów, ważną do [...].12.2024 r. Z warunków ww. decyzji wynika, że odpady miały być magazynowane na szczelnym utwardzonym placu magazynowym, w sposób selektywny, z podziałem na poszczególne rodzaje, z oznaczeniem kodu odpadu. Dodatkowo, w celu zachowania warunków ochrony środowiska i bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, sposób magazynowania odpadów miał je zabezpieczać przed działaniem czynników atmosferycznych.
3. W wyniku przeprowadzonych w dniu 26 października 2018 r. oględzin działki, stwierdzono dwie pryzmy odpadów zmagazynowanych luzem w sposób niezabezpieczony przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, na podłożu częściowo szczelnym. Na pryzmach leżały: odpady gumy (węże gumowe, całe i rozdrobnione opony), odpady z tworzyw sztucznych różnego pochodzenia, (opakowania, elementy elektroniki, tonery, okablowanie, elementy pojazdów, gąbka), odpady z gospodarstw domowych, (filtry powietrza, czarne worki foliowe, sznury, firany, dywany, wykładziny, ubrania, ręczniki, obuwie, wełna mineralna, koce, tkaniny w postaci dużych zwojów, opakowania wielomateriałowe, papierowa, gazety, opakowania z metali). Odpady w przeważającej większości nie były rozdrobnione (tj. nie podlegały mechanicznej obróbce), natomiast posiadały cechy odpadów, pochodzących ze wstępnego sortowania odpadów komunalnych, tzw. frakcja nadsitowa, klasyfikowane jako odpad o kodzie 19 12 12 - inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11*. Na terenie działki stwierdzono ponadto porozrzucane odpady gruzu i szkła. Wokół pryzm był wyczuwalny charakterystyczny dla odpadów komunalnych zapach.
4. Pryzmy odpadów zwymiarowano. Wymiary pierwszej pryzmy: 31x28x7 m. drugiej pryzmy: 31x27x7,2 m.
5. W dniu [...] listopada 2018 r., (środa. ok. godz. 1:30) wybuchł pożar, który zasięgiem objął odpady oraz budynek z instalacją. W akcji udział brało 15 zastępów strażackich, akcja gaśnicza zakończyła się [...] grudnia 2018 r. Podczas pożaru, do atmosfery wydzieliły się duże ilości gęstego ciemnego dymu.
6. Podczas oględzin terenu po pożarze, w dniu [...] grudnia 2018 r., stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej akcji gaśniczej, pryzmy odpadów zostały przerzucone na sąsiednie tereny niezabezpieczone przed odpływem odcieków. Wokół miejsca magazynowania widoczne były zastoje wód opadowych oraz wód gaśniczych w kolorze brunatno-czarnym. Odpadom towarzyszył charakterystyczny dla odpadów komunalnych zapach oraz zapach spalenizny.
7. Efektem pożaru było stwierdzone negatywne oddziaływanie na środowisko, spowodowane przedostaniem się znacznej ilości wód z prowadzonej akcji pożarowej, które poprzez rów przedostały się do rzeki [...] Po zakończonej akcji gaśniczej pobrano próbki wód gaśniczych w rejonie zapożarowanym. Wyniki badań wykazały przekroczenie dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń w ściekach, określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz.U.2019, poz.1311), w zakresie wskaźników: ChZT. Ogólnego Węgla Organicznego (OWO), siarczanów, chromu ogólnego, miedzi, fenoli lotnych oraz lotnych węglowodorów aromatycznych (BTX).
8. Przesłuchano Prezesa Zarządu oraz Dyrektora Generalnego kontrolowanego podmiotu. Z przekazanych informacji wynika, że odpady przyjęte w kodzie 19 12 10 były przyjmowane w okresie 2015-2017 r., celem poprawy sytuacji finansowej spółki oraz przetworzenia na paliwo alternatywne. Jednak posiadane urządzenia nie nadawały się do przetwarzania odpadów tekstylnych znajdujących się w masie przyjętych odpadów. W 2018 r., firma zaprzestała przyjmowania odpadów innych niż zużyte opony. Pozostałe na terenie spółki odpady, miały być przetworzone na paliwo alternatywne w wynajętej mobilnej instalacji lub przekazane innym uprawnionym posiadaczom odpadów.
Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...]. sygn. protokołu: [...], którego strona nie podpisała.
[...] i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]. wydaną na podstawie 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), w związku z art. 189 c ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2021 r.,poz.735). wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 100 000 zł, za zbieranie odpadów o kodach: 15 01 02. 15 01 06. 19 12 04, 19 12 10, 16 01 03 i 07 02 99, niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym zezwoleniu na zbieranie odpadów.
Spółka złożyła odwołane od decyzji.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska rozpoznając ponownie sprawę, stwierdził, że wystąpiły przesłanki, uzasadniające wydanie decyzji merytoryczno-reformatoryjnej.
Zdaniem organu odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Naruszenie, polegające na zbieraniu odpadów z sposób niezgodny z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta Miasta [...] zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], którego strona nie podpisała. Jednak sama odmowa podpisania, nie podważa ustaleń protokołu kontroli i jego szczególnej mocy dowodowej, wynikającej z urzędowego charakteru. Tak z treści protokołu oględzin, jak i z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie czynności kontrolnych wynika, że strona zbierała odpady niezgodnie z warunkiem posiadanego zezwolenia, nakazującym, selektywny system zbierania wraz z oznaczeniem rodzaju zbieranych odpadów. Tymczasem odpady nie tylko były zmieszane, ale również były rozwiewane przez wiatr i nasiąkały podczas opadów deszczu.
Konieczność magazynowania odpadów na utwardzonym, szczelnym placu magazynowym i w sposób selektywny, wynika z zasad ogólnych magazynowania odpadów, wyrażonych w art. 25 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą te odpady powodować. Wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów musi być jednoznacznie określone w zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, stosownie do art. 43 ustawy o odpadach. Zakładając, iż przedmiotowe zezwolenie określa obowiązki przedsiębiorcy w warunkach normalnej, niczym nie zakłóconej pracy maszyn i urządzeń, uprawniony jest wniosek, iż przestrzegając warunków decyzji, w szczególności w zakresie magazynowania odpadów, (w tym selektywnego zbierania i magazynowania, oznaczania rodzajów odpadów w sposób widoczny i czytelny), również i proces przetwarzania odpadów będzie zachodził w sposób prawidłowy. Strona magazynowała odpady w sposób niezgodny z określonym w posiadanej decyzji, zatem istniały przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nietrafnie uznał, iż strona zbierała odpady o kodach: 15 01 02 - opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 06 - zmieszane odpady opakowaniowe, 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma, 19 12 10 - odpady palne (paliwo alternatywne), 16 01 03 - zużyte opony, 07 02 99 - inne niewymienione odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania tworzyw sztucznych. Na dokumentacji fotograficznej, będącej integralną częścią protokołu kontroli widoczne są hałdy odpadów zmieszanych. Dodatkowo z akt sprawy, w szczególności kart ewidencji odpadów, kart przekazania odpadów oraz dokumentów stosowanych w procedurze informowania o transgranicznym przemieszczaniu odpadów wynika, że strona odbierała odpady w kodach: 19 12 04 - tworzywa sztuczne i guma oraz 19 12 12 - odpady w tym (zmieszane substancje i przedmioty ) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Organ dodał, iż odebrane przez stronę z zagranicy odpady o kodzie 19 12 04, również okazały się mieszaniną, zawierającą odpady pochodzenia innego niż tylko tworzywa sztuczne i guma. Z tego powodu, w odrębnym postępowaniu przypisano im kod 19 12 12, którym organ odwoławczy posługuje się na potrzeby orzekania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze wszystkie, wyżej wymienione okoliczności, organ orzekający w sprawie doszedł do przekonania, że przypisywanie kodu każdej frakcji, obecnej w pryzmie odpadów na terenie zakładu strony jest bezzasadne. Skoro istnieje kod odpadu właściwie opisujący, zarówno charakter jak i pochodzenie odpadów, (19 12 12), to powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. W związku z powyższym, zaszła konieczność wydania orzeczenia merytoryczno-reformacyjnego.
Analizując argumenty odwołania wyjaśnił, iż niezależnie od powodu prowadzenia ewidencji odpadów w sposób nierzetelny, fakt taki został obiektywnie stwierdzony. Niewiedza osoby odpowiedzialnej za te czynności nie stanowi okoliczności zwalniającej z odpowiedzialności za popełnione naruszenie. W wyniku nieprawidłowo prowadzonej ewidencji odpadów, spółka przestała kontrolować ilości przyjętych odpadów. Dodatkowe trudności z przetworzeniem przyjmowanej mieszaniny odpadów, o których informowali Prezes Zarządu oraz Dyrektor Generalny kontrolowanego podmiotu spowodowały, że te pozostawały na placu magazynowym dłużej niż ustawowo przewidziane 3 lata, co świadczyło o pogłębianiu się naruszeń.
Zdaniem organu nietrafnie podnosi strona, że wpływ sposobu magazynowania odpadów na życie i zdrowie ludzi był znikomy, gdyż teren na którym strona magazynowała odpady pozostawał w większości szczelny. Jak wynika z protokołu kontroli, wokół pryzm był wyczuwalny charakterystyczny dla odpadów komunalnych zapach, a odpady nie były w żaden sposób zabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Taki sposób magazynowania odpadów nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska, chociażby z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe. Poza tym zbieranie i magazynowanie odpadów na częściowo utwardzonym i szczelnym placu magazynowym, nie wypełnia postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]
Trudno również obronić tezę odwołania, o znikomej szkodliwości czynu popełnionego przez stronę. Skutki samego nagromadzenia odpadów trudnych do przetworzenia przez stronę, nie były aż tak szkodliwe dla środowiska, jak skutki akcji gaśniczej po wybuchu pożaru tychże odpadów, którą prowadzono przez 7 dni (28.11 - 4.12.2018 r.) Prócz trudnej do oszacowania emisji szkodliwych związków, jakie trafiły wówczas do atmosfery, doszło także do skarżenia rzeki [...] wodami gaśniczymi. Badania wód pogaśniczych pobranych podczas akcji ratowniczej bezpośrednio w rejonie zapożarowanym wykazały przekroczenia dopuszczalnych w ściekach określonych rozporządzeniem, w zakresie wskaźników ChZT, ogólnego węgla organicznego (OWO), siarczanów, chromu ogólnego, miedzi, fenoli lotnych, i lotnych węglowodorów aromatycznych (BTX).
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu strony, dotyczącego określenia nadmiernie wygórowanego i krzywdzącego wymiaru kary. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności protokołach oględzin kontrolowanej działalności w dniach 26 października i 15 listopada 2018 r. (zał. Nr 9 i 11 do protokołu kontroli) stwierdził, że odpady zebrane przez stronę leżały na placu w dwóch pryzmach o wymiarach 31x28x7 m i 31x27x7,2 m. Stanowi to więcej niż całkowita pojemność dwóch pełnowymiarowych basenów olimpijskich. Te dwie ogromne hałdy zmieszanych odpadów, choć z formalnego punktu widzenia traktowane jako magazyny odpadów, w rzeczywistości niewiele różniły się od nielegalnego składowiska odpadów. Gdyby organ I instancji wymierzał karę pieniężną za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów w trybie w art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. 2020 r. poz.1219), jej wymiar byłby ustalony w wysokości 0.1 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W 2019 r. stawka ta dla odpadów o kodzie 19 12 12 wynosiła 170zł/Mg odpadów, zatem w realiach niniejszej sprawy, kara pieniężna, obliczona w oparciu o ilość odpadów zebranych przez stronę, wyniosłaby 36 000 zł za każdą dobę niezgodnego z warunkami decyzji magazynowania. Ponieważ owo naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane protokołem przez Prezydenta Miasta [...], już we wrześniu 2018 r., do czasu wydania przez organ I instancji decyzji w [...] września 2019 r., minął rok. Tak więc organ I instancji, wymierzając karę biegnącą, musiałby przemnożyć dobową karę pieniężną przez cały okres trwania naruszenia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wymierzona kara pieniężna w wysokości 100 000 zł, czyli w wymiarze zaledwie trzech wysokości ww. kary dobowej, nie może być uznana za wygórowaną.
W przedmiotowymi przypadku wyznacznikiem do wymiaru kary pieniężnej był przepis art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, wskazujący okoliczności, które organ musi uwzględnić przy wymiarze konkretnej wysokości kary, tj. ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Zbieranie odpadów w sposób niezgodny z warunkami zezwolenia, (nieselektywnie, w sposób niezabezpieczony przed oddziaływaniem warunków atmosferycznych, bez oznakowania miejsc zbierania konkretnych rodzajów odpadów), było wynikiem zaniedbań ze strony kontrolowanego podmiotu. O naruszeniu informował już Prezydent Miasta [...], przekazując protokół kontroli przeprowadzonej w terminie lipiec- wrzesień 2018 r. Odpady będące przedmiotem naruszenia zebrane były na placu w dwóch rozległych i wysokich pryzmach o wymiarach 31x28x7 m i 31x27x7,2 m. Stanowi to ok. 6050 m3 odpadów, czyli więcej niż całkowita pojemność dwóch basenów olimpijskich. Świadczy to o dużej skali działań kontrolowanego. Choć wszystkie odpady przyjęte były w kodzie odpadów innych niż niebezpieczne, późniejsze wyniki badań wód pogaśniczych wykazały przekroczenia zawartości min. fenoli lotnych i lotnych węglowodorów aromatycznych, co wskazuje, że w trakcie akcji gaśniczej, z nagromadzonych odpadów uległy ekstrakcji wodą niebezpieczne związki chemiczne pochodzenia organicznego.
Oceniając możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska organ stwierdził, że w związku z prowadzoną przez stronę działalnością, istniała pewna uciążliwość zapachowa oraz duże ryzyko pożarowe. Odpady nagromadzone w dwóch dużych hałdach, a dodatkowo zalegające w ciągach komunikacyjnych na terenie zakładu, mogły stwarzać trudności w prowadzeniu akcji gaśniczej. Zagrożenia nie były jedynie czysto hipotetyczne, bowiem w zakładzie doszło do wybuchu pożaru. Podczas 7 dniowej akcji gaśniczej do atmosfery uwolniły się lotne związki będące produktami niekontrolowanego rozkładu termicznego odpadów. Doszło również do skarżenia rzeki [...]
Kara, choć niewątpliwie stanowi odczuwalną dolegliwość, to jednocześnie jest sprawiedliwą konsekwencją stwierdzonych naruszeń o poważnym charakterze, które skutkowały wybuchem pożaru, zanieczyszczeniem powietrza i wód rzeki [...], stwarzającym realne zagrożenie dla zdrowia, życia i środowiska. Z powyższych względów, brak było podstaw do twierdzenia, że określony przez organ wymiar kary pieniężnej był wygórowany i krzywdzący.
Organ odwoławczy uznał, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki do zastosowania dyspozycji z art. 189 f §1 kpa. Przepis ten przewiduje konieczność spełnienia w sposób łączny dwóch warunków: waga naruszenia musi być znikoma oraz strona musi zaprzestać naruszania prawa. Strona magazynowała dużą ilość odpadów, w sposób niezgodny z pozwoleniem, co więcej, ze zgromadzonej dokumentacji w sprawie nie wynika, iż odwołujący uprzątnął odpady, będące przedmiotem naruszenia. Z tego powodu, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, brak jest podstaw do uznania znikomego charakteru popełnionego naruszenia, ani też strona nie zaprzestała naruszać prawo. Nie ziściły się więc przesłanki konieczne do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W opisanym stanie faktycznym nie ma zastosowania również przesłanka, o jakiej mowa w art. 189f§ 1 pkt 2 kpa. Zaskarżona bowiem decyzja nie dotyczy zdarzenia, za które odwołującemu była już wymierzona administracyjna kara pieniężna, prawomocną decyzją przez inny uprawniony organ administracji publicznej.
Organ wyjaśnił, że podstawkowym warunkiem zastosowania normy z art. 189 f § 2 pkt 1 kpa, jest wykazanie przez odwołującego, że usunął on naruszenia prawa. Strona nie przedstawiła dowodów na usunięcie naruszenia prawa, tj., na uprzątnięcie odpadów z placu magazynowego. Ponadto organ odwoławczy nie widział celowości w obligowaniu strony do powiadomienia właściwych podmiotów o zaistniałym naruszeniu stosownie do dyspozycji art. 189 f § 2 pkt 2 kpa. Trudno bowiem uznać, jakim celom miałoby służyć ewentualne powiadamianie o stwierdzonym naruszeniu do jakiego kręgu podmiotów powinno być skierowane. Tym bardziej, że organy inspekcji ochrony środowiska posiadają wiedzę o naruszeniu przepisów z urzędu. Z powyższych względów nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka wniosła skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji GIOŚ z dnia [...].11.2021 r. zarzuciła naruszenie prawa materialnego (w szczególności art 194 ust 5 i 7, art 197, art 198 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku) oraz prawa procesowego (w szczególności art 7, art 7a , art 7b, art 9 , art 10, art 11 , art 68 , art 77 § 1 , art. 80, art. 107 oraz art 139 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14.06.1960 roku, a także art. 15zzzzzn ustawy z 2.03.2020 r o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COMD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), m.in. poprzez:
1. Nie przeprowadzenie i pominięcie dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności:
a) brak wskazania wyników badań powietrza oraz wody, podczas gdy organ powołuje się na nie w decyzji,
b) pominięcie dowodów ujawnionych w protokołach kontroli WIOŚ i Urzędu Miejskiego w [...], w szczególności dowodu z posiadanego przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego oraz wykonania zaleceń WIOŚ oraz UM w [...]
c) nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność twierdzeń, że Spółka nie posiadała odpowiedniego sprzętu do przetworzenia odpadów, podczas gdy zgodnie z posiadaną przez Spółkę dokumentacją finansową (m.in, wykaz środków trwałych), techniczną (katalogi oraz dane techniczne maszyn), a także stanem faktycznym, Spółka posiadała linię do przetwarzania odpadów:
d) nieprzeprowadzenie dowodu z ilości oraz rodzajów przetworzonych przez Spółkę odpadów, w tym odpadów pochodzących z zagranicy,
e) pominięcie dowodów ujawnionych w postępowaniach kontrolnych WIOŚ, w szczególności twierdzeń o braku wycieków substancji niebezpiecznych z miejsc magazynowania odpadów oraz braku występowania zagrożenia dla życia, zdrowia oraz środowiska. Ponadto nie przedstawiono dowodów przeciwnych wobec powyższych - ujawnionych podczas kontroli faktów i twierdzeń.
f) brak dowodów (badań) potwierdzających stawianą tezę, że odpad znajdujący się na terenie Spółki stanowi odpad o kodzie 19 12 12, podczas gdy z ustaleń kontroli WIOŚ oraz UM w [...], a także decyzji GIOŚ nr [...], wynika, że stwierdzone odpady mają inne kody.
g) nieuwzględnienie dowodu posiadania przez Spółkę innych miejsc magazynowania odpadów oraz pominięcie faktu, że na trzech z pięciu miejsc przeznaczonych do magazynowania odpadów (nie uwzględnionych przez organ) znajdowały się odpady o innych kodach niż 19 12 12,
h) niewskazanie miejsc przeprowadzenia badania powietrza oraz pobrania próbek wody do badań, a także nie podanie, czy badania obejmują część nieruchomości zajmowanej przez Spółkę, czy też nieruchomości zajmowanej przez inny podmiot.
i) uznanie, że odpady znajdujące się na nieruchomości Spółki były magazynowane dłużej niż 3 lata, podczas gdy ujawnione w postępowaniu dowody (karty przekazania odpadu w postaci paliw alternatywnych) wskazują, że zostały one przetworzone.
j) nieprzedstawienie dowodów przeciwnych do ujawnionych w czasie kontroli WIOŚ oraz UM w [...] w szczególności dotyczących miejsc magazynowania odpadów, rodzaju odpadów, wpływu działań Spółki na życie, zdrowie oraz środowisko.
k) brak wskazania wzajemnych powiązań dowodów oraz okoliczności ujawnionych w postępowaniu - szczególnie dotyczących rozbieżności w ustaleniach dokonanych przez WIOŚ i GIOŚ.
l) brak współpracy GIOŚ z Urzędem Miejskim w [...] oraz RDOŚ w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego, m.in. poprzez pominięcie przez GIOŚ wyników badań powietrza oraz wody, w posiadaniu których jest również Prezydent Miasta [...] oraz nieuwzględnieniu okoliczności zawartych w decyzji RDOŚ o nr [...] wpisaniu działki nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. W wyniku wspomnianych zaniedbań doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz niewłaściwie zastosowano normy prawne.
ł) błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż dwóch pryzmach znajdowały się m.in odpady o kodach 15 01 02, 19 12 04, 16 01 03, 07 02 99, podczas gdy odpady te znajdowały się w innych miejscach przeznaczonych do magazynowania odpadów.
m) błędnie ustalenie stanu faktycznego i prawnego poprzez przyjęcie, że zostały przekroczone normy "odorowe" podczas, gdy normy takie nie występują w polskim porządku prawnym i w związku z powyższym przyjęte na tej podstawie twierdzenia organu są samowolne i nieprawdziwe.
n) błędne ustalenie, bez podania dowodów, że zanieczyszczenie wód nastąpiło w wyniku działalności Spółki, podczas gdy mogło ono wynikać z akcji gaśniczej oraz stanu gleby w związku z wpisaniem przez RDOŚ działki o nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi,
2. Błędne przyjęcie podstawy prawnej oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych oraz prawnych rozstrzygnięcia, m.in poprzez nie podanie w uzasadnieniu decyzji podstaw zastosowania art 194 ust 5 i 7, art 197, art 198 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku, a także brak wskazania powiązania w/w przepisów ze stanem faktycznym oraz ujawnionymi w sprawie dowodami.
3. Niesporządzenie uzasadnienia prawnego zastosowanych przepisów oraz nie przedstawienia motywów swojego orzeczenia.
4. Dowolną a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności poprzez:
a) uznanie wszystkich odpadów ujawnionych w czasie kontroli WIOŚ, za odpad o kodzie 19 12 12, podczas gdy ujawnione w czasie kontroli odpady posiadały inny klasyfikację,
b) uznanie, że skutki pożaru w postaci zagrożenia życia, zdrowia i środowiska są wynikiem działalności Spółki, podczas gdy pożar był zdarzeniem niezależnym od strony, a Spółka posiada w postępowaniach status pokrzywdzonego.
5. Niedopełnienie obowiązku odczytania ustaleń protokołu z kontroli wszystkim uczestnikom biorących udział w czynnościach kontrolnych oraz nie odnotowanie faktu oraz powodu odmówienia podpisania protokołu, w tym protokołu z oględzin z dnia [...].11.2018 roku
6. Nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony m.in, poprzez:
a) nieuwzględnienie ustaleń WIOŚ dotyczących miejsc oraz rodzaju magazynowanych przez Spółkę odpadów,
b) nieuwzględnienie okoliczności wynikających z wpisania przez RDOŚ działki o nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
7. Niepoinformowanie strony o uchybieniu terminu i uniemożliwienie - przed wydaniem decyzji - złożenia wniosku o przywrócenie terminu zapoznania się z aktami sprawy oraz uniemożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wykluczenie prawa strony do złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Spółka wniosła o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2021 r. narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenił w sposób wybiórczy, ogólnikowy, niedostatecznie motywując przeprowadzoną analizę dowodów i własną ocenę w uzasadnieniu decyzji, przez co naruszył także zasadę swobodnej oceny dowodów i wymogi w zakresie sporządzania uzasadnienia decyzji. Doprowadziło to do dokonania niedostatecznych ustaleń faktycznych, odmiennych od ustaleń dokonanych przez organ I instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego, a jednocześnie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w takiej samej wysokości tj. 100 000 zł. Organ odwoławczy dokonując odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie stwierdzonego naruszenia dotyczącego gospodarowania odpadami przez spółkę nie dostrzegł, że zawężając zakres naruszenia i wymierzając za to naruszenie taką samą karę pieniężną, jak orzeczona przez organ I instancji, działał na niekorzyść strony. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a.
Uchybienia te powodują, iż w ocenie sądu rozstrzygnięcie o wymierzeniu spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 100000 zł za gospodarowanie zmieszanymi odpadami o kodzie 19 12 12 jest przedwczesne.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779, tj.), zwana dalej ustawą.
Stosownie do treści art. 194 ust. 5 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.
Według art. 199 ustawy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.
W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności protokoły oględzin z [...].10.2018 r., [...].11.2018 r., protokół kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w okresie 26.10.2018 r.-28.02.2019 r., protokół kontroli przeprowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] w okresie 12.07.2018 r.-12.09.2018 r. potwierdza, że skarżąca spółka gospodarowała odpadami z naruszeniem warunków wynikających z obowiązujących decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami (tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].12.2014 r. zezwalającej na zbieranie odpadów, decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].08.2015 r. zezwalającej na wytwarzanie odpadów i ich przetwarzanie). W obu tych decyzjach określono sposoby i miejsca magazynowania odpadów przez spółkę. Z protokołu kontroli sporządzonego przez pracowników Urzędu Miasta wynika, że stwierdzono nieprawidłowości w zakresie magazynowania odpadów poza miejscami wyznaczonymi, nieoznakowania miejsc magazynowania, magazynowania odpadów na nieuszczelnionych i nieutwardzonych powierzchniach, magazynowania w sposób zmieszany i niezabezpieczony przed rozproszeniem i oddziaływaniem czynników atmosferycznych, magazynowania w ilościach przekraczających możliwości miejsc wyznaczonych do magazynowania, magazynowania przez okres dłuższy niż 3 lata. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ wynika, że odpady o kodach: 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04, 19 12 10 magazynowane wraz z odpadami o kodzie 19 12 12 na dwóch pryzmach były magazynowane w ilościach przekraczających możliwości placu magazynowego, w sposób niezabezpieczony przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, nieselektywnie w sposób wymieszany, zaś inne odpady o kodach: 07 02 99, 19 12 04, 16 01 03 były magazynowane w sposób niezabezpieczony przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, nieselektywnie w sposób wymieszany oraz w miejscach na ten cel niewskazany.
Wbrew twierdzeniom spółki brak jest podstaw do uznania, że zaniechała ona naruszenia w ww. zakresie, zanim wybuchł pożar, ponieważ uporządkowała magazynowane odpady i zabezpieczyła przed działaniem czynników atmosferycznych, co tylko nie zostało odnotowane w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...].11.2018 r. Protokół oględzin sporządzony w tym dniu dotyczył opomiarowania dwóch pryzm odpadów magazynowanych luzem i został podpisany przez pracownika spółki. Obecny w czasie przeprowadzanych oględzin pracownik spółki nie zasygnalizował żadnych zmian w zakresie sposobu magazynowania odpadów. Z pisemnego oświadczenia prezesa spółki z 23.11.2018 r., a więc sporządzonego po dacie oględzin wynika zaś, że spółka do tego dnia nie zdołała usunąć nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Miasta, choć podjęła działania. Spółka wówczas nie wykazała w żaden sposób zakresu wykonanych działań naprawczych, a przecież oględziny przeprowadzone miesiąc wcześniej i dwa tygodnie wcześniej wskazywały na istnienie tożsamych naruszeń. Oczywiście zrozumiałe jest, że w wyniku akcji gaszenia pożaru, który miał miejsce [...].11.2018 r. doszło do przemieszczenia magazynowanych odpadów, jednak sugerowanie, że nieprawidłowe magazynowanie odpadów jest rezultatem okoliczności niezależnych od strony nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.
Na podstawie ww. dokumentacji organ odwoławczy uznał, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia polegającego na zbieraniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nakazującym selektywny system zbierania wraz z oznaczeniem rodzaju zbieranych odpadów. Organ podkreślił, że odpady nie tylko były zmieszane, ale też rozwiewane przez wiatr i narażone na nasiąkanie podczas opadów deszczu.
Z pewnością wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów jest elementem zarówno decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, jak też decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Strona naruszając warunki magazynowania odpadów działała niezgodnie z obiema posiadanymi decyzjami. Organ odwoławczy w sentencji zaskarżonej decyzji orzekł o naruszeniu warunków w zakresie gospodarowania odpadami określonymi tylko w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...].12.2014 r., zaś w uzasadnieniu decyzji przedstawił argumentację wskazującą na naruszenie warunków decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Organ odwoławczy uznał, że wszystkie wymienione w decyzji organu I instancji odpady o kodach: 15 01 02, 15 01 06, 19 12 04, 19 12 10, 16 01 03 i 07 02 99 stanowią tak naprawdę mieszaninę odpadów, które należy opisać kodem 19 12 12. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że wymienione w sentencji decyzji organu I instancji odpady miały być magazynowane niezgodnie z warunkami poosiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, ale tylko część z nich magazynowana była w dwóch pryzmach zlokalizowanych w obszarze oznaczonym na mapie jako obszar A, zaś odpady o kodach: 16 01 03, 07 02 99 i 19 12 04 także w innych miejscach na terenie działki. Oznacza to, że organ odwoławczy nie przeanalizował dokładnie treści protokołu kontrolnego i protokołów oględzin. Ocenę dokonanego przez spółkę naruszenia w zakresie magazynowania odpadów niezgodnie z warunkami decyzji ograniczył do odpadów zgromadzonych w dwóch dużych pryzmach. Jeżeli zaś organ uznał, że naruszenie spółki ograniczone jest tylko do odpadów zgromadzonych w dwóch pryzmach o wymiarach 31x28x7 m i 31x27x7,2 m, które stanowiły odpady o kodzie 19 12 12, to wymierzając za to naruszenie karę w wysokości 100000 zł organ orzekł na niekorzyść strony. Kara w tej wysokości została wymierzona przez organ I instancji za naruszenie warunków decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów w zakresie także innych magazynowanych luzem odpadów opisanych w protokole kontroli i protokole oględzin z [...].10.2018 r., aniżeli odpady zmagazynowane w dwóch dużych pryzmach. Zastrzeżenia organu I instancji budziło także magazynowanie odpadów w obszarach B1, C, D2, E2, F i G. Organ odwoławczy zmieniając zakres naruszenia i wymierzając karę w tej samej wysokości nie wykazał, że organ I instancji naruszył rażąco prawo lub interes społeczny, a więc przesłanek z art. 139 k.p.a. umożliwiających wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Organ odwoławczy nie dostrzegł, że choć przyjął, że odpady zmagazynowane w dwóch pryzmach stanowią odpady o kodzie 19 12 12, a więc odpady stanowiące z samej definicji zmieszane substancje i przedmioty, ocenił jednocześnie, że naruszenie spółki wobec tych odpadów (których możliwości zbierania organ nie zanegował) polegało nie tylko na ich zgromadzeniu w zbyt dużej ilości i braku zabezpieczenia przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych, nieoznakowaniu miejsca zbierania konkretnych odpadów, ale też na ich zmieszaniu. Organ odwoławczy uznał, że odpadów magazynowanych niezgodnie z warunkami pozwolenia było zbyt dużo, a trudności z przetworzeniem przyjmowanej przez spółkę mieszaniny odpadów spowodowały, że odpady te pozostawały na placu magazynowym dłużej niż ustawowo określone 3 lata. Jednak organ nie wyjaśnił jak dużej skali odpadów to dotyczyło.
W ocenie sądu także przesłanki wymiaru kary zostały przedstawione chaotycznie i niedostatecznie. Organ odwoławczy wskazał, że wpływ sposobu magazynowania odpadów na życie i zdrowie ludzi nie był znikomy, ponieważ wokół pryzm był wyczuwalny charakterystyczny dla odpadów komunalnych zapach, a odpady nie były zabezpieczone przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych. Uznał więc, że możliwa była emisja substancji odorotwórczych. W innym miejscu stwierdził, że istniała pewna uciążliwość zapachowa oraz duże ryzyko pożarowe, a odpady zgromadzone w dwóch dużych hałdach mogły stwarzać trudności w prowadzeniu akcji gaśniczej. Jednocześnie podkreślił, że skutki nagromadzenia odpadów trudnych do przetworzenia nie były tak szkodliwe dla środowiska, jak skutki akcji gaśniczej po wybuchu pożaru podczas której do atmosfery trafiła trudna do oszacowania emisja szkodliwych związków, a także doszło do skażenia rzeki. Taki sposób argumentacji nie pozwala na ocenę czy organ wymierzając karę w wysokości 100000 zł przyjął, że naruszenie warunków pozwolenia powodowało tylko potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i środowiska jak możliwość przenikania substancji do gleby, możliwość oddziaływania odorowego wykraczającego poza granice działki czy też możliwość zwiększenia negatywnych skutków gaszenia pożaru, czy też spowodowało konkretne i negatywne skutki w postaci oddziaływania odorowego, powstania pożaru, a w związku z tym zanieczyszczeń środowiska. Organ wydając decyzję dwa lata po pożarze nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia jakie były przyczyny powstania pożaru i czy miały związek z nieprawidłowym magazynowaniem odpadów. Organ I instancji choć uznał, że sposób magazynowania odpadów miał wpływ na rozmiary i skutki pożaru, to wymierzając karę za większy zakres naruszeń uwzględnił brak udowodnionego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko.
Dla wymierzenia kary za nieprawidłowe magazynowanie odpadów nie jest konieczne ustalenie negatywnych skutków naruszenia dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi. Samo istnienie zagrożenia negatywnego wpływu naruszenia może skutkować wymierzeniem wyższej kary niż w sytuacji, gdy takie zagrożenie realnie nie występuje. Jednak w przedmiotowej sprawie nie jest wiadome czy wymierzona przez organ odwoławczy kara pieniężna uwzględnia potencjalne zagrożenie czy też wystąpienie negatywnego skutku naruszeń.
Organ odwoławczy uznał, że skala naruszenia była duża, ponieważ dotyczyła 6050 m3 odpadów. Nie ustalił jednak w jakim stopniu spółka przekroczyła ilość możliwych do magazynowania odpadów. Do takiej wielkości organ powinien odnieść ocenę dotyczącą okoliczności naruszenia, a także ocenę czy waga naruszenia ma charakter znikomy czy też nie. Posłużenie się sformułowaniem magazynowania dużej ilości odpadów w sposób niezgodny z pozwoleniem nie jest wystarczającym ustaleniem dla oceny stopnia (wagi) naruszenia.
Według art. 189f § 1 k.p.a. organ ma obowiązek rozważyć czy istnieją przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. W tym celu konieczne jest ustalenie czy waga naruszenia prawa jest znikoma, a także czy strona zaprzestała naruszania prawa. Poza ustaleniem wagi naruszenia konieczne jest także ustalenie przez organ czy zaprzestała naruszenia prawa. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, żeby strona uprzątnęła odpady będące przedmiotem naruszenia. Organ wydając decyzję po dwóch latach od stwierdzenia naruszenia ma obowiązek wyjaśnić czy ta przesłanka została spełniona.
W ocenie sądu organ nie był uprawniony przy ustalaniu wymiaru kary do odnoszenia jej wysokości do zasad wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 298 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i argumentować, że kara wymierzona w przedmiotowej sprawie wynosi zaledwie trzy wysokości kary dobowej jaka mogłaby zostać wymierzona na podstawie ww. przepisu.
Stwierdzenie powyższych uchybień obligowało sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.