IV SA/Wa 784/04

IV SA/Wa 784/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Otylia Wierzbicka
Wanda Zielińska - Baran /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia NSA Otylia Wierzbicka Asesor WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2004r . Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r., po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2004r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w W. przy ul. [...] z możliwością podziału na działki nr ew. [...] , z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi i została uzgodniona z Zarządem Województwa [...] oraz z Wojewodą [...]. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż planowana inwestycja jest niezgodna z art.61 ust.l pkt 1 cyt. wyżej ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przeszkód do realizacji planowanej inwestycji skoro z analizy obszaru wynika, że jest on przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący, budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut J. S. dotyczący niezapewnienia mu udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro złożył odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i brał udział w postępowaniu odwoławczym.
W skardze na powyższą decyzję J. S. podniósł zarzut naruszenia art. 28 kpa, gdyż organ pierwszej instancji pominął go jako stronę postępowania pomimo, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestorów. Zawiadomienie o wszczęciu
postępowania oraz decyzję organ ten doręczył T. S., byłemu właścicielowi działki. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 2 i art. 61 ust. 1 ustaw}- z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zra. ) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie skarżącego niezapewnienie mu udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji i doręczenie decyzji poprzedniemu właścicielowi działki stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto w wywodach uzasadnienia skargi, podniósł, iż realizacja czterech domów mieszkalnych na działce o pow. 1.220 m2 będzie godziła w ład przestrzenny i przyczyni się do zmiany dotychczasowego charakteru dzielnicy [...].
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego dodatkowo wskazał na błędne ustalenie wskaźnika zabudowy oraz na błędne ustalenie linii zabudowy według ulicy [...], zamiast według ulicy [...], przy której inwestycja ma być realizowana.
J. L — jako strona zainteresowana- podniósł na rozprawie, iż sąsiednia działka o nr ew. [...] jest bardzo intensywnie zabudowana i jego zadaniem intensywność zabudowy określona w decyzji nie odbiega od intensywności zabudowy na innych działkach, a R. D. - będący również zainteresowanym w sprawie-podał, iż w okolicy znajduje się zabudowa szeregowa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), zwaną dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych , o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48.
Przepis art. 64 ustawy nakazuje do decyzji o warunkach zabudowy stosować odpowiednio m.in. przepis art. 53 ust. 5, w myśl którego uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Zgodnie z art. 106 § 1 kpa organ prowadzący postępowanie główne dopiero po uzyskaniu uzgodnienia od organu współdziałającego może wydać decyzję administracyjną. Uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które przysługuje stronie zażalenie ( § 5 art. 106 kpa), a następnie skarga do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł stwierdzenie, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy został pozytywnie uzgodniony przez właściwe organy, określone w art. 60 ust. 2 ustawy. Tymczasem, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, tylko uzgodnienie z dnia [...] maja 2004r. Wojewody [...] posiada przewidzianą art. 106 § 1 kpa formę postanowienia. Wydane przez ten organ postanowienie spełnia również wymogi określone przepisem art. 124 kpa. Według tego przepisu postanowienie powinno zawierać datę wydania, oznaczenie organu i strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie czy na postanowienie służy i w jakim trybie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy pismo także z dnia 10 maja 2004r. Zarządu Województwa [...], chociaż zawiera
stwierdzenie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa [...], to jednak nie może być potraktowane jako uzgodnienie w rozumieniu art. 60 ust. 2 ustawy i nie tylko z powodu niezachowania formy postanowienia, ale przede wszystkim ze względu na wady w określeniu organu wydającego i w jego podpisaniu .
Otóż wypada zauważyć, iż art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 200lr. Nr 142, poz. 1590) stanowi, iż decyzje wydawane przez Zarząd Województwa w sprawach w zakresie administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu biorących udział w wydawaniu decyzji. Wymogi te odnoszą się, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, również do postanowień. Zarząd Województwa jest organem kolegialnym i dlatego musi być wiadome w jakim składzie i liczbie ten organ kolegialny podejmował rozstrzygnięcie ( decyzję , postanowienie) w danej konkretnej sprawie. Wspomniane wyżej pismo z dnia [...] maja 2004r. nie zawiera imion i nazwisk członków zarządu biorących udział w uzgodnieniu projektu decyzji i zostało podpisane przez zastępcę dyrektora departamentu z upoważnienia Zarządu Województwa. Skoro pismo to nie posiada formy postanowienia, nie podaje członków zarządu biorących udział w jego podjęciu, nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę, to nie można przyjąć, że jest to postanowienie uzgadniające projekt decyzji.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) stanowi, iż Sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Brak wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem , co niewątpliwie zostało stwierdzone w rozpatrywanej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, sprawia, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji już tylko z tego powodu nie mogły się ostać w obrocie prawnym.
Przepis art. 61 ust. 1 ustawy określa wymagania jakie łącznie muszą być spełnione, aby organ mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia
inwestycyjnego objętego wnioskiem inwestora. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 " w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.l -5 ustawy " oraz w ust. 2 " granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ".
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500, lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust.l ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na względzie zasadę " dobrego sąsiedztwa ", wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym zasadę tę należy rozumieć szeroko. Wskazany przepis stanowi, iż do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, dostępnej do drogi publicznej, to jednak pojęcie "działki sąsiedniej" nie oznacza, że musi to być działka bezpośrednio granicząca z działką inwestora, a raczej przez to pojęcie należy rozumieć pewien obszar
tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z punktu widzenia zasady kształtowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju z art. 1 ustawy, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust.l pkt 1-3 ustawy.
W świetle powyższych wywodów nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na realizacji czterech domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce o pow. 1.122 m2 " godzi w ład przestrzenny i jako precedens może przyczynić się do zmiany dotychczasowego charakteru dzielnicy ", z tego tylko względu, jak wywodzi skarżący, że w rejonie planowanej inwestycji na działkach o powierzchniach podobnych, jak działka inwestorów, usytuowane są domy jednorodzinne wolnostojące. W ocenie Sądu tylko ta okoliczność nie może przesądzić o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro przepis art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) definiuje budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolno stojący, albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. O tym, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być, czy też nie może być, zrealizowane przez inwestorów z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego, powinna wykazać analiza obszaru. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, cześć tekstowa analizy obszaru stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych w tym zakresie rozważań, a to oznacza, iż organy orzekające nie dokonały tego rodzaju oceny. W sytuacji gdy dla danego obszaru brak jest planu zagospodarowania przestrzennego organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi dokonać wszechstronnej analizy obszaru, mając na względzie przesłanki z art.l ustawy, a nie tylko ograniczać się do warunków wynikających z art. 61 ust.l ustawy, a nadto powinien mieć na uwadze zasadę określoną w art. 6 ust. 2 , w myśl której każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pod warunkiem, iż nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w oparciu o analizę tekstową stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, w żadnym razie nie można przyjąć, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest możliwe, lub nie jest możliwe, do realizacji na działce nr [...], przy ul. [...], ponieważ nie dokonano w niej analizy z punktu widzenia, istniejącego na wyznaczonym obszarze ładu przestrzennego, w szczególności, że każda ze stron ma w tej kwestii odmienne zdanie. W ocenie skarżącego – J. S. przewidywane zamierzenie inwestycyjne narusza ład przestrzenny, natomiast inwestorzy podnoszą, iż w okolicy znajduje się zabudowa szeregowa, a więc nie zostanie zakłócony ład przestrzenny, istniejący dzielnicy [...].
Na uwagę zasługuje zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w decyzji organu pierwszej instancji w pkt 2.1- określającego " Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych". Przepis § 5 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. stanowi, iż wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż organ obowiązany jest w analizie wykazać wskaźniki intensywności zabudowy na poszczególnych działkach znajdujących się w analizowanym obszarze i na tej podstawie obliczyć średni wskaźnik i podać go w decyzji. Wadliwe jest określenie wielkości tego wskaźnika poprzez podanie jego górnej granicy przy użyciu określenia " do ", jak to uczynił organ pierwszej instancji stanowiąc ,iż " wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ( terenu inwestycji ) wyznacza się w przedziale do 50 %, ponieważ pozwala inwestorowi przyjąć dowolnie stopień zagospodarowania działki od 0 do 50 %. Wskaźnik intensywności zabudowy ma na celu wskazać inwestorowi jaka jest dopuszczalna powierzchnia zabudowy działki i dlatego jego wielkość musi być określona w sposób jednoznaczny i wiążący inwestora, projektanta oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ może
wyznaczyć inny, niż średni wskaźnik wielkości powierzchni działki nowej zabudowy w stosunku do powierzchni albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.l.( ust.2 § 5 cyt. rozporządzenia.
Kwestią wymagającą wyjaśnienia w rozpatrywanej sprawie, na co zwrócił uwagę skarżący, jest wyznaczenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, skoro według części tekstowej analizy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. ustalającej warunki zabudowy, linia zabudowy została wyznaczona według budynków przy ul. [...] o numerach [...]; [...]; [...] i [...], natomiast z części granicznej analizy, stanowiącej załącznik nr 2, wynika, iż linię zabudowy wyznaczono według budynków położonych przy ul. [...] o numerach [...] i [...].
Ponadto należy odnieść się do zagadnienia podziału nieruchomoścLW ocenie sądu kwestia ta nie została w ogóle rozważona przez organy orzekające obu instancji. Z treści wniosku inwestorów z dnia 10 marca 2004r. i 15 marca 2004r. o ustalenie warunków zabudowy nie wynika wprost, iż domagają się podziału działki nr ew. [...], na której planują przedmiotową inwestycję. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do inwestorów w trybie art. 64 § 2 kpa o sprecyzowanie wniosku w tym przedmiocie. Na pewno ustalając warunki zabudowy dla określonej działki, organ nie może orzec w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak to miało miejsce w tej konkretnej sprawie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest podstawą przeprowadzenia podziału działki. Zasady i tryb podziału nieruchomości regulują bowiem przepisy Rozdziału 1 Dziani III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603).
Należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 28 kpa, nie powiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego i z tej przyczyny nie brał czynnego udziału w postępowaniu przed tym organem. Niemniej jednak należy zauważyć, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy konwalidował to uchybienie pierwszej instancji, zapewniając skarżącemu
czynny udział w postępowaniu odwoławczym i po rozpatrzeniu jego odwołania wydał zaskarżoną decyzję. Nietrafny jest zarzut skargi, iż uchybienie polegające na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Uchybienie to w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, skoro skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2004r., a organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie wydając zaskarżoną decyzję.
Reasumując powyższe, należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.