IV SA/WA 781/20

IV SA/Wa 781/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anita Wielopolska /sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa /przewodniczący/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 825/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) w [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. B., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. [...] uchylającej - decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...]. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowo - usługowo - handlowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...]. w Dzielnicy [...] Miasta [...]. i umarzającej postępowanie organu I instancji - odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji SKO w [...].
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.
Zarząd Dzielnicy [...] Miasta [...]. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], ustalił warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji.
Od powyższej decyzji "Stowarzyszenie [...]" w dniu 24 listopada 2017 r. (data prezentaty organu) wniosło od powyższego rozstrzygnięcia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie. W toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, iż w dniu [...] listopada 2017r. Rada Miasta [...]. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. poz.[...], który swoim zasięgiem objął także działkę inwestycyjną. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] stycznia 2018 r.( poz. [...]) stwierdził nieważność w/w uchwały w części jej ustaleń nie dotyczących jednak m.in. terenu 1ZP, w granicach którego znalazła się ww działka inwestycyjna. Dla powyższego obszaru uchwalony plan ustalił jako przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzoną - w szczególności skwer, zieleniec, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne: komunikację pieszą i rowerową, usługi (w formie niekubaturowej) z zakresu sportu, rekreacji, wypoczynku i kultury, obiekty małej architektury oraz tymczasowe obiekty gastronomii, w tym ogródki kawiarniane i restauracyjne. Powyższy plan miejscowy wszedł w życie w dniu 10 stycznia 2018 r. W tych okolicznościach SKO w [...], rozpoznając wniesione odwołanie, uznało niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zlokalizowanej w obrębie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy umorzyło jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a.
Pismem z dnia 10 września 2019 r. inwestor – Z. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do SKO w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium Odwoławczego podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także in fine art. 35 § 2 k.p.a. (przewlekłość postępowania odwoławczego). Odnosząc się do powyższego SKO w [...] wskazało, iż w omawianym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia wskazanych we wniosku przepisów prawa, nie naruszono, wbrew stanowisku wnioskodawcy, zasady ochrony interesów strony w toku postępowania jak i zasady niepodważania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności kwestionowanej przez stronę decyzji. W sprawie, której została wydana ww decyzja Kolegium, Kolegium Odwoławcze orzekało w sytuacji gdzie po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w dniu [...] listopada 2017 r. został uchwalony obowiązujący dla przedmiotowej nieruchomości ww miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 listopada 2017 r., a do Kolegium - wraz z aktami w dniu 21 grudnia 2017 r. Organ w tych okolicznościach stwierdził, iż po uchwaleniu miejscowego planu i jego wejściu w życie, zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym wydanie podważanej przez stronę decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2018 r., uchylającej decyzję organu I instancji o warunkach zabudowy i umarzającej postępowanie przed organem I instancji - nie stanowiło naruszenia prawa, nie mówiąc już o jego rażącym charakterze (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Z. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę, zaskarżając w całości ww decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W skardze podniósł, iż organ poprzestał na ustaleniu treści zarzutów sformułowanych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., przy czym do zarzutów tych się nie odniósł. Stąd też zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), wskazując, iż uzasadnienie prawne zaskarżone] decyzji nie czyni zadość wymogom określonym w powołanym wyżej przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo, ze względu na nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji, wskazał na te same zarzuty, jakie zostały sformułowane pod adresem powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., ostatecznie podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.;
- stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...];
- rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie;
- orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi min. podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosło się do podstawowego argumentu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018, dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, polegającego na nieuprawnionym zastosowaniu nowego prawa - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - do zdarzenia jakim było postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy, wszczęte zanim ww akt prawa miejscowego został uchwalony. Jak podniósł, pomimo iż fakt ten przez organ został odnotowany to jednak stanowisko organu nie zostało tym względzie uzasadnione. Organ bowiem nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa pranego, tj. zasady ochrony interesów strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zasady niepodważania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady "niestosowania nowego prawa" do szeroko pojmowanych zdarzeń, które zaistniały zanim owo "nowe prawo" stało się elementem obowiązującego porządku prawnego i weszło w życie. Zdaniem skarżącego, organ do tych zarzutów w ogóle się nie odniósł, w tym także do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Finalnie, pełnomocnik skarżącego uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, SKO nie było upoważnione do wydania decyzji uchylającej decyzję w sprawie udzielenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji i umarzającej postępowanie administracyjne w powyższym przedmiocie z uwagi na uchwalenie ww planu miejscowego. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia ww warunków zabudowy zostało bowiem zainicjowane zanim ten akt prawa miejscowego został uchwalony i wprowadzony do systemu obowiązującego prawa. Podniósł jednocześnie, iż zasada uwzględniana aktualnego stanu prawnego na datę orzekania wypracowana została w zupełnie odmiennych uwarunkowaniach prawno-ustrojowych, albowiem w czasach Polski Ludowej. Były to czasy, kiedy programowo odrzucano tak w naszym systemie prawnym, jak i w zakresie jego stosowania, standardy demokratycznego państwa prawnego. Obecnie teza o orzekaniu według stanu faktycznego i stanu prawnego z dnia orzekania jest w sposób oczywisty nie do pogodzenia z przywołanymi tak we wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji jak i w niniejszej skardze, zasadami demokratycznego państwa.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sowim zasięgiem nieruchomość inwestycyjną jest bezprzedmiotowe.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ I instancji w 2017 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku hotelowo - biurowo - usługowo - handlowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianego do realizacji na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. w Dzielnicy [...] Miasta [...].. Natomiast na obszarze planowanego przedsięwzięcia został uchwalony w dniu [...] listopada 2017 r. przez Radę Miasta [...] (uchwała nr [...]) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w rej. ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] grudnia 2017 r., poz. [...]), obowiązujący w zakresie odnoszącym się do działki inwestycyjnej (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] stycznia 2018 r., poz. [...]).
Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.), przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).
Zgodnie z kolei w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady ma miejsce tylko w sytuacji, kiedy plan miejscowy nie został uchwalony. Wówczas zachodzi potrzeba określenia warunków zabudowy w decyzji. Warunkiem więc wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. A contrario zatem, nie ma podstaw prawnych do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie zasadnie uchyliło decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla ww inwestycji i umorzyło postępowanie administracyjne. Wejście w życie w dniu 18 stycznia 2018 r. uchwały Rada Miasta [...]. z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017r. poz. [...] uprawniało organ do stwierdzenia, iż w tej sytuacji brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powołany przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje bowiem organy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Na potwierdzenie powyższego poglądu przywołać można orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 65/06, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, iż przesłankę do umorzenia postępowania stanowi bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń prawnych. Zdarzeniem takim, zdaniem Sądu, jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, w okresie postępowania międzyinstancyjnego (na etapie postępowania odwoławczego), które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku i czyni postępowanie bezprzedmiotowym - przepis art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10 - powołane w sprawie orzeczeń dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej nie ma żadnego wpływu fakt, iż w momencie wszczęcia postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji plan miejscowy nie był jeszcze uchwalony i tym samym ówcześnie możliwym było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w przypadku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Istota tej zasady sprowadza się więc do możliwości dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. To z kolei powoduje, co do zasady, iż organ ten orzeka na podstawie porządku prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania w zakresie wniesionego odwołania (przepisy przejściowe zawarte w nowej regulacji prawnej mogą stanowić odmiennie). Przy czym w sprawie niniejszej taka sytuacja w ogóle nie występuje gdyż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego automatycznie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wyłącza możliwość określenia sposobu zagospodarowania terenu jak i warunków jego zabudowy w drodze decyzji wydanej w tym przedmiocie.
Nie zasługuje także na uwzględnienie okoliczność, podnoszonego przez pełnomocnika skarżącego, celowego przedłużania postępowania odwoławczego, która nota bene nie jest przedmiotem tego postępowania i tym samym nie podlegała badaniu Sądu. Natomiast bez względu na długotrwałość prowadzonego postępowania, sama zmiana stanu prawnego obligowała w tych okolicznościach organ II instancji do uchylenia decyzji merytorycznej i umorzenia postępowania w sprawie. Tym bardziej, mając na uwadze sekwencję zdarzeń, tj.: decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] października 2017 r., odwołanie od niej zostało wniesione do organu w dniu 24 listopada 2017 r. zaś uchwała w przedmiocie ww planu miejscowego została podjęta w dniu [...] listopada 2017r. a opublikowana w dniu 11 grudnia 2017 r. (weszła w życie nieco później), a zatem niewiele ponad miesiąc od dnia wniesienia odwołania (art. 35 § 3 k.p.a. - miesięczny termin rozpoznania odwołania), Sąd stwierdza, iż bez względu na szybkość i późniejszy tok prowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji, w zmienionym stanie prawnym w powyższej dacie, nie miał możliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku. W tych okolicznościach brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, nie mówiąc już o jego rażącej postaci. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości, dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt U OSK 1334/11).
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 7, art. 8 i 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę wymogi procesowe stwierdzić należy, że organ dołożył wystarczających starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz przeanalizował wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach, odnosząc się do elementów zawartych we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2018r. Tym samym uczynił zadość wymogom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., opierając swoją ocenę na przekonujących podstawach i w czytelny sposób przedstawiając argumentację w swoim rozstrzygnięciu (art. 107 § 3 k.p.a.).
Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.