Pełny tekst orzeczenia IV SA/Wa 8/04

IV SA/Wa 8/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Miron
Tadeusz Cysek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
IVSA/Wa 8/04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA T Cysek (spr), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant referendarz sądowy Ewa Oleksiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi E. C., D. N. i [...]Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargi E. C. i D. N.; 2. ze skargi [...] spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IV SA/Wa 8/04
U Z A S A D N I E N I E
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpoznania odwołań: [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W., A. M. oraz "Mieszkańców budynku nr [...], przy ul. [...] –
- utrzymało w mocy – decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie ustalenia na wniosek "Z. C." Sp. z o.o. w W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie XIV kondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...], położonej w W. przy ulicy [...] [...].
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie mają znaczenia na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zarzuty dotyczące: konsekwencji inwestycji w postaci pogorszenia warunków życia na przedmiotowym terenie, niedopuszczalności uzupełnienia zabudowy osiedla jeszcze jednym budynkiem (z uwagi na jego szczególny charakter), powodowanie przeszkód w dopływie światła słonecznego i zakłóceń w odbiorze telewizji satelitarnej.
Istotne jest natomiast to, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (teren inwestycji to obszar [...] przewidujący funkcje mieszkaniowo-usługowe). Decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie można zaś traktować jako pozwolenia na budowę.
Skargi na opisaną wyżej decyzję złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. oraz E. C. i D. N. Skarga wymienionej Spółdzielni zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1. art. 42 ust. 1 pkt 5, 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.),
2. art. 2a pkt 14a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.),
3. § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (brak zachowania 25% terenu biologicznie czynnego),
4. art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.
W ocenie strony skarżącej nie zostały też dokonane wymagane uzgodnienia (nie wypowiedział się w szczególności – z racji sąsiedztwa "J. C." – wojewódzki konserwator przyrody). Ponadto również realizacja wymaga ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wymagałaby uwzględnienia, że osiedle, na którym zlokalizowana miałaby być przedmiotowa inwestycja powstało na podstawie autorskiego projektu, ustanawiającego spójny układ powierzchni brył i ich odległości. Przeciw planowanej inwestycji przemawia też koncepcja zawarta w obecnie opracowywanym planie szczegółowym.
Skargi E. C. i D. N. podnosiły zmienność stanowiska organu I instancji (najpierw odnowił on ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), a poza tym ich zarzuty pokrywały się w zasadzie ze sformułowanymi w skardze [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację dodało, że zagadnienia ładu przestrzennego są badane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a także zauważyło brak podstaw do zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii mogących pogorszyć stan środowiska.
W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa (art. 156 § 2 kpa) oraz sprzeczność z ustaleniami ogólnymi planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 r. – tj. nr 4 pkt B, nr 5 i nr 10 oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1976 r. o szczegółowości większej, niż plan ogólny. Nadto poparto zarzuty naruszenia: art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa art. 40 ust. 1, 42 ust. 1 pkt 2, 43, 46 pkt 2, 40 ust. 4 pkt 2, 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami " ustawy o ochronie środowiska" – art. art. 46 pkt 1, 2, 3, 4 pkt 1, 47 pkt 1a, 48 pkt 1, 51 ust. 2 i ust 1 pkt 2 w związku z § 3 art. 2, 3 i § 3 art. 1 pkt 11b i § 5 "rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz dyrektywy Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. zmienionej dyrektywą 97/11/UE z dnia 3 marca 1985 r. o ocenie wpływu określonych przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Kwestią o pierwszoplanowym znaczeniu przy ocenie skarg składanych do sądu administracyjnego jest ocena legitymacji do dokonania tej czynności przez dany podmiot w konkretnej sprawie.
Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), uprawnienie do wniesienia skargi wiąże się z dysponowaniem interesem prawnym w konkretnej sprawie. Brak interesu prawnego, który musi wynikać z uregulowań prawa materialnego świadczy o nieistnieniu legitymacji w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, powodując konieczność oddalenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00 OSP 2001/6/86 – jego teza zachowała aktualności, także na tle obecnie obowiązującej regulacji).
W przypadku braku legitymacji oddalając skargę Sąd nie zajmuje się już badaniem zarzutów skargi.
Według wyjaśnień D. N., E. C. złożonych na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku są one jedynie najemcami lokalu, w budynku należącym do Skarbu Państwa. Taki stan nie dawał podstaw do traktowania tych osób jako stron postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Najem lokalu nie daje bowiem uprawnień do wypowiadania się w sprawie dotyczącej ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle uregulowań prawa materialnego. Kwestia ta leży zatem poza sferą interesu prawnego najemcy lokalu, choć może wkraczać w zakres jego interesu faktycznego. Stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są natomiast właściciele i użytkownicy wieczyści, których to dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99 Lex Nr-54743).
Fakt, że E. C. i D. N. występowały w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, choć nie miały do tego podstaw (czego nie dostrzegły rozstrzygające organy) nie zmienia konieczności oddalenia ich skargi.
Skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. prowadzi zaś do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z przyczyn, które nie są tożsame z wyłuszczonymi przez stronę skarżącą. Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami, ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie z niżej podanych powodów. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 cytowanej także wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może określać rodzaj inwestycji. Termin "rodzaj inwestycji" wskazuje, że chodzi tu o ogólne ("rodzajowe") scharakteryzowanie inwestycji bez podawania jej szczegółów technicznych (chyba, że konieczność taka wynikałaby z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wymienionemu wymogowi odpowiadałoby zatem podanie, iż decyzja ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą z ewentualnym dodaniem wzmianki o wielorodzinnym i wielokondygnacyjnym charakterze budynku.
Tymczasem w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2003 r., którą zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku [...] kondygnacyjnego (podając dalej w pkt 1.2., że budynek będzie miał od 3 do 14 kondygnacji").
Wskazanie wprost na liczbę kondygnacji dopuszczalnych w konkretnym budynku, oznacza rozstrzygnięcie przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o szczególe technicznym, który winien być uregulowany dopiero przez organ wydający pozwolenia na budowę (chyba, że obowiązujący parametr został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Biorąc pod uwagę związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie nie sposób tolerować. Przedwcześnie przesądzałaby ona bowiem o dopuszczalności powstania budynku o XIV kondygnacjach na przedmiotowym terenie.
Kwestia ta mogła być zaś oceniona dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego – na podstawie projektu budowlanego, skonfrontowanego w szczególności z przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie. Podobne uwagi dotyczą określenia w sprawie powierzchni i kubatury budynku.
Zgłoszonego zastrzeżenia nie eliminuje wnioskowy charakter postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść wniosku strony nie może przecież implikować kształtu decyzji rozstrzygającej organ (jej zakresu wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
W ocenie Sądu rozstrzygające w sprawie organy nie wykazały też koniecznej staranności w ustaleniu kręgu stron w sprawie. Jest to zaś zawsze podstawowy obowiązek organu administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu, którego niedopełnienie ma znaczenie dla oceny legalności jego zakończenia . Interes prawny podmiotu zgłaszającego udział w sprawie winien być zaś zawsze indywidualnie oceniony przez rozstrzygający organ. Nie jest dopuszczalne posługiwanie się terminami zbiorczymi. Tymczasem nawet zaskarżona decyzja zapadła po rozpoznaniu odwołania "Mieszkańców budynku nr [...] przy ulicy [...]". Mieszkańcami tego budynku są E. C. i D. N. i one nie miały interesu prawnego do występowania w sporze. Nie musi to jednak oznaczać, że inne osoby spośród mieszkańców tego budynku także nie dysponowały interesem prawnym do występowania w sprawie w charakterze strony.
Charakter dotychczas podniesionych z urzędu wadliwości – nakazujących wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego – zwalnia w zasadzie z potrzeby szczegółowego ustosunkowywania do zarzutów sformułowanych w skardze.
Zaznaczyć jednak należy, iż generalnie wywody skargi na tle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały przedstawione w oparciu o urzędowo poświadczony wypis i wyrys z planu dla terenu inwestycji.
Ponadto nie sposób podkreślić braku znaczenia w sprawie – tych uregulowań planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r., które odnosiły się do planów szczegółowych. Od chwili bowiem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (1 styczeń 1995 r.) nie było już bowiem kategorii planu szczegółowego i planu ogólnego, ale tylko jeden rodzaj planu, tzn. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie wszystkie ustalenia, dotyczące planów szczegółowych utraciły moc. Nie mogły być też oczywiście brane pod uwagę ustalenia projektu opracowanego dopiero planu.
Projekt planu nie jest bowiem prawem miejscowym. O przeznaczeniu terenu decydują zapisy obowiązującego planu miejscowego. W sytuacji zatem, gdy plan przeznacza określony teren pod realizację funkcji mieszkaniowo-usługowej fakt, że znajduje się na nim zieleń, nie oznacza zmiany przeznaczenie terenu. Rzecz jasna zieleń ta musiałaby być uwzględniona przy opracowywaniu projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) z zastosowaniem przepisów regulujących ochronę przyrody. Powoływanie się w skardze na naruszenie tych przepisów na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło odnieść zatem spodziewanego skutku. Podobną uwagę należy odnieść do zarzutu uchybienia przepisom dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd nie podziela również zastrzeżeń strony skarżącej odnośnie zaniedbania obowiązku uzgodnień decyzji kończącej postępowanie w zakresie z innymi organami, jak też przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), o ile o ten akt prawny chodziło stronie skarżącej (wymienia ona "ustawę o ochronie środowiska).
W niniejszej sprawie chodziło o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko dla jednego budynku, a nie zespołu zabudowy. Termin zaś "przedsięwzięcie" użyty w tytule oraz w § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięcia, mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowanym przedsięwzięciem do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) – dotyczy jedynie przyszłych działań inwestycyjnych i nie może być odnoszony do potrzeby łącznego uwzględniania obiektów już zrealizowanych.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200, a co do skargi E. C. i D. N. na podstawie art. 151 powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.