IV SA/WA 817/07

IV SA/Wa 817/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jakub Linkowski
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), WSA Jakub Linkowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia -oddala skargę-
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].08.2006 r., w której na podstawie art. 157 § 3 Kpa w zw. z art. 28 Kpa odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].11.2004 r. Starosty G., w której Zakładowi P. s.c. z siedzibą w K. udzielono pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji, ustalono dopuszczalne do wprowadzenia do powietrza ilości zanieczyszczeń gazowych oraz parametry emitorów technologicznych usytuowanych w zakładzie , jak również roczną ilość substancji zanieczyszczających wprowadzonych do powietrza oraz zobowiązano Spółkę do wykonania wyszczególnionych w pkt II obowiązków.
Samorządowe Kolegium w decyzji poprzedzającej zaznaczyło, że Spółka ta na terenie zakładu prowadzi działalność związaną z ubojem żywca, przetwórstwem mięsnym i handlową dotyczącą dystrybucji produktów własnych. Teren, na którym usytuowany jest ten zakład w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony zostanie pod obszar aktywności gospodarczej (symbol AG), a w części pod rezerwę terenów zabudowy mieszkaniowej (symbol RZM). W myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20.11.2001 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. nr 140, poz. 1585) dla instalacji spalania paliw w postaci gazu ziemnego i oleju opałowego ze względu na niewielką moc kotłów nie ma obowiązku wyznaczania emisji dopuszczalnej oraz zgłoszenia ich eksploatacji. Przeprowadzone we wniosku obliczenia stężeń zanieczyszczeń w powietrzu wokół zakładu wykazały spełnienie standardów jakości powietrza dla przyjętych stężeń dopuszczalnych, a przedstawiona dokumentacja spełniała niezbędne wymogi ustawowe.
We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].11.2004 r. Starosty G. skarżąca wywiodła, iż jej nieruchomość znajduje się w polu oddziaływania tej instalacji, a zatem w oparciu o art. 10 i 185 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) posiada interes prawny w kwestionowaniu tej decyzji w trybie nadzwyczajnym, żądając stwierdzenia jej nieważności. Podniosła szereg zarzutów względem tej decyzji, w szczególności zarzuciła, że ustalono w niej wyższe wartości dopuszczalne dla źródła niż wynikające z prawidłowej eksploatacji w normalnych warunkach funkcjonowania przez co naruszono art.
141 i 142 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zawyżenia te dotyczą dwutlenku azotu, fenolu, aldehydu octowego i benzo-a-pirenu.
Samorządowe Kolegium nie przyznało jej przymiotu strony tego postępowania. Odwołując się do treści art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska sprzed nowelizacji, kiedy to podejmowano kwestionowaną decyzję z dnia [...].11.2004 r. Starosty G. wskazało, że wówczas istniał obowiązek podania informacji o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia, o ile zachodziło prawdopodobieństwo, że mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożono po nowelizacji tego przepisu. W jej wyniku stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W niniejszej sprawie obszaru takiego nie wyznaczono, zatem w ocenie Kolegium A. Z. nie posiada przymiotu strony tego postępowania.
Samorządowe Kolegium nie stwierdziło także podstaw do wszczęcia z urzędu takiego postępowania. Wskazało jednocześnie, że nadmierne uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich wynikające z działalności tego Przedsiębiorstwa mogą być przedmiotem kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Z. wymieniła ciężkie, w jej ocenie, wady decyzji Starosty G. z dnia [...].11.2004 r. Zakwestionowała ustalenie Samorządowego Kolegium, jakoby nie była stroną tego postępowania, wskazując iż jej budynek mieszkalny posadowiony jest w odległości 50 m od tej instalacji, a więc znajduje się w strefie oddziaływania tej emisji. Podkreśliła, że system środków ochrony przed działalnością powodującą uciążliwości dla środowiska jest komplementarny i działania administracyjne nie wykluczają roszczeń cywilnoprawnych. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska. Zatem osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kpa postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Mając to na względzie nadmieniła, że swój interes prawny wywodzi z prawa rzeczowego.
Na marginesie zaznaczyła, że nawet w sytuacji gdy wnioskodawcy nie służy przymiot strony, a w swym wniosku uprawdopodobni określoną w art. 156 § 1 Kpa wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to stosownie do art. 157 Kpa postępowanie winno być wszczęte z urzędu. Jako podstawę wszczęcia z jej wniosku takiego postępowania przytoczyła także Konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w Aarhus z dnia 25.06.1998 r.
Samorządowe Kolegium utrzymało swe zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy wskazując ponownie, iż brak jest przepisu prawa materialnego, który przyznawałby skarżącej przymiot strony przedmiotowego postępowania. Odnosząc się do zarzutu pominięcia zapisów Konwencji z Aarhus wskazało, że zapisy jej art. 6 znalazły odzwierciedlenie w Dziale IV i V ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Podkreśliło, iż przed wydaniem decyzji Starosty G. z dnia [...].11.2004 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca organ I instancji, działając zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska podał informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych dotyczących wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie i zamieścił w publicznie dostępnym wykazie dane dotyczące wydanej decyzji I instancji. Samorządowe Kolegium zauważyło nadto, że art. 31 cyt. ustawy nie może stanowić podstawy do zgłoszenia żądania o wszczęcie postępowania nadzorczego.
We wniesionej skardze A. Z. odwołała się do pojęcia interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, zaznaczając, że interes ten powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Nadto winien on być szeroko pojmowany, a więc chroniony prawem przedmiotowym (powszechnie obowiązującym), a nie tylko prawem administracyjnym. Wskazała, że jej interes prawny znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji, chroniących prawo własności oraz prawo do korzystania z tej własności, a także w przepisach prawa cywilnego. Raz jeszcze podkreśliła, że mieszka w budynku oddalonym o ok. 30-40 m od nieruchomości tego Przedsiębiorstwa. Uprawnione jest ono do emitowania pyłów i gazów, korzystając z instalacji, która nie spełnia wymaganych norm technicznych i prawnych. Z jej posesją graniczy ubojnia, masarnia i wędzarnia, które emitują znaczne ilości pyłów i gazów, uniemożliwiających normalne funkcjonowanie. Odnosząc się do decyzji Starosty G. z dnia [...].11.2004 r. stwierdziła, iż w oczywisty sposób jest ona sprzeczna z prawem, bowiem nie zawarła wskazań co do konieczności stosowania środków ochronnych, mimo iż raport tego wymaga. Nie przedłożono do niej wypisu z planu zagospodarowania. Podczas gdy obszar, na którym funkcjonuje Spółka jest wykorzystywany i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, zabudowę jednorodzinną, tereny siedliskowe, rolne i nie powinny tam być lokalizowane obiekty uciążliwe. Brak obowiązywania planu w dacie wydania decyzji uniemożliwiał w zasadzie objęcie gruntu skarżącej obszarem ograniczonego użytkowania. Nie można więc było się kierować dopiero zakładanym przeznaczeniem tego terenu. Zarzuciła także, iż decyzja Starosty G. z dnia [...].11.2004 r. nie była podawana do publicznej wiadomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". W razie gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest więc co do zasady wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania organ obowiązany jest zatem ustalić interes prawny jednostki.
Dokonując wskazanej oceny organ administracji publicznej winien wziąć pod uwagę, przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, a w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni przepisy postępowaniem administracyjnym (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2005r. OSK 1534/04).
Należy wskazać, że materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r. stanowił art. 183 ust. 1, art. art. 184, 188, art. 220 ust. 1, art. 224 i 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm.) oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych Ministra Środowiska z 6 czerwca 2002 r., 5 grudnia 2002 r., i 1 września 2003 r.
W dacie podjęcia tej decyzji tekst pierwotny ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62 poz. 627 ze zm.) zawierał art. 185 w następującym brzmieniu: "Jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze
inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości,,. Podanie do publicznej wiadomości czyniło zatem zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonanie oceny, czy w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie należało do tego właśnie organu.
Stwierdzić jednakże należy, iż w momencie zainicjowania przez A. Z. postępowania nieważnościowego dotyczącego owej decyzji nr [...] z dnia [...].11.2004 r. Starosty G. treść art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska uległa znacznej zmianie. Badając więc interes prawny strony skarżącej we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium zmianę tę musiało uwzględnić. Od dnia 28 lipca 2005r. paragraf 1 tego artykułu stanowi, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi w tym obszarze.
W niniejszej sprawie nie utworzono w związku z eksploatacją tego przedsięwzięcia obszaru ograniczonego użytkowania, co w ocenie Sądu uniemożliwiło przyznanie skarżącej przymiotu strony zainicjowanego przez nią postępowania. Mając to na względzie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą, art. 185 Prawa ochrony środowiska określa w sposób zamknięty krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia wskazując, iż są to prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeżeli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Skoro obszar taki w rozpoznawanej sprawie nie został utworzony, jak wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium trafnie wskazało, że skarżąca przymiotu strony nie posiada.
Podnieść przy tym należy, iż dla sprawy nie ma znaczenia okoliczność czy na etapie wydawania pozwolenia, skarżąca mogłaby być traktowana jako strona ówcześnie prowadzonego postępowania, z uwagi na odmienną wówczas treść normatywną art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym musi być bowiem oceniany ponowienie w stosunku do ewentualnych ustaleń w postępowaniu zwykłym, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących regulacji normatywnych, z których wywodzić można ewentualnie interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa.
Również z przytoczonego przez skarżącą art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika uprawnienie do przyznania skarżącej statusu strony w niniejszym postępowaniu. Artykuł ten stanowi bowiem o prawie do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony
środowiska, ale tylko w przypadkach określonych w ustawie. Odesłanie takie ma miejsce np. odnośnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, do których nie zalicza się pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.
Nie można także podzielić przekonania skarżącej, iż przyczyną nieutworzenia obszaru ograniczonego użytkowania był brak planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania nie jest powiązane z koniecznością uchwalenia planu. Wręcz odwrotnie, jeżeli obszar taki utworzono, winno to znaleźć odzwierciedlenie w uchwalonym planie. Skarżąca zatem jeśli uważała, że przyjęte w decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r. dopuszczalne emisje wskazanych zanieczyszczeń przekraczają wynikające z obowiązujących przepisów normy, mogła zwrócić się w myśl art. 135 ust. 3 cyt. ustawy do rady powiatu. Rada ta w razie przyznania słuszności jej twierdzeniom w drodze stosownej uchwały mogła utworzyć obszar ograniczonego użytkowania dla tego przedsięwzięcia. Wówczas dopiero skarżąca legitymowałaby się interesem prawnym do zaskarżenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty G. z [...] listopada 2004 r.
Zaznaczyć także należy, iż zgodnie z art. 325 ustawy Prawo ochrony środowiska można dochodzić odpowiedzialności za szkody wyrządzone oddziaływaniem na środowisko nawet wówczas, gdy działalność będąca przyczyną powstania szkód jest prowadzona na podstawie decyzji i w jej granicach. Nie można przy tym uznać trafności tezy, iż system środków ochrony przed działalnością powodującą uciążliwości dla środowiska jest komplementarny i działania administracyjne nie wykluczają roszczeń cywilnoprawnych. Są to bowiem równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska. Taki pogląd był uprawniony przed nowelizacja art. 185 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zmiana ta była wyrazem woli ustawodawcy, aby w razie braku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania osoby, które doznają szkód z tego tytułu, dochodziły ich przed sądami powszechnymi.
Odnosząc się z kolei do żądania skarżącej wszczęcia w tym przedmiocie postępowania z urzędu, należy zauważyć, iż kwestia ta wykracza poza zakres rozpatrywanej sprawy. Skarżąca mogła natomiast zwrócić się do prokuratora by ewentualnie zainicjował wszczęcie owego postępowania nieważnościowego.
Na marginesie należy zauważyć, że podstawy wszczęcia z jej wniosku niniejszego postępowania nie mogły stanowić zapisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w Aarhus z dnia 25.06.1998 r. Nie mogła ona znaleźć zastosowania w tej sprawie, odnosi się bowiem do lokalizowania inwestycji w niej wymienionych, a nie uzyskiwania pozwoleń na emisje, a więc warunków funkcjonowania już istniejących przedsiębiorstw.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.