IV SA/Wa 791/19

IV SA/Wa 791/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anita Wielopolska /przewodniczący/
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 262/20 - Wyrok NSA z 2023-02-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art 151 w zw z art 119 pk oraz art 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniono postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z [...] stycznia 2019 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ w [...]") z [...] września 2018 r.nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej legalizacją samowoli budowalnej, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Wójt Gminy [...]pismem z [...] września 2018 r. zwrócił się do RDOŚ w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...].
RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...], oraz na to, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu.
Zażalenie na postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2018 r. wniósł R. D., zarzucając naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. oraz art. 7 k.p.a.
GDOŚ postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie RDOŚ w [...] z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej legalizacją samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...]. Nieruchomość ta zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior [...], którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...]. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na tym terenie jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia). Analiza dokumentacji wykazała, że inwestycja stanowi obiekt budowlany zlokalizowany w pasie szerokości 100 m od jeziora [...]. W ocenie GDOŚ, realizacja inwestycji będzie stała w sprzeczności z wymienionym zakazem lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ rozważył więc, czy planowana inwestycja spełnia kryteria umożliwiające zastosowanie odstępstw od wskazanego zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 in fine oraz § 4 ust. 2, 5 i 6 cyt. rozporządzenia. Wskazał, że budynek rekreacji indywidualnej nie jest urządzeniem wodnym, nie może być również zaliczony w poczet obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tym samym, budynek o funkcji rekreacyjnej nie spełnia tego kryterium. Ponadto, teren, którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest wskazany jako obszar zwartej zabudowy miast czy też wsi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2000 r. Wskazany dokument planistyczny określa przeznaczenie terenu działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], jako "tereny skupionej zabudowy wsi". Analizowane odstępstwo odnosi się zaś do zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Co więcej, rozporządzenie ma zastosowanie do całego Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...], który położony jest na terenie sześciu gmin. Nie jest zatem słusznym podejście, że skoro na części terenu obowiązywania regulacji prawnej nie występują okoliczności umożliwiające zastosowanie spornego przepisu to nie ma on w ogóle zastosowania. GDOŚ podkreślił więc, że skoro w studium szczegółowe ustalenia nie przewidują terenu inwestycyjnego jako zwartej zabudowy, a jedynie jako skupionej, to nie może w takim przypadku znaleźć zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto, działkami przyległymi do działki nr [...] są działki nr [...] i [...]. Zgodnie z załącznikami mapowymi do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dołączonej do projektu decyzji, żadna z tych działek nie jest zabudowana. Z kolei dla działki objętej wnioskiem wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od drogi gminnej, jako przedłużenie linii zabudowy na działce o nr [...]. Przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej nie jest również elementem siedliska rolniczego i nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy siedliska rolniczego, gdyż takiego siedliska w danej lokalizacji nie ma. GDOŚ wskazał, że w dniu wejścia w życie cyt. rozporządzenia (ani obecnie), na danym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto teren objęty wnioskiem nie jest terenem dostępu od wód publicznych, a przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej nie jest niezbędny do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk czy przystani.
Skargę na postanowienie GDOŚ z [...] stycznia 2019 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. D., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenia:
a) § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...], poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;
b) art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu nie o przepis prawa, lecz o poglądy zawarte w specjalistycznych publikacjach.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Sądy administracyjne sprawują bowiem kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. Co dotyczy kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga R. D. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia takich wad postępowania, które winny skutkować derogowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Co więcej, stanowisko Organów zasługuje na aprobatę.
Istota sporu w sprawie sprowadza się bowiem do ustalenia, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej legalizacją samowoli budowalnej, polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...] został poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym, oraz czy na wskazanym terenie możliwa jest realizacja inwestycji, z uwagi na istniejącą formę ochrony przyrody, w tym wprowadzony zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...]. Zgodnie z tym przepisem w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Skarżący nie neguje okoliczności, że inwestycja stoi w sprzeczności z wymienionym zakazem, ponieważ obiekt budowlany jest zlokalizowany w odległości ok. 30 od linii brzegowej jeziora [...]. Podaje w wątpliwość natomiast, że w sprawie nie miał zastosowania wyjątek z § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, omawiany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.
W ocenie Sądu, Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w sprawie nie wystąpiły wymienione okoliczności. Teren, na którym znajduje się działka Skarżącego, nie jest wskazany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zostało przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2000 r. nr [...], jako obszar zwartej zabudowy miast i wsi. Wskazany dokument planistyczny określa przeznaczenie działki nr [...] położonej o obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], pod teren skupionej zabudowy wsi.
GDOŚ trafnie wywodzi, że nie istnieje legalna definicja pojęcia zwartej zabudowy. Wykładnię tego terminu pozostawiono orzecznictwu oraz doktrynie. Skoro nie istnieje legalne rozróżnienie charakteru zabudowy wsi, to należy zastanowić się nad znaczeniem obydwu pojęć, które zostały użyte w rozporządzeniu Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior [...] ("zwarta zabudowa miast i wsi") oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które nie ma charakteru prawa miejscowego, ale wyznacza kierunki zagospodarowania danej gminy ("skupiona zabudowa wsi"). Zdaniem Sądu, wykładnia zaproponowana przez GDOŚ, opierająca się na stopniu intensywności zabudowy, jest przekonująca. Pojęcie zwartej zabudowy wykładać należy bowiem uwzględniając systematykę sposobu zabudowy terenu. Zwarta zabudowa występuje, gdy przez jednostkowe jej uzupełnienie powstaje stan, kiedy nie ma już możliwości dalszego inwestowania. Zabudowa skupiona ma miejsce wówczas, gdy ma charakter luźniejszy i bez większych ograniczeń istnieje możliwość jej uzupełniania. Z kolei zabudowa rozproszona występuje, gdy odległości między gospodarstwami są na tyle duże, że ich uzupełnianie wiązałoby się z kontynuacją zabudowy, zważywszy, że rolnicy osiedlają się w pobliżu swoich pól uprawnych, w oddaleniu od centrum wsi. Nie jest więc możliwe utożsamienie zabudowy zwartej z zabudową skupioną. Wyłącznie zapis o przeznaczeniu danego terenu pod funkcje zwartej zabudowy w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozwoliłby zatem na zastosowanie wyjątku sformułowanego w § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia.
Zdaniem Sądy, należy więc przyznać rację GDOŚ, według którego, § 4 ust. 5 pkt 1 in principio cyt. rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania w sprawie. Nawet bowiem gdyby przyjąć, zgodnie z ogólnymi ustaleniami studium, że zabudowa skupiona ma z reguły stanowić jednostki osadnicze z ciągłą zwartą zabudową, to brak wyznaczenia w studium granic zwartej zabudowy powoduje, że niemożliwe staje się zastosowanie omawianego wyjątku. Nie ma pewności, że będzie to obszar spełniający wprost przesłankę zawartą w tym przepisie.
Organy obu instancji prawidłowo uznały również, że skoro działki przylegające do terenu Skarżącego nie są zabudowane, to nie istnieje możliwość uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Działką przyległą jest bowiem działka bezpośrednio styczna z działką mającą podlegać zainwestowaniu. Przepis § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia posługuje się zaś stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że posłużono się liczą mnogą. Tylko zabudowa co najmniej dwóch graniczących bezpośrednio działek mogłaby więc pozwolić na zastosowanie omawianego wyjątku.
Nie jest kwestią sporną, że w niniejszej sprawie działki przyległe stanowią - działka nr 138/11, znajdująca się po stronie zachodniej, oraz działka nr [...], znajdująca się po stronie wschodniej. Nie jest przy tym kwestionowana okoliczność braku zabudowy na działkach. Tym samy, wobec braku zabudowy co najmniej dwóch działkach przyległych do działki nr [...], brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa przewidzianego § 4 ust. 5 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Oceny tej nie może zmienić istnienie zabudowy na działce nr [...], znajdującej się po stronie zachodniej, ale nie będącej działką przyległą.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 Konstytucji RP, ponieważ Organy obu instancji w sprawie działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 oraz art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.