IV SA/Wa 780/21

IV SA/Wa 780/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Barszcz
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 7148/21 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] wydana na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 570), oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu w dniu [...] kwietnia 2021 r. odwołania złożonego przez J.O.(dalej: wnioskodawca, inwestor, strona, skarżący) reprezentowanego przez r.pr. J. K., od decyzji Wójta Gminy S. (dalej: organ I instancji) z [...] grudnia 2020 r., znak [...], którą organ ten odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...].
W decyzji z [...] kwietnia 2021 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach faktycznych sprawy.
Wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu - [...] kwietnia 2019 r.) wnioskodawca zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanego na działkach o nr ewid. [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Do wniosku inwestor dołączył między inny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W dniu [...] listopada 2019 r. do akt sprawy wpłynęła opinia sanitarna PPIS w [...] z [...] października 2019 r., znak [...], którą negatywnie zaopiniowano planowane przedsięwzięcie.
W dniu [...] listopada 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo wnioskodawcy, w treści którego odniósł się do opinii. W dniu [...] listopada 2019 r. do akt sprawy wpłynęło wezwanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: PGW Wody Polskie) do uzupełnienia raportu. Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Obwieszczeniem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji poinformował o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy. W dniu [...] grudnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pismo strony postępowania z wnioskiem o uzupełnienie raportu w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia raportu o inwentaryzację przyrodniczą.
W dniu [...] stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo inwestora z wnioskiem o wydłużenie terminu do przedłożenia uzupełnienia raportu do [...] lutego 2020 r. Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji poinformował wnioskodawcę o wyrażeniu zgody na powyższe.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. Marszałek Województwa [...] wezwał do uzupełnienia raportu, jak również do wyjaśnienia przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.).
Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji wystąpił do Marszałka Województwa [...] o przedłużenie terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie z [...] stycznia 2020 r.
Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji zawiadomił PGW Wody Polskie o braku uzupełnienia raportu przez inwestora.
W dniu [...] lutego 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo wnioskodawcy z wnioskiem o przedłużenie terminu do uzupełnienia raportu do [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] lutego 2020 r. do akt sprawy wpłynęła opinia urbanisty dotycząca interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. na terenie przedsięwzięcia. Pismem z [...] lutego 2020 r. organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do uzupełnienia raportu.
W dniu [...] lutego 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Marszałka Województwa [...] z informacją o przedłużeniu terminu na złożenie wyjaśnień do [...] marca 2020 r. Pismem z [...] marca 2020 r. organ I instancji wystąpił do Marszałka Województwa [...] o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień do [...] kwietnia 2020 r. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. inwestor wystąpił o dalsze przedłużenie terminu do uzupełnienia raportu do [...] sierpnia 2020 r., w związku z czym organ I instancji wystąpił do Marszałka Województwa [...] o kolejne przedłużenie terminu do nadesłania wyjaśnień do [...] września 2020 r.
W piśmie z [...] maja 2020 r. Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na przedłużenie terminu do [...] września 2020 r.
Pismem z [...] maja 2020 r. o przedłużeniu terminu organ I instancji zawiadomił RDOŚ w [...], przekazując opinię urbanistyczną.
Pismami z [...] lipca 2020 r. oraz [...] sierpnia 2020 r. PGW WP wystąpiło do organu I instancji o informację, na jakim etapie znajduje się prowadzone postępowanie.
W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił PGW WP o przedłużeniu terminu do uzupełnienia raportu, przesyłając do wiadomości opinię urbanistyczną.
W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. PGW WP wyraziło zgodę na przedłużenie terminu. Pismem z [...] września 2020 r. organ I instancji wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie wobec upłynięcia terminu do złożenia uzupełnienia raportu, nadto przekazał sporządzoną opinię urbanistyczną.
Pismami z [...] września 2020 r. organ I instancji zawiadomił Marszałka Województwa [...], RDOŚ w [...], PGW WP o braku uzupełnienia raportu przez wnioskodawcę.
W piśmie z [...] października 2020 r. Marszałek Województwa [...] poinformował, że nie może zająć stanowiska w sprawie wobec braku uzupełnienia raportu o żądaną informację. Obwieszczeniem z [...] października 2020 r. organ I instancji zawiadomił o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do [...] grudnia 2020 r.
Obwieszczeniem z [...] listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił o zakończeniu postępowania w sprawie.
W decyzji z [...] grudnia 2020 r., znak [...], organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że inwestor nie uzupełnił raportu w żądanym przez organy uzgadniające i opiniujące zakresie, jak również powołał się na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego m.p.z.p. W dniu [...] grudnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo RDOŚ w [...], w którym RDOŚ w [...] w związku z decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. znak [...] poinformował, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowe i tym samym zakończono postępowanie.
Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, w piśmie z [...] grudnia2020r. złożył J.O., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. J. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przez wydanie decyzji o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki wymagane dla wydania przedmiotowej decyzji i ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a przy tym nie zaszły żadne z wynikających z przepisów prawa okoliczności, które by uzasadniały wydanie decyzji odmownej; 2. Naruszenie art. 80 ust. 2 ww. ustawy w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się dokonaniem błędnej, rozszerzającej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z [...] grudnia2003 r. i rozstrzygnięcie wątpliwości w treści planu na niekorzyść skarżącego, z naruszeniem jego praw, w tym w szczególności prawa własności; 3. Naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urbanisty celem dokonania wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z [...] grudnia2003 r., podczas gdy interpretacja obowiązujących przepisów, w tym przepisów prawa miejscowego, jest zadaniem organu stosującego prawo i nie może być dokonywana w oparciu o opinię biegłego; 4. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, co przejawiało się: a) uznaniem, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z [...] grudnia2003 r., b) nieprzeprowadzeniem w niniejszym postępowaniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji dowolnym i nieuzasadnionym przyjęciem przez organ, że brak jest podstaw wydania w niniejszej sprawie decyzji zgodnej ze złożonym wnioskiem. Mając na uwadze powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Ww. odwołanie, wraz z aktami sprawy, organ I instancji przekazał do SKO w [...] przy piśmie z [...] stycznia 2021 r.
Pismem z [...] stycznia 2021 r. Kolegium wezwało organ I instancji do przedłożenia wypisu i wyrysu z obowiązującego m.p.z.p. gminy [...], jak również do wskazania, w jaki sposób, od dnia wejścia w życie tego planu, kształtowało się zagospodarowanie przestrzenne na terenach oznaczonych w planie symbolem [...]. W dniu [...] stycznia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo organu I instancji, przy którym przekazał poświadczoną kopię m.p.z.p. Pismem z [...] lutego 2021 r. Kolegium ponownie wezwało organ I instancji do wskazania, w jaki sposób od dnia wejścia w życie m.p.z.p. kształtowało się zagospodarowanie przestrzenne na terenach oznaczonych w planie symbolem [...]. W dniu [...] lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 r., w treści którego udzielił odpowiedzi na wezwanie Kolegium.
Pismem z [...] marca 2021 r. Kolegium zawiadomiło o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jak również o przedłużeniu terminu do jej rozpatrzenia. O powyższym poinformowano również w drodze obwieszczenia.
SKO w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że przedmiotowa inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Kwalifikacja przedsięwzięcia dokonana została na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - dalej rozporządzenie - data wpływu wniosku [...] kwietnia 2019 r.). SKO w [...] wyjaśniło, że przedsięwzięcie planowane przez wnioskodawcę zlokalizowane ma zostać na działkach nr [...] i [...] , położonych w miejscowości [...]. Działki przeznaczone pod planowane przedsięwzięcie zajmują łącznie [...] ha. Stanowią grunt orny IV - V klasy bonitacyjnej. Działki użytkowane są rolniczo.
Organ odwoławczy wskazał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje m.p.z.p. uchwalony uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] z [...] grudnia2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Działki objęte wnioskiem - o numerach [...] i [...], położone w miejscowości [...] - zlokalizowane są na terenach oznaczonych symbolem [...]. Zgodnie z § 4 ust. 2 m.p.z.p., przeznaczenie podstawowe dla pozostałych terenów na rysunku planu oznaczono symbolami - tereny upraw polowych i ogrodniczych - RP. W przepisie § 4 m.p.z.p. przewidziano również tereny zabudowy zagrodowej - należy przez to rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych - oznaczone na rysunku planu symbolem MR; tereny urządzeń obsługi gospodarki rolnej – RU tereny urządzeń produkcji rolnej - RO. W Rozdziale III, zatytułowanym "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia", miejscowy prawodawca zamieścił dział II, opatrzony tytułem "Rolnictwo". W punkcie I tego działu Rada Gminy [...] przedstawiła zasady i warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "RP", czyli gruntów o symbolu tożsamym z działkami objętymi wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań w przedmiotowej sprawie. Według SKO w [...], na uwagę zasługuje sam tytuł punktu 1.- "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Zdaniem organu II instancji, widać zatem spójność pomiędzy powyższymi przepisami, a normami prawnymi zamieszczonymi w § 4 m.p.z.p. gdzie grunty RP scharakteryzowano jako grunty upraw polowych i ogrodniczych. W treści § 12 pkt II ppkt 1 miejscowy prawodawca wskazał w zakresie gruntów RP: "1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. 1. Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. 2. Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych. 3. W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".
W ocenie Kolegium, interpretacja przedstawiona przez skarżącego przepisów analizowanego m.p.z.p. nie zasługuje na akceptację, ponieważ uwarunkowania dla gruntów oznaczonych symbolem RP zostały zamieszczone przez miejscowego prawodawcę w dziale drugim punkt I planu, określonym jednoznacznie jako tereny rolne bez prawa do zabudowy. Według organu II instancji, intencją prawodawcy miejscowego było, aby na terenach tych nie dopuszczano nowej zabudowy i wprost tego zabroniono. Zdaniem Kolegium, organ uchwalający m.p.z.p. dopuścił kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonych symbolem RP, na których zostały zlokalizowane w przeszłości (przed wejściem w życie planu) siedliska zabudowy zagrodowej. W planie bowiem, co do zasady zakazano jakiejkolwiek zabudowy - na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. SKO w [...] uważa, że intencją prawodawcy było to, aby nowa zabudowa nie powstawała poza istniejącymi już siedliskami rolniczymi. O ile działka oznaczona symbolem RP została w przeszłości zainwestowana pod siedlisko rolnicze, to w planie właśnie, na tego rodzaju nieruchomościach, dopuszczono lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Stąd też należy rozumieć, że skoro nieruchomość oznaczona symbolem RP, przeznaczona wyłącznie pod uprawy polowe i ogrodnicze, przed wejściem w życie m.p.z.p. nie została zabudowana siedliskiem rolniczym, to po wejściu w życie tego planu niemożliwym jest zrealizowanie na niej nowej zabudowy. W ocenie SKO w [...], za tego rodzaju interpretacją planu przemawia całość treści analizowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowień planu nie można bowiem odczytywać tak, jak domaga się tego inwestor, a mianowicie, aby skupić się wyłącznie na dwóch zdaniach zamieszczonych w omawianym planie i każde z nich odczytywać osobno. Według organu odwoławczego, z tego rodzaju sposobem rozumowania kłóci się po pierwsze fakt samego zatytułowania działu, w którym w planie scharakteryzowane zostały grunty oznaczone symbolem RP. Nie bez powodu w planie grunty RP określono jako tereny upraw polowych i ogrodniczych i określono je wprost jako tereny rolne bez prawa do zabudowy (tak też oznaczone są na rysunku i legendzie do m.p.z.p). W planie tym tylko w szczególnych okolicznościach dopuszczono nowe zainwestowanie tego rodzaju gruntów, a mianowicie pod warunkiem, że przed wejściem w życie planu znajdowało się na nim siedlisko rolnicze.
W planie dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, nadto uzupełnienie tej zabudowy o nowe obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną. Według Kolegium, w tym właśnie należy upatrywać, że miejscowy prawodawca nie naruszył prawa własności osób posiadających grunty o tego rodzaju symbolu. Ponadto zdaniem organu II instancji, za tego rodzaju rozumieniem planu przemawia kolejna okoliczność, której również nie dostrzega inwestor, a mianowicie fakt, że w tym samym dziale zamieszczono punkt 2, zatytułowany "Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm)". Z tekstu planu w sposób bezsporny wynika, że to właśnie na tego rodzaju terenach miejscowy prawodawca ustalił następujące warunki dla gruntów oznaczonych symbolem RPm: "1) Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze. 2) Dopuszcza się lokalizację: a. nowej zabudowy i rozbudowę starej w istniejących siedliskach, b. nowych siedlisk w enklawach istniejącej zabudowy zagrodowej lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie pod warunkiem dostępu do drogi publicznej lub niepublicznej, c. ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej, d. obiektów magazynowych i gospodarczych służących do magazynowania i sprzedaży produktów, e. usług komercyjnych, f. dróg i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni, g. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".
Zdaniem organu II instancji, tego rodzaju działanie miejscowego prawodawcy jest logiczne, spójne i celowe. W jednym z punktów tego samego działu planu określa grunty, które co do zasady pozbawia możliwości zabudowy (o ile wcześniej na tym gruncie nie istniało siedlisko rolnicze i nadal istnieje), w drugim punkcie w tym samym dziale wskazuje na tereny, na których można w sposób nieskrępowany realizować zabudowę pod tego rodzaju inwestycję, o jaką wnosi inwestor (to jest fermy hodowlane). Według Kolegium, nie sposób przepisów zamieszczonych w planie w tym zakresie odczytywać w inny, odmienny sposób, bowiem bezpośrednim zamiarem miejscowego prawodawcy było właśnie określenie tego rodzaju sposobu zagospodarowania gruntów, jak mowa o tym powyżej, a co wynika bezsprzecznie z treści samego planu.
Po trzecie według Kolegium - za takim rozumieniem planu, jak wskazuje w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji - przemawia również kolejna okoliczność, a mianowicie, że w m.p.z.p. przewidziano również i inne tereny, na których może zostać zrealizowana wnioskowana inwestycja, a są nimi między innymi tereny oznaczone symbolami RU1, czyli przede wszystkim tereny, o których mowa w ppkt 5 działu II - Tereny urządzeń produkcji rolnej (RO): "Na terenach przeznaczonych na lokalizację obiektów produkcji rolnej ustala się: 1) Lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów, 2) Możliwość adaptacji i rozbudowy istniejących obiektów produkcyjnych i usługowych z zachowaniem przepisów szczególnych, 3) Możliwość przekształceń funkcjonalnych i rozbudowy adaptowanych obiektów na cele produkcji i przetwórstwa surowców rolniczych z zachowaniem przepisów szczególnych. 4) Możliwość lokalizacji nowych obiektów zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. 5) W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".
W skardze skarżący reprezentowany przez r.pr. T. K. zaskarżył w całości decyzję SKO w [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak [...]. Organowi administracji zarzucono naruszenie:
1. art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie decyzji w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki wymagane do wydania przedmiotowej decyzji i ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a przy tym nie zaszły żadne z wynikających z przepisów prawa okoliczności, które by uzasadniały wydanie decyzji odmownej;
2. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się dokonaniem błędnej, rozszerzającej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z [...] grudnia2003 r. i rozstrzygnięcie wątpliwości w treści planu na niekorzyść skarżącego, z naruszeniem jego praw, w tym w szczególności prawa własności;
3. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, co przejawiało się uznaniem, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z [...] grudnia2003 r.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak [...]; 2. zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenia SKO w [...] uznać należy za błędne. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie odbiega co do zasady od uzasadnienia przytoczonego w treści decyzji organu I instancji. W związku z powyższym również argumentacja podnoszona na poparcie niniejszej skargi musi być zbieżna ze stanowiskiem zajmowanym przez skarżącego na administracyjnym etapie postępowania. Według skarżącego, nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że planowana przez skarżącego inwestycja zlokalizowana ma być na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RP, w obrębie którego wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Na tymże terenie dopuszcza się jednak lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Z treści art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wynika, że dla uzyskania decyzji środowiskowej, decydujące znaczenie ma weryfikacja zgodności zamierzenie inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Organy administracji, w świetle dyspozycji przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, oceniają zatem zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W procesie tym organy zobowiązane są do dokonania wykładni zapisów planu miejscowego, przy czym w procesie tym organy winny kierować się ogólnymi regułami wykładni aktów prawnych. Skarżący uważa, że prezentowana przez organ II instancji interpretacja przepisów m.p.z.p., jest nietrafna, sprzeczna z realiami obrotu i godząca w zasady logiki. Przede wszystkim wnioskom SKO w [...] w powyższym zakresie przeczą reguły wykładni językowej.
Skarżący powołał się na treść § 12 pkt 2 ppkt 1 m.p.z.p. co do gruntów oznaczonych symbolem RP. Według skarżącego, już na pierwszy rzut oka widać, że sformułowanie o dopuszczalności realizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną zawarte zostało w oddzielnej jednostce redakcyjnej (w odrębnym zdaniu) i brak jest w nim odniesienia do już istniejących siedlisk. Gdyby przy tym możliwość realizacji nowych obiektów miała dotyczyć jedynie już istniejących siedlisk, to z pewnością stosowne sformułowanie zostałoby dodane albo w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu, albo cały zapis o możliwości realizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną przeniesiony byłby do zdania poprzedzającego. Innymi słowy, gdyby intencją przyświecającą uchwalaniu miejscowego planu było, aby dopuszczalna była lokalizacja nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, ale tylko przy istniejących siedliskach, to znalazłoby to wyraźne odzwierciedlenie w części tekstowej tegoż planu. W ocenie skarżącego, należy domniemywać, że sporny zapis miałby w takiej sytuacji brzmienie podobne do następującego: "dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną przy już istniejących siedliskach rolnych" lub "dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną jako rozbudowę już istniejących siedlisk". Tego rodzaju sformułowania nie zostały jednak ujęte w treści m.p.z.p. Sporny przepis składa się natomiast, co skarżący już podkreślał, z oddzielnych jednostek redakcyjnych - dwóch odrębnych zdań, co przesądza o konieczności ich interpretacji jako odrębnych postanowień. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest także fakt, że w treści spornego przepisu użyte zostało sformułowanie "lokalizacja nowych obiektów". W ocenie skarżącego, użycie tego rodzaju wyrażenia wprost wskazuje na możliwość realizacji całkowicie nowych budowli, o ile rzecz jasna służą one specjalistycznej produkcji rolnej. Gdyby bowiem, jak uznaje SKO w [...], w zapisie tym chodziło w istocie tylko o możliwość rozbudowy już istniejących siedlisk, to autor miejscowego planu użyłby innego sformułowania, takiego jak np. "rozbudowa siedlisk" czy "powiększenie siedlisk". Tymczasem w omawianym zapisie w sposób wyraźny wskazano na możliwość realizacji nowych obiektów. Skoro zatem w przepisie m.p.z.p. mowa jest o lokalizacji "nowych" obiektów, a jednocześnie sformułowanie to nie zostało w jakikolwiek sposób zawężone, czy też ograniczone, to stosownie do zasad logiki należałoby uznać, że plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji nowej zabudowy, pod warunkiem oczywiście spełniania przez nią funkcji produkcyjno-rolnej. Według skarżącego, zastosowana przez SKO w [...] (a wcześniej przez Wójta Gminy [...]) wykładnia przepisów m.p.z.p. jest w istocie wykładnią rozszerzającą, godzącą w prawa skarżącego, w tym w szczególności w przysługujące mu prawo własności. Podkreślić tymczasem należy, posiłkując się poglądami obowiązującymi w literaturze przedmiotu, iż wątpliwości co do treści miejscowego planu nie można w żadnym razie interpretować na niekorzyść podmiotu zainteresowanego realizacją konkretnego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego, na gruncie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, wszelkie wątpliwości w treści zapisów planów miejscowych należy zatem intepretować na korzyść osoby składającej wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Skoro zatem w niniejszej sprawie istniała między organami administracji, a skarżącym niezgodność co do wykładni zapisów m.p.z.p. (co oznacza, że w zakresie treści m.p.z.p. istniały poważne wątpliwości), to te sporne zapisy, jako zapisy o niejasnym charakterze, winny zostać poddane interpretacji na korzyść skarżącego. Zdaniem skarżącego, nie jest trafna dokonana przez organ II instancji wykładnia quasi systemowa przepisu § 12 pkt II ppkt 1 m.p.z.p., tj. wykładnia tegoż zapisu w odniesieniu do tytułu poszczególnych działów miejscowego planu. W powyższym zakresie wnioski SKO w [...] o braku możliwości realizacji nowej zabudowy wynikają przede wszystkim z brzmienia tytułu pkt 1 "Tereny rolne bez prawa zabudowy". Samo brzmienie tytułu tego przepisu nie może jednak, wbrew stanowisku organu II instancji, przekreślać sensu poszczególnych zapisów wchodzących w skład tegoż działu. Skoro bowiem szczegółowy zapis m.p.z.p. ma określoną, jasną treść, to brak jest podstaw by taką treść kwestionować tylko z powodu brzmienia tytułu działu. W ocenie skarżącego, między brzmieniem spornego zapisu, a tytułem działu wcale sprzeczność nie zachodzi. Zdaniem skarżącego, sformułowanie "Tereny rolne bez prawa zabudowy" należy bowiem rozumieć w ten sposób, że zakazana jest tam budowa obiektów innych niż służące do produkcji rolnej. Skarżący nie kwestionuje, że na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem RP nie ma prawa do posadowienia np. domu mieszkalnego, czy zakładu produkcyjnego, o tyle jednak całkowicie inaczej rzecz się ma jeżeli chodzi o obiekty służące produkcji rolnej - w tym zakresie jego zdaniem, treść m.p.z.p. wskazuje na możliwość realizacji takich obiektów, zarówno w ramach rozbudowy istniejących już siedlisk, jak i jako nowych inwestycji. Skarżący uważa, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne polega na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na dziatkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości [...]. Jest to zatem niewątpliwie inwestycja przewidująca realizację obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną - chów drobiu bez wątpienia uznać należy za specjalistyczną produkcję rolną, natomiast samą fermę (jako zespół budynków i infrastruktury towarzyszącej) - za obiekt służący tejże produkcji. Skoro jak zostało wykazane powyżej, przepisy m.p.z.p. obszar działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości [...] kwalifikują jako teren, na którym dopuszcza się budowę nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a planowana inwestycja przewiduję realizację takich właśnie obiektów, to zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami m.p.z.p. wydaje się być oczywista i niepodważalna. W ocenie skarżącego, treść cytowanych zapisów m.p.z.p. wręcz "skrojona" została pod inwestycje takiego typu, jak planowana przez skarżącego - skoro bowiem w treści m.p.z.p. mowa jest o specjalistycznej produkcji rolnej, to jasnym jest, że nie chodzi tu o obiekty związane z tradycyjnie rozumianym, drobnym rodzinnym rolnictwem, lecz o wysoko wyspecjalizowane, nowoczesne obiekty jak fermy i inne zakłady produkcyjne. Według skarżącego, brak jest w niniejszej sprawie, w kontekście zapisów m.p.z.p., przeszkód do wydania decyzji środowiskowej, zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Wbrew stwierdzeniu SKO w [...] (stanowiącego zresztą proste powtórzenie ustaleń podjętych uprzednio przez Wójta Gminy [...]), planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje zgodna z zapisami planu miejscowego. Skarżący uważa, że ponownego podkreślenia wymaga w tym miejscu to, że całość objętej projektem inwestycji realizowana będzie na obszarze, przeznaczonym zgodnie z zapisami m.p.z.p. do produkcji rolnej. Skoro przepisy m.p.z.p. przedmiotowy obszar kwalifikują jako teren przeznaczony stricte pod działalność rolną z prawem rozbudowy istniejących siedlisk i prawem lokalizacji nowych obiektów służących produkcji rolnej, to właśnie taką funkcję i to przeznaczenie należy uznać za podstawowe i nadrzędne. To właśnie przez pryzmat tej funkcji winna być w niniejszej sprawie badana kwestia zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przedmiotowym postępowaniu ta zgodność jest zachowana.
Skarżący uważa również, że choć kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p. była w przedmiotowym postępowaniu kwestią o niewątpliwie kluczowym charakterze, to jednak nie można pominąć także innej okoliczności wskazywanej "na marginesie" przez SKO w [...], mianowicie kwestii niekompletności raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zwanego dalej: raportem). W powyższym zakresie organ II instancji stwierdził, że przedłożony przez skarżącego raport "nie pozwalał na dogłębną analizę przedmiotowego przedsięwzięcia pod względem jego zagrożeń i uciążliwości dla środowiska, jak również nie wyjaśniał sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę oraz zagadnień związanych z gospodarką wód opadowych i roztopowych", przez co, niezależnie od kwestii zgodności inwestycji z m.p.z.p., i tak nie można było wydać decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Powyższe zapatrywanie organu II instancji pozostaje jednak, w ocenie skarżącego, błędne. Zdaniem skarżącego, sporządzony w niniejszej sprawie i przedłożony organom administracji raport spełnia wymogi przewidziane w treści powoływanego przepisu - przedmiotowy raport jest bowiem kompletny, zawiera wszelkie dane wymagane przepisami ustawy środowiskowej, a nadto daje organom administracji możliwość pełnej oceny przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na środowisko. Jeżeli jednak SKO w [...], na co jasno wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powyższego poglądu nie podziela i przedłożony przez skarżącego raport uznaje za niekompletny, to kolejnym działaniem Kolegium w przedmiotowym postępowaniu winno być wezwanie skarżącego do uzupełnienia raportu w niezbędnym zakresie. Skoro zatem w niniejszej sprawie SKO w [...] uznało raport za wadliwy (niekompletny), to powinno zastosować przepis art. 136 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i wezwać skarżącego do złożenia stosownych uzupełnień (niezależnie od wezwań kierowanych przez organ I instancji). Tego rodzaju działania organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu jednak nie podjął. Skarżący zdaje sobie sprawę z faktu, że SKO w [...] utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy [...] przede wszystkim z uwagi na rzekomą sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p., a kwestię wadliwości raportu podnosiło niejako ubocznie. Z tego względu także argumentacja niniejszej skargi koncentruje się na analizie zapisów miejscowego planu, natomiast okoliczności związane z samym raportem podnoszone są w dalszej kolejności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadną i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] kwietnia 2020 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2020 r., znak [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...].
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 7 i art. 77 § 1 i k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]. Należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie naruszyły ww. zasad postępowanie administracyjnego.
Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w [...] wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...]. W sposób przekonujący organ II instancji wykazał zaistniałe w sprawie okoliczności, a wydana decyzja została szczegółowo, szeroko i wnikliwie uzasadniona i nie budzi wątpliwości co do ustaleń odnoszących się do okoliczności faktycznych i prawnych związanych z odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na stwierdzenie braku zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p.
Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, co do zasady jest decyzją związaną. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany do wydania takiej decyzji, w każdym przypadku, gdy zwróci się o to w sposób prawem przewidziany strona, za wyjątkiem przypadków enumeratywnie wymienionych w przepisach prawnych, stanowiących podstawę wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań. Jednym z powodów, z uwagi na które organ nie tylko uprawniony jest ale zobligowany do wydania decyzji negatywnej odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań, jest niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) Zgodnie z zasadami wykładni przepisów prawnych, przepis o charakterze wyjątku podlega interpretacji ścieśniającej, a tym samym właściwy organ wydaje decyzję negatywną jedynie w sytuacji, gdy wykaże jednoznacznie niezgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami obowiązującego planu. Bezwzględnym i podstawowym obowiązkiem ciążącym na organie administracji publicznej, prowadzącym postępowanie w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla danego przedsięwzięcia, co wynika z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., jest zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile ten został uchwalony. Planowana przedsięwzięcie polega na budowie fermy drobiu - [...] kurników do chowu brojlerów kurzych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Maksymalna obsada brojlerów kurzych na terenie fermy ma wynieść [...] sztuk w jednym cyklu, co daje [...] DJP. Zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje budowę [...] kurników o wymiarach [...] x [...] m każdy wraz z [...] silosami na paszę przy każdym z kurników; budowę budynku socjalno-biurowego o powierzchni [...] m2; budowę instalacji zbiornikowej gazu płynnego - [...] nadziemnych zbiorników gazu o pojemności do [...] m3 każdy; dróg dojazdowych i placów o powierzchni [...] m2; wagi najazdowej; [...] zbiorników na ścieki z mycia kurników każdy o pojemności do [...] m3 oraz innych elementów. Nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie uwarunkowań środowiskowych, położone są wśród pól uprawnych oraz sadów owocowych. Działki inwestycyjne są niezabudowane. Najbliższy sąsiedni budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. [...] m w kierunku południowym, licząc od najbliższego budynku inwentarskiego planowanej fermy. Działki przeznaczone pod planowane przedsięwzięcie zajmują łącznie [...] ha. Stanowią grunt orny IV - V klasy bonitacyjnej. Aktualnie działki użytkowane są rolniczo.
Nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że dla opisanego wyżej terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z [...] grudnia2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Działki objęte wnioskiem - o numerach [...] i [...] , położone w miejscowości [...] - zlokalizowane są na terenach oznaczonych symbolem RP. Zdaniem Sądu, Kolegium w ślad za organem I instancji, prawidłowo ustaliło, że sprzeczność taka istnieje wobec planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia i jednoznacznie ją wykazało. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "Pomimo jednoznacznego zakwalifikowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustawodawcę jako aktu prawa miejscowego nie można nie zauważyć, że jego ustalenia, mimo odnoszenia się do abstrakcyjnie określonego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości znajdujących się na terenie objętym przez ów plan. Przez to może się on jawić jako zbiór aktów indywidualnych, ustalających warunki określające zabudowę indywidualnych nieruchomości, uchwalonych stosowną uchwałą rady miasta lub rady gminy". (zob. P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011, s. 164).
Wyjaśnić należy, że zgodnie z § 4 ust. 2, przeznaczenie podstawowe dla pozostałych terenów na rysunku planu oznaczono symbolami - tereny upraw polowych i ogrodniczych - RP. W przepisie § 4 m.p.z.p. przewidziano również tereny zabudowy zagrodowej - należy przez to rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych - oznaczonej na rysunku planu symbolem MR; tereny urządzeń obsługi gospodarki rolnej - RU tereny urządzeń produkcji rolnej - RO.
W rozdziale III, zatytułowanym "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów według rodzajów przeznaczenia", miejscowy prawodawca zamieścił dział II, zatytułowany "Rolnictwo". W punkcie 1 tego działu unormowano zasady i warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "RP", czyli gruntów o symbolu tożsamym działkami objętymi wnioskiem o określenie środowiskowych uwarunkowań w przedmiotowej sprawie. Punkt 1 działu II zatytułowany jest "Tereny rolne bez prawa zabudowy (RP)". Istnieje zatem spójność pomiędzy powyższymi przepisami, a przepisami, które znajdują się w § 4 m.p.z.p., gdzie grunty RP scharakteryzowano jako grunty upraw polowych i ogrodniczych. W treści § 12 pkt II ppkt 1 miejscowy prawodawca wprowadził następującą treść normatywną "1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. 1. Dopuszcza się adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. 2. Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni wzdłuż cieków wodnych. 3. W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".
Skarżący uważa, że treść cytowanego wyżej przepisu należy interpretować w ten sposób, że tereny oznaczone w planie symbolem RP zostały przeznaczone pod lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, niezależnie od tego czy na tych gruntach znajduje się już obecnie istniejące siedlisko rolne, czy też nie. Inwestor twierdzi, że m.p.z.p. dopuszcza budowę nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a planowane przedsięwzięcie przewiduje realizację takich właśnie obiektów. Zdaniem skarżącego, zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami m.p.z.p. zdaje się być oczywista i niepodważalna.
Wskazać jednak należy, że inwestor przepisy tej części planu odczytuje osobno, to jest osobno czyta zdanie pierwsze 1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Osobno odczytuje również zdanie drugie - Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Ważną sprawą jest systematyka przepisów aktu normatywnego (zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów władzy i administracji państwowej, Warszawa 1977, s. 39). Skarżący pomija w swoich rozważaniach systematykę m.p.z.p.
Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że tego rodzaju interpretacja przepisów przedmiotowego m.p.z.p. nie zasługuje na akceptację. Wykładnia przepisów m.p.z.p. przedstawiona przez skarżącego jest sprzeczna z modelem racjonalnego tworzenia prawa.
W piśmiennictwie J. Wróblewski wyróżnia następujące elementy modelu racjonalnego tworzenia prawa: "a) założenie celu, określonego w stopniu dostatecznie sprecyzowanym dla wyboru środków służących jego realizacji; b) ustalenie prawidłowości, które określają powiązania między typem stanów rzeczy, do których należy cel, a typem zjawisk, które prowadzą do zaistnienia tych pierwszych (potencjalne środki realizacji celu); c) ustalenie, które ze środków realizacji założonego celu mogą być środkami prawnymi (prawne środki realizacji celu); d) wybór określonego środka prawnego do realizacji założonego celu; e) ustanowienie określonych przepisów prawa obowiązującego" (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1985, s. 134-135). Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wyjaśniły na podstawie cytowanych przepisów m.p.z.p., jakie było założenie regulacji dotyczącej terenów rolnych bez prawa zabudowy w planie miejscowym oraz jakie środki służące do tego celu wybrał prawodawca lokalny (Rad Gminy [...]). Organy wyjaśniły jakie cele instrumentalne wybrała Rada Gminy [...], aby oddziaływać na inwestorów, którzy będą planować realizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Z tego powodu w m.p.z.p. dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły proces wykładni operatywnej m.p.z.p. ustalając znaczenie przepisów miejscowego planu dotyczących terenów rolnych bez prawa zabudowy. Wskazać należy, że przeprowadzona przez orzekające organy wykładnia przepisów m.p.z.p. jest związana z rozstrzygnięciem obejmującym stwierdzenie braku zgodności lokalizacji planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości [...] z przepisami uchwały Rady Gminy [...] nr [...]z [...] grudnia2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
W kontrolowanej przez Sąd sprawie Rada Gminy [...] uchwalając m.p.z.p. celowo ograniczyła luz decyzyjny organom stosującym prawo dotyczące terenów rolnych bez prawa zabudowy. Rada regulując w m.p.z.p. zagadnienie dotyczące ww. terenów nie wprowadziła do tekstu planu zwrotów oceniających, które w danym kontekście pozwalają na różne ich rozumienie. Prawodawca racjonalny regulując zachowanie adresatów stanowionych przepisów prawa powinien brać pod uwagę sposób w jaki są one potocznie rozumiane. W niniejszej sprawi adresatem przepisów dopuszczających lokalizację obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną są wyłącznie inwestorzy dokonujący adaptacji, rozbudowy lub modernizacji obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.
Należy wyjaśnić, że uwarunkowania dla gruntów oznaczonych symbolem RP zostały zamieszczone przez miejscowego prawodawcę w dziale drugim punkt 1 planu, określonym jednoznacznie jako tereny rolne bez prawa do zabudowy. Intencją uchwałodawcy było zatem, aby na terenach tych nie dopuszczano nowej zabudowy i wprost jej zabroniono. Prawodawca lokalny dopuścił kontynuowanie dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości oznaczonych symbolem RP, na których zostały zlokalizowane w przeszłości (przed wejściem w życie planu) siedliska zabudowy zagrodowej. W planie bowiem, co do zasady zakazano jakiejkolwiek zabudowy - na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych regulując, że wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Jedna z dyrektyw techniczno-legislacyjnych stosowana w procesie tworzenia prawa miejscowego "nakazuje tworzenie przepisów prawnych w ten sposób, aby z nich nie wynikały normy zbyt ogólne, ani też zbyt szczegółowe. Przepisy powinny być na tyle szczegółowe, aby było wiadomo, kto jest adresatem normy, jakie ma obowiązki i uprawnienia i ewentualnie podawać wskazówki co do sposobu ich wykonywania. Jednocześnie jednak przepisy prawne powinny być na tyle ogólne, ażeby stwarzały określone możliwości wyboru sposobu ich wykonania przez adresatów, dawały pewien luz interpretacyjny, np. organom wydających decyzje indywidualne oraz nie wymagały uzupełnień i rozwinięć po krótkim okresie obowiązywania, w drodze nowych przepisów". (zob. H. Rot, K. Siarkiewicz, Akty normatywne terenowych organów władzy i administracji państwowej, Warszawa 1977, s. 40-41).
Ma zatem rację SKO w [...], twierdząc, że intencją prawodawcy było to, aby nowa zabudowa nie powstawała poza istniejącymi już siedliskami rolniczymi. O ile działka oznaczona symbolem RP została w przeszłości zainwestowana pod siedlisko rolnicze, to w planie właśnie, na tego rodzaju nieruchomościach, dopuszczono lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Prawidłowo odczytują treść m.p.z.p. orzekające w sprawie organy podnosząc, że skoro nieruchomość oznaczona symbolem RP, przeznaczona wyłącznie pod uprawy polowe i ogrodnicze, przed wejściem w życie m.p.z.p. nie została zabudowana siedliskiem rolniczym, to po wejściu w życie tego planu niemożliwym jest zrealizowanie na niej nowej zabudowy.
Zgodzić należy się z oceną organu odwoławczego, że za tego rodzaju interpretacją planu przemawia całość jego treści. Poszczególnych przepisów planu miejscowego nie można bowiem odczytywać tak, jak domaga się tego skarżący, a mianowicie, aby skupić się wyłącznie na dwóch zdaniach zamieszczonych w omawianym planie i każde z nich odczytywać osobno. Skarżący odrywa zdanie "Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną" od otoczenia normatywnego tego jednego zdania w m.p.z.p.
Orzekające organy zastosowały systemowe dyrektywy interpretacyjne. W piśmiennictwie wyjaśniono, że "Należą do nich wszystkie dyrektywy, które wskazują jak powinno się dokonywać wykładni ze względu na to, że interpretowana norma jest częścią systemu norm prawnych. Norma prawna występuje zawsze jako element szerszej całości, z którą jest powiązana wielostronnie, między innymi znaczeniowo. (...). Interpretacja powinna być dokonywana w ten sposób, by zachować niesprzeczność norm systemu prawa, i nie powinna pozbawiać znaczenia poszczególnych norm czy ich części. Podstawową cechą systemu prawa jest jego niesprzeczność. Dyrektywy interpretacyjne z reguły postulują taką wykładnię, która nie tylko nie dopuszcza do powstania sprzeczności, ale również je usuwa". (zob. J. Wróblewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 146).
Wykładnia przepisów m.p.z.p. dokonana przez orzekające organy w niniejszej sprawie oparta została na dyrektywach interpretacyjnych, które nie dopuszczają do powstania sprzeczności w treści m.p.z.p. H. R. wskazuje, że "Zasady treści regulacji dotyczą kształtowania aktów prawotwórczych w myśl idei jednolitości i zupełności regulacji. (...) Wśród zasad zakresu regulacji można wymienić dyrektywy: (5) «akt prawotwórczy powinien regulować wyczerpująco cały zakres określonej dziedziny życia społecznego», (6) «instytucje prawne powinny być ujmowane w taki sposób, by od przyjętych zasad ogólnych unormowania danej instytucji prawnej akt prawotwórczy przewidywał możliwie małą ilość wyjątków», (7) «ujęcie normatywne spraw drugorzędnych nie powinno przesłaniać zasadniczych konstrukcji i regulacji», (8) «akt prawotwórczy nie powinien regulować stosunków społecznych różnego typu ani też zmieniać lub uchylać przepisów należących do odmiennego zakresu niż ten, który dany akt prawotwórczy reguluje». (zob. H. Rot, Kształtowanie systemu prawa. Więź pozioma systemu prawa, tom III, Wrocław 1984, s. 100-101).
Zasadnie argumentuje organ II instancji, że ze sposobem rozumowania treści m.p.z.p. przez skarżącego kłóci się: po pierwsze fakt samego zatytułowania działu, w którym w planie scharakteryzowane zostały grunty oznaczone symbolem RP. Nie bez powodu w planie grunty RP określono jako tereny upraw polowych i ogrodniczych i określono je wprost jako tereny rolne bez prawa do zabudowy (tak też oznaczone są na rysunku i legendzie do m.p.z.p.). W planie tym tylko w szczególnych okolicznościach dopuszczono nowe zainwestowanie tego rodzaju gruntów, a mianowicie pod warunkiem, że przed wejściem w życie planu znajdowało się na nim siedlisko rolnicze. W planie dopuszczono adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, nadto uzupełnienie tej zabudowy o nowe obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną. W tym właśnie należy upatrywać, że miejscowy prawodawca nie naruszył praw własności osób posiadających grunty o tego rodzaju symbolu. Taki sposób wykładni przedmiotowego m.p.z.p. przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jest akceptowany w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 507/20, LEX nr 3034900 oraz 18 lutego 2020 r., sygn. II OSK 920/18, LEX nr 3009950).
Ma rację SKO w [...], że za tego rodzaju rozumieniem planu przemawia kolejna okoliczność, której również nie dostrzega skarżący, a mianowicie fakt, iż w tym samym dziale zamieszczono punkt 2, zatytułowany Tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy (RPm). Z tekstu planu w sposób bezsporny wynika, że to właśnie na tego rodzaju terenach miejscowy prawodawca ustalił następujące warunki dla gruntów oznaczonych symbolem RPm: "1) Podstawowe przeznaczenie terenów pod uprawy polowe i uprawy ogrodnicze. 2) Dopuszcza się lokalizację: a. nowej zabudowy i rozbudowę starej w istniejących siedliskach, b. nowych siedlisk w enklawach istniejącej zabudowy zagrodowej lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie pod warunkiem dostępu do drogi publicznej lub niepublicznej, c. ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej, d. obiektów magazynowych i gospodarczych służących do magazynowania i sprzedaży produktów, e. usług komercyjnych, f. dróg i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zieleni, g. w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11". Przyjęta regulacja przedmiotowego m.p.z.p. jest logiczna, spójna i celowa. - W jednym z punktów tego samego działu planu wymieniono grunty, które co do zasady pozbawione zostały możliwości zabudowy (o ile wcześniej na tym gruncie nie istniało siedlisko rolnicze i nadal istnieje), w drugim punkcie w tym samym dziale wskazano tereny, na których można w sposób nieskrępowany realizować zabudowę pod tego rodzaju inwestycję, o jaką wnosi skarżący (to jest fermy hodowlane).
Słusznie wskazuje SKO w [...], że po trzecie - za takim rozumieniem planu, jak wyjaśniono to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji - przemawia również kolejna okoliczność, a mianowicie, to że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano również i inne tereny, na których może zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie, a są nimi między innymi tereny oznaczone symbolami RU1, czy przede wszystkim tereny, o których mowa w ppkt 5 działu II -Tereny urządzeń produkcji rolnej (RO): "Na terenach przeznaczonych na lokalizację obiektów produkcji rolnej ustala się: 1) Lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów, 2) Możliwość adaptacji i rozbudowy istniejących obiektów produkcyjnych i usługowych z zachowaniem przepisów szczególnych, 3) Możliwość przekształceń funkcjonalnych i rozbudowy adaptowanych obiektów na cele produkcji i przetwórstwa surowców rolniczych z zachowaniem przepisów szczególnych. 4) Możliwość lokalizacji nowych obiektów zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. 5) W odniesieniu do obiektów i obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej obowiązują zasady ochrony określone w § 11".
Zasadnie dostrzegło SKO w [...], że nie bez powodu miejscowy prawodawca określił w planie przeznaczenie dla poszczególnych gruntów w dziale II, zatytułowanym Rolnictwo i wyszczególnił wśród tych gruntów właśnie te o symbolu RP - określone wprost jako tereny rolne bez prawa zabudowy - aby lokalizować na nich zabudowę każdego rodzaju, każdego typu, bez spełnienia warunku wyrażonego explicite w treści planu, a mianowicie istnienia na tego rodzaju gruncie siedliska rolniczego jeszcze przed wejściem w życie postanowień planu. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego nie można poszczególnych przepisów m.p.z.p. odczytywać osobno, jak czyni to inwestor, faktycznie skupiając się tylko na jednym zdaniu wyrwanym z planu, bez jego łącznego odczytania z pozostałymi przepisami zamieszczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje wprost tereny rolne z prawem do zabudowy, na których dopuszczono możliwość budowy ferm hodowlanych, gospodarstw ogrodniczych i innych zaliczanych do specjalistycznych działów produkcji rolnej (RPm), czy też lokalizację gospodarstw rolnych zaliczanych do działów specjalnych: produkcji roślinnej i zwierzęcej z zachowaniem przepisów szczególnych w zakresie sytuowania obiektów (RO).
Sąd nie podziela stanowiska inwestora, który w skardze twierdzi, że "treść cytowanych przepisów zapisów m.p.z.p. wręcz skrojona została pod inwestycję takiego typu, jak planowana przez skarżącego".
W konsekwencji uznania, że z uwagi na sformułowane w planie ustalenia planowane przez inwestora przedsięwzięcie niewątpliwie jest z planem tym sprzeczne. Z tego powodu organ zobligowany był do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Poprawnie zatem Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Bez znaczenia w tej mierze są podnoszone na str. 5-6 skargi przez skarżącego uwagi dotyczące tego, że Kolegium na marginesie uwag zasadniczych wskazało na niekompletność raportu. Słusznie też Kolegium nie uchyliło decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo zbędnego fragmentu jej uzasadnienia w zakresie rozważań dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, albowiem ten fragment uzasadnienia, przy prawidłowych tezach i ocenach głównych dotyczących braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miał wpływu na poprawność rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), organy mają ograniczony zakres materiału dowodowego opierając się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń m.p.z.p.". (zob. wyrok NSA z 23 marca 2021 r., sygn. III OSK 163/21, LEX nr 3153126). W cytowanym wyżej wyroku dokumentem ocenianym z punktu widzenia treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. była karta informacyjna przedsięwzięcia, a nie raport. Jednak zauważyć należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko tak samo jak karta informacyjna przedsięwzięcia stanowią kluczowe dowody w sprawie i to te dokumenty muszą być ocenione w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń m.p.z.p.
Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, 8, 75, 77, 136 oraz art. 107 k.p.a. Prowadzone przez organ II instancji postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.
Odnosząc się do całokształtu sprawy należy podkreślić, że z uzasadnienia obu decyzji wyraźnie wynika, że organy, których stanowisko Sąd popiera w całości, wyjaśniły bardzo dokładnie przesłanki jakimi się kierowały przy rozstrzygnięciu sprawy, poddając przedmiotowy m.p.z.p. wnikliwej analizie zaś zarzuty skargi, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie mogły podlegać z powołanych wyżej przyczyn uwzględnieniu, jako nie znajdujące uzasadnienia zarówno w braku naruszenia procedury administracyjnej jak i braku naruszenia przez orzekające organy przepisów prawa materialnego.
Orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły z jakich powodów odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań wyrażenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.
Wskazać należy, że racjonalność argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach decyzji orzekających w niniejszej sprawie organów zawiera także w sobie element przewidywania skutków postępowania sprzecznego z przepisami prawa. Ustalenia organów, zaakceptowane przez Sąd nie były zatem dowolne.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.