IV SA/Wa 78/21

IV SA/Wa 78/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jarosław Łuczaj /przewodniczący/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 6210/21 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 153; art. 170; art. 173
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 193 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 10 § 1; art. 33 § 3; art. 40 § 1 i 2; art. 75 § 1; art. 77 § 1; art. 80; art. 81a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z [...] listopada 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] listopada 2020 r., [...] orzekająca o uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "organ I instancji") z [...] marca 2019 r., [...] i stwierdzająca wygaśnięcie z dniem [...] października 2016 r. decyzji Marszałka – pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] marca 2016 r., [...], z dnia [...] lipca 2016 r., [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych.
II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Marszałek decyzją z [...] grudnia 2015 r., [...] udzielił w pkt II E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. O., B. gm. C..
II.2. W dniu [...] października 2016 r. pracownicy Departamentu Środowiska Urzędu [...] Województwa [...] w P. przeprowadzili kontrolę instalacji objętej ww. pozwoleniem. Kontrola wykazała, że instalacja do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Powyższe wynika z faktu dodania do istniejącej instalacji drugiego źródła podawania odpadów, silosu na odpady pyliste, co skraca czas napełniania mieszalnika i tym samym zwiększa wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów.
II.3. Marszałek decyzją z [...] marca 2019 r., [...] orzekł o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcie z upływem dnia [...] października 2016 r., pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. O., B., gm. C., udzielonego spółce mocą decyzji Marszałka z [...] grudnia 2015 r., [...] (w pkt II). Organ I instancji wskazał, że wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, zlokalizowanej przy ul. O., B., gm. C. oraz możliwa do przetworzenia w ciągu doby ilość odpadów niebezpiecznych, zostały określone przez samego prowadzącego instalację we wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego. Instalacja została zakwalifikowana przez wnioskodawcę jako instalacja, o której mowa w ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169; dalej: "rozporządzenie"), tj. instalacja do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej. W opinii Marszałka, powyższe znajduje potwierdzenie w zbiorczych zestawieniach danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi za lata 2016 i 2017, przedkładanych Marszałkowi przez prowadzącego instalację. Marszałek wskazał, że z zestawień tych wynika, że w 2016 r. w przedmiotowej instalacji zostało przetworzonych 5648,621 Mg odpadów niebezpiecznych, natomiast w 2017 r. ilość przetworzonych i odpadów niebezpiecznych wynosiła 6332,827 Mg. Zakładając ciągłą pracę instalacji w ciągu roku (365 dni) wynika, że w poszczególnych latach instalacja przetwarzała odpowiednio ok. 15 Mg i ok. 17 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę. Marszałek zwrócił również uwagę, że spółka uzyskała decyzję Wójta Gminy C. z [...] listopada 2018 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Modernizacja istniejącej instalacji do przetwarzania, w tym odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w miejscowości B., ul. O., dz. nr [...], lok. [...]". W ramach tego postępowania instalacja również została zakwalifikowana jako instalacja wymagająca uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Z tego względu Marszałek uczestniczył w postępowaniu, w charakterze organu opiniującego. Organ I instancji dodał przy tym, że w świetle ww. okoliczności nie może budzić żadnych wątpliwości, że instalacja prowadzona przez spółkę, wymaga posiadania pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji nie może być eksploatowana w oparciu o pozwolenie sektorowe - na wytarzanie odpadów uwzględniające wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie to bowiem stało się bezprzedmiotowe. Z dniem zaistnienia przesłanek implikujących obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, skarżąca prowadząca instalację nie mogła korzystać z uprawnień wynikających z dotychczasowego pozwolenia sektorowego, co jednocześnie przesądza o bezprzedmiotowości tegoż pozwolenia. Taki stan rzeczy skutkuje wygaśnięciem pozwolenia.
II.4. Skarżąca pismem z [...] marca 2019 r. złożyła odwołanie od przywołanej wyżej decyzji Marszałka. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak pełnego przeanalizowania sprawy, art. 75 k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie stronie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oględzin, a także przyjęcie, że okresowa eksploatacja z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia jako zdarzenie przeszłe i planowanie rozbudowy jako zdarzenie przyszłe jest równoznaczne z eksploatacją instalacji. Według skarżącej doszło też do naruszenia art. 81a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony. W ocenie skarżącej doszło także do naruszenia art. 193 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: "p.o.ś.") poprzez przyjęcie, że decyzja Marszałka wygasła w całości, a także, że strona obowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego. W uzasadnieniu do odwołania skarżąca przyznała, że przez niedopatrzenie pracowników oraz w związku z prowadzonymi testami przez okres dwóch lat doszło do przejściowego zwiększenia zdolności przetwarzania odpadów i eksploatacji instalacji niezgodnie z posiadanym pozwoleniem. Był to jednak stan przejściowy, nietrwały i ustał przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. W opinii skarżącej, organ I instancji doszedł do błędnego przekonania, że eksploatacja instalacji z naruszeniem warunków posiadanej decyzji wypełnia przesłanki określone w art. 193 ust. 2 p.o.ś. Spółka co prawda wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ale wniosek ten dotyczył przyszłości, realizacji nowej instalacji, o czym mowa w art. 191a p.o.ś. Spółka w trakcie testów potwierdziła, iż posiadana technologia pozwala hipotetycznie na przetworzenie większej ilości odpadów niebezpiecznych jednak możliwe jest to po przeprowadzeniu modernizacji instalacji i rozbudowie jej o dodatkowe elementy. Instalacja eksploatowana aktualnie przez Spółkę nie pozwala na przetworzenie większej ilości odpadów niebezpiecznych aniżeli wynikałoby to z posiadanej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, organ zaniechał wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wydajności instalacji. Spółka zwracała się do organu o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz oględzin, co umożliwiłoby w sposób jednoznaczny określenie wydajności instalacji. Ponadto skarżąca stwierdziła, że delikt, którego dopuściła się spółka sankcjonowany jest w art. 195 ust. 1 p.o.ś., a co za tym idzie organ powinien wszcząć procedurę cofnięcia pozwolenia, czego nie uczynił. Ponadto skarżąca wskazała, że posiadana przez nią decyzja reguluje nie tylko przetwarzanie i wytwarzanie odpadów, ale również zezwala na zbieranie odpadów, co realizowane jest poza instalacją. Natomiast zgodnie z art. 193 ust. 2 p.o.ś. pozwolenie wygasa jedynie w części, w stosunku do której eksploatacja instalacji wymaga pozwolenia zintegrowanego. Podobnie jest z eksploatacją instalacji na potrzeby przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, w którym to zakresie nie jest wymagane pozwolenie zintegrowane.
II.5. Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2019 r., [...] uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł o wygaśnięciu decyzji Marszałka - pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z [...] grudnia 2015 r., [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] marca 2016 r., [...], z dnia [...] lipca 2016 r., [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] w zakresie pkt II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych.
II.6. W skardze na decyzję Ministra Środowiska Spółka zarzuciła naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie rzeczywistej daty zwiększenia wydajności instalacji; uznanie na podstawie oświadczenia reprezentanta skarżącej, o treści: "Szacuje się, że ww. instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016 r.", że istniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z dniem [...] października 2016 r., jest działaniem nieuzasadnionym i niedopuszczalnym, opartym nie na podstawie zebranego materiału dowodowego, ale domniemań i "dopowiedzeń" organu;
- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z prawem; stan faktyczny sprawy został ustalonym m.in. w oparciu o protokół kontroli Marszałka Województwa [...] z [...] października 2016 r.; Skarżąca wskazała, że dokument ten (jak i cała kontrola) został sporządzony w sposób sprzeczny z prawem - kontrola działalności skarżącej została przeprowadzona nie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt prawa wewnętrznego administracji publicznej (Regulamin kontroli wykonywanej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Regulamin kontroli dotyczy (i może stanowić podstawę kontroli) jedynie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w żadnym wypadku podmiotów prywatnych - spółek prawa handlowego.;
- art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmówienie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, czy przeprowadzenia oględzin instancji, na okoliczność określenia wydajności instalacji oraz możliwej do przetworzenia w ciągu doby ilości odpadów niebezpiecznych, a w konsekwencji dokonania kwalifikacji instalacji zgodnie z rozporządzeniem. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała w toku postępowania administracyjnego – co nie zostało uwzględnione - że eksploatacja instalacji w warunkach odbiegających od określonych w pozwoleniu (skutkująca zwiększoną zdolnością przetwarzania) była stanem przejściowym, związanym z prowadzeniem testów technologicznych. Ponadto – w ocenie spółki - miało miejsce naruszenie art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, organ II instancji m.in. zaniechał przesłuchania w charakterze strony reprezentanta skarżącej, co pozwoliłoby wyjaśnić i uściślić oświadczenia zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., co skutkowało z kolei ustaleniem błędnego stanu faktycznego w zakresie przyjętej daty wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów;
- art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia w sprawie przesłanek do jego zastosowania; w sprawie istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego; wątpliwościami tymi była data (dzień) zwiększenia wydajności instalacji. Nie jest zrozumiałe dlaczego organ przyjął datę 1 października, zwiększenie zdolności mogło nastąpić w każdym z dni tego miesiąca, pomiędzy dniem [...] a [...] (data kontroli organu, w której stwierdzono dodanie do instalacji dodatkowego silosu), a rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony nakazuje przyjąć za datę bezprzedmiotowości pozwolenia datę najpóźniejszą - czyli [...] października 2016 r.; przy czym jest to okoliczność dla skarżącej niezmiernie istotna, skoro bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło w październiku 2016r., to od tej daty skarżąca prowadziła działalność związaną z korzystaniem ze środowiska bez koniecznej decyzji administracyjnej ;
2. naruszenie prawa materialnego:
- art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów posiadane przez skarżącą stało się bezprzedmiotowe oraz art. 193 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne.
II.6. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1918/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska. Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna ze względu na naruszenie przepisów postępowania. Dotyczy to głównie ustalenia przez Ministra Środowiska daty wygaśnięcia pozwolenia. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne i w tym zakresie podzielił stanowisko Ministra Środowiska. WSA stwierdził, że prawidłowo organy obydwu instancji przyjęły, że dalsze prowadzenie instalacji nie może odbywać się na podstawie dotychczasowej decyzji Marszałka, a zatem decyzja ta podlega wygaśnięciu. W orzeczeniu podkreślono, że dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia, podnoszone przez stronę okoliczności, że stan zwiększenia wydajności instalacji był "przejściowy nietrwały" i stanowił "niedopatrzenie pracowników". Słuszne było również nieuwzględnienie przez organy prowadzące postępowanie wniosku o dodatkowe postępowanie wyjaśniające na okoliczność wydajności instalacji, bowiem nie zmieniłoby to przyjętego ustalenia, że w instalacji były przetwarzane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 10 Mg na dobę. A zatem w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia w części (pkt II.2.1) decyzji Marszałka z [...] grudnia 2015 r. Natomiast zasadne według WSA okazały się zarzuty skargi odnośnie daty wygaśnięcia pozwolenia co wymaga dodatkowego wyjaśnienia. W postępowaniu przed organem I instancji spółka niejednoznacznie określiła termin od kiedy instalacja mogła zwiększyć wydajność określając go na październik 2016 r., co nie wskazuje daty dziennej wygaśnięcia pozwolenia. Przedstawione przez Ministra Środowiska wyliczenia nie muszą w pełni oddawać rzeczywistego stanu rzeczy, bowiem mogą istnieć różnice w poszczególnych okresach, co przyznał sam organ. Mając to na uwadze, Sąd uznał, że Minister Środowiska winien wezwać stronę do sprecyzowania wcześniejszego oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2016 r. w celu rozwiania wszelkich wątpliwości. Tym bardziej, że na rozprawie spółka podniosła, że gdyby została wezwana do sprecyzowania powyższej okoliczności, na pewno uczyniłaby to, gdyby jej dano taką możliwość. WSA stwierdził zatem, że Minister Środowiska ponownie rozpoznając sprawę ustali - po uprzednim wezwaniu spółki do sprecyzowania oświadczenia - datę dzienną zwiększenia wydajności instalacji.
II.7. Minister decyzją z [...] listopada 2020 r., [...] orzekł o uchyleniu decyzji Marszałka z [...] marca 2019 r., [...] i stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] października 2016 r. decyzji Marszałka – pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r., [...], zmienioną decyzjami z dnia [...] marca 2016 r., [...], z dnia [...] lipca 2016 r., [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych. Biorąc pod uwagę wytyczne WSA w Warszawie Minister Klimatu pismem z [...] sierpnia 2020 r., [...] wezwał skarżącą doprecyzowania wcześniejszego oświadczenia z [...] kwietnia 2017 r. celem określenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieudzielenie żądanych wyjaśnień spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadaną dokumentację. Cytowane pismo zostało odebrane przez spółkę w dniu [...] września 2020 r. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W dalszej kolejności Minister wskazał, że Marszałek w dniu [...] października 2016 r. przeprowadził kontrolę instalacji spółki. W toku kontroli ustalono, że instalacja, dla której udzielono pozwolenia z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Powyższe wynikało z faktu dodania do istniejącej instalacji drugiego źródła podawania odpadów, silosu na odpady pyliste, co w konsekwencji zwiększyło wydajność tej instalacji. Zwiększenie to znajduje potwierdzenie w analizie zbiorczych zestawień danych dotyczących przetwarzania odpadów, składanych przez stronę Marszałkowi. Z przywołanych zestawień wynika, że w 2016 r. przetworzeniu poddano 5648,621 Mg odpadów niebezpiecznych a w roku 2017 r. ilość ta wynosiła 6332,827 Mg. Przy założeniu ciągłej pracy instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku, z prostego rachunku wynika, że w 2016 r. przerabiano ponad 15 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę. W 2017 r. ilość ta wyniosła ponad 17 Mg. Minister dodał również, że we wniosku o udzielenie pozwolenia spółka deklarowała, że instalacja pracować będzie przez 252 dni w roku. Przyjęcie takiej wielkości do powyższych obliczeń powoduje, że dobowa ilość przetwarzanych odpadów jest jeszcze wyższa. W 2016 r. przetwarzana ilość odpadów niebezpiecznych średniodobowo przekraczała aż o 50% wydajność instalacji deklarowanej we wniosku o udzielenie pozwolenia, a w 2017 r. parametr ten wzrósł o 70%, z uwzględnieniem oświadczenia strony o rozbudowie instalacji w październiku 2016 r. prowadziło do wniosku, że do zdarzenia tego nie mogło dojść później niż z dniem [...] października 2016 r. Organ II instancji przedstawił obliczenia potwierdzające przyjętą przez oba organy datę zaistnienia okoliczności przesądzających o wygaśnięciu pozwolenia. Zdaniem Ministra, słuszność tak przyjętego stanowiska znajduje potwierdzenie przede wszystkim w treści pisma spółki z [...] maja 2019 r. przedłożonego wraz z załącznikami przez stronę Ministrowi Środowiska. Z treści pisma wynika, że stan podniesionej wydajności instalacji w 2017 r., dotyczył pierwszego półrocza tego roku, co oznacza, że miesięcznie zwiększenie ilości przetwarzanych odpadów obejmowało ok. 11,7% odpadów ze wskazanego o 70% wzrostu w 2017 r. (wartość uzyskana przez podzielenie 70% na 6 miesięcy). Przyjmując, że skala zwiększenia przetwarzania odpadów w ujęciu miesięcznym miała miejsce również w 2016 r., a również uwzględniając, że całoroczne zwiększenie wynosiło 50%, to odpowiednio przyjąć należy (dzieląc 50% na wartość miesięczną 11,7%), że miało ono miejsce dłużej niż tylko w IV kwartale 2016 r., bowiem z obliczenia otrzymujemy ok. 4,3 miesiąca. Ponadto ustalono w toku postępowania, na podstawie zbiorczych zestawień danych, iż w 2016 r. przetworzeniu poddano 5648,621 Mg odpadów niebezpiecznych, a w roku 2017 r. ilość ta wynosiła 6332,827 Mg. Minister podał, że z prostego rachunku wynika, przy założeniu ciągłej pracy instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku, że w 2016 r. przerabiano ponad 15 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę. W 2017 r. ilość ta wyniosła ponad 17 Mg. Zakładając, że rozbudowy instalacji dokonano [...] października 2016 r. Minister uznał, że należy przyjąć, iż przez trzy pierwsze kwartały 2016 r. nie przekraczano ilości 10 Mg w ciągu doby, co upoważniało podmiot do korzystania z posiadanego pozwolenia na wytwarzanie odpadów z elementami zezwolenia na ich przetwarzanie. Pierwsze trzy kwartały to 273 dni (włącznie z dniami wolnymi od pracy). Dawałoby to maksymalną ilość przetworzonych odpadów niebezpiecznych w ciągu pierwszych trzech kwartałów 2016 r. - 2730 Mg. W całym 2016 r. ilość ta wynosiła 5648,621 Mg. A zatem z różnicy pomiędzy tymi wielkościami wynika ilość odpadów niebezpiecznych przetworzonych w IV kwartale 2016 r., tj. 2918,621 Mg. Dzieląc tę wielkość na 92 dni (ilość dni w IV kwartale roku) Minister podniósł, iż otrzymujemy ilość prawie 32 Mg odpadów na dobę. Minister zwrócił równocześnie uwagę, że skarżąca we wniosku z sierpnia 2015 r. o wydanie pozwolenia deklarowała pracę instalacji przez 252 dni w roku. Informacja ta ma wpływ na ilości odpadów przetwarzanych w ciągu doby. W takim obliczeniu (wykonanym szacunkowo) Minister podniósł, że uwzględnić należy, iż rok to 52 tygodnie, z czego 39 przypada na trzy pierwsze kwartały roku, a 13 na ostatni. 39 tygodni to 195 dni roboczych, a 13 tygodni to 65 dni robocze (po odjęciu wyłącznie sobót i niedziel, nie uwzględniając innych dni świątecznych stąd obliczenia mają charakter szacunkowy). W sumie jest to więcej niż deklaracja strony o prowadzeniu pracy instalacji przez 252 dni. Minister zakładając więc, że przez trzy pierwsze kwartały dobowa ilość przetwarzanych odpadów niebezpiecznych nie przekraczała 10 Mg na dobę, uznał, iż daje to sumaryczną ilość 1950 Mg. Dodał, że w 2016 r. ilość przetworzonych odpadów niebezpiecznych wynosiła 5648,621 Mg. Po odjęciu od tej wartości dopuszczonej pozwoleniem ilości odpadów przeliczonych z okresu trzech pierwszych kwartałów (1950 Mg) otrzymujemy liczbę 3698,621 Mg przypadającą na ostatni kwartał. Wartość ta podzielona na 65 dni robocze daje 56,9 Mg odpadów niebezpiecznych na dobę. Natomiast zakładając pracę instalacji przez 252 dni w roku, na ostatni kwartał przypadają statystycznie jedynie 63 dni, co powoduje, że wielkość dobowa wzrasta do 58,7 Mg odpadów. Oznacza to wielkość znacząco przekraczającą deklarowaną we wniosku z sierpnia 2015 r. (24 Mg). Co więcej, otrzymana wartość przekracza wydajność instalacji podana we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego, czyli już z uwzględnieniem rozbudowy instalacji. Organ II instancji wskazał, że we wniosku wskazano, że instalacja pracować będzie przez 250 dni w roku (a zatem mniej niż ilości przyjęte przez organ do wyżej prezentowanych obliczeń), a w ciągu roku przetwarzać będzie 13 125 Mg odpadów. Daje to 52,5 Mg odpadów na dobę. Zdaniem Ministra, wyżej przedstawione obliczenia bez żadnych wątpliwości potwierdzają ustalenia organów. Stąd należy uznać, że przyjęty przez organy termin wygaśnięcia pozwolenia z dniem [...] października 2016 r. jest terminem bardzo ostrożnym. Zdaniem Ministra, przedstawione wyżej wyliczenia ilości przetwarzanych odpadów niebezpiecznych prowadzą do prostego wniosku, że wskazana wyżej ilość 10 ton na dobę jest wyraźnie przekraczana, co bezsprzecznie kwalifikuje instalację do takich, które wymagają uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym organ II instancji uznał, że posiadane przez spółkę pozwolenie stało się bezprzedmiotowe i wygasło z mocy prawa. Jako datę wygaśnięcia pozwolenia uznano dzień [...] października 2016 r., na podstawie oświadczenia strony, że do zwiększenia wydajności instalacji doszło w październiku 2016 r. i swoje stanowisko w tym zakresie podtrzymuje. Data dzienna wygaśnięcia tego pozwolenia została zakwestionowana przez stronę w odwołaniu i w skardze do WSA. Sąd stwierdził, że nie została ona w sposób jednoznaczny ustalona przez organy obydwu instancji i w związku z tym zobowiązał Ministra do wezwania strony do doprecyzowania swojego oświadczenia w tym zakresie. Organ wypełniając dyspozycje Sądu wezwał stronę pismem z [...] sierpnia 2020 r., [...] do wskazania daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji. W piśmie zawarto pouczenie, że nieudzielenie wyjaśnień spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadaną dokumentację. Wezwanie zostało odebrane w dniu [...] września 2020 r. i do dnia dzisiejszego pozostało bez odpowiedzi. W związku z tym Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. uzupełniając je o przedstawione wyżej wyliczenia stanowisko to potwierdzające. W odniesieniu do decyzji Marszałka stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia w całości, Minister uznał, że wygaśnięcie to nastąpiło wyłącznie w zakresie odpadów niebezpiecznych, co bezpośrednio wynika z wyżej przedstawionej analizy. Z materiału dowodowego nie można wywieść, że strona jest obowiązana do uzyskania pozwolenia zintegrowanego również ze względu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne oraz zbieranie odpadów niebezpiecznych. Warunki uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na ten rodzaj działalności określone zostały odpowiednio w ust. 5 pkt 3 i pkt 5 załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami ilością graniczną dla wspomnianych przetwarzanych odpadów innych niż niebezpieczne jest ilość ponad 50 ton na dobę, a w przypadku zbierania, co w konsekwencji prowadzi do magazynowania zbieranych odpadów, dotyczy pojemności miejsca magazynowania przekraczającej 50 ton. Jak zwrócił uwagę organ II instancji, nie można wykluczyć, że ostatnia z wymienionych sytuacji może mieć miejsce w rozpatrywanym przypadku, jednak posiadany materiał dowodowy nie daje podstaw do wyciągnięcia takiego wniosku i w chwili obecnej takie ustalenie nie jest w ogóle możliwe. Nie można też stwierdzić konieczności posiadania pozwolenia zintegrowanego ze względu na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na podstawie zbiorczych zestawień danych. Odnosząc się do zarzutu strony przedstawionego w odwołaniu o zaniechaniu przez Marszałka rzetelnego wyjaśnienia sprawy oraz o odmówieniu przez organ I instancji przeprowadzenia dodatkowych dowodów w postaci opinii biegłego czy oględzin, Minister poinformował, że nie podziela stanowiska strony, albowiem Ilość przetwarzanych odpadów niebezpiecznych w sposób prosty można było ustalić na podstawie zbiorczych zestawień danych. Skoro wskazana ilość wynika bezpośrednio ze stanu faktycznego, niebudzącego żadnych wątpliwości, to przeprowadzenie dodatkowych dowodów, na podstawie których wnioskowano by o już udowodnionej okoliczności jest bezcelowe. Zdaniem Ministra, nie zaistniały okoliczności przemawiające za powołaniem biegłego. Wiadomości specjalne nie były potrzebne organowi II instancji do ustalenia faktu, że w instalacji były przetwarzane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 10 Mg na dobę. Fakt ten został ustalony w sposób prosty, bezpośrednio na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Podobnie rzecz ma się z oględzinami, które mogą być przeprowadzone na podstawie art. 85 k.p.a., a który to przepis mówi, że dowód taki przeprowadzany jest w razie potrzeby. Jeśli dana okoliczność została udowodniona w sprawie bez żadnych wątpliwości w inny sposób, to słusznie organ odmówił przeprowadzenia oględzin. Odnosząc się w dalszej kolejności do stanowiska spółki, iż organy nie rozstrzygnęły wątpliwości na jej strony, Minister oświadczył, że uchylił rozstrzygnięcie Marszałka, od którego strona złożyła odwołanie, i orzekł w sprawie. Organ II instancji doszedł bowiem do przekonania, że okoliczność konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego ze względu na ilość przetwarzanych odpadów innych niż niebezpieczne oraz ze względu na pojemność miejsca magazynowania odpadów prowadzonego w ramach ich zbierania, nie została udowodniona, czemu dał wyraz powyżej w uzasadnieniu decyzji. Tym samym wszelkie wątpliwości z tego zakresu zostały zinterpretowane na korzyść strony. Odnosząc się do stanowiska spółki, iż przez niedopatrzenie pracowników doszło do przejściowego zwiększenia zdolności przetwarzania odpadów, a był to stan przejściowy i nietrwały, Minister wskazał, że na wydajność instalacji nie może mieć wypływu nieuwaga pracowników. Ilość przetwarzanych odpadów świadczy o tym, że wydajność instalacji jest co najmniej taka, jaka wynika z tej ilości. Przetwarzanie odpadów niebezpiecznych w ilości ponad 10 Mg na dobę, co miało miejsce w sprawie, świadczy o technicznej możliwości przetwarzania. A zatem podnoszone w odwołaniu przez skarżącą możliwości technologiczne pozwalające na przetworzenie określonej ilości odpadów świadczą o wydajności instalacji. Dlatego Minister nie podzielił stanowiska strony, że osiągnięcie zwiększonej wydajności możliwe jest dopiero po przeprowadzeniu modernizacji instalacji. Zdaniem Ministra, z treści rozporządzenia wynika bezsprzecznie, że kryterium przyjęcia, że eksploatacja instalacji wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest zdolność przetwarzania. Skoro możliwe było przetworzenie odpadów w ilości większej niż 10 Mg na dobę, to oznacza to, że spełnione jest powyższe kryterium. Minister wskazał, że to zagadnienie również było przedmiotem analizy dokonanej przez WSA, który również i w tym zakresie podzielił stanowisko organu odwoławczego. Dodatkowo wskazał, że skarżący podnosi, iż organ II instancji w stanie faktycznym sprawy obowiązany był do wszczęcia procedury cofnięcia pozwolenia zamiast stwierdzać jej wygaśnięcie. Otóż przywołany przez stronę przepis mówi, że pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone jeżeli eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach. Organ II instancji wyjaśnił w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o prowadzenie instalacji z naruszeniem warunków pozwolenia, ale o konieczność uzyskania przez stronę innego rodzaju decyzji tj. pozwolenia zintegrowanego ze względu na wydajność tej instalacji. Sytuacja ta powoduje, że instalacja nie może być eksploatowana w oparciu o dotychczas posiadane pozwolenie bowiem obowiązujące przepisy na to nie zezwalają. Dodatkowo Minister stwierdził, że magazynowanie zbieranych odpadów ma miejsce w wyznaczonym miejscu hali, a więc w obrębie wspominanej budowli. Tym samym, Minister nie podzielił stanowiska strony, że ma to miejsce poza instalacjami. Powyższe nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
III.1. Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżąca wywiodła skargę na decyzję Ministra z [...] listopada 2020 r., [...], zarzucając jej naruszenie:
1. przepisów postępowania, a to:
1.1. art. 6 k.p.a. i ustanowionej w powołanym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo (tak procesowe, jak i materialne), stwierdzającej częściowe wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, posiadanego przez skarżącą;
1.2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady ogólnej prawdy obiektywnej, zaniechanie przez organ II instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie rzeczywistej (a nie domniemanej, szacowanej, przez organ II instancji, co zresztą powiela błędne i niezgodne z prawem, działania organu I instancji) daty zwiększenia wydajności instalacji; uznanie, że instalacja skarżącej zwiększyła zdolność przerobu odpadów [...] października 2016 r. na podstawie "obliczeń" organu II instancji, w rzeczywistości nastąpiło na podstawie nieuprawnionych domniemań i szacunków tegoż organu; ponadto organ II instancji zaniechał wezwania skarżącej do sprezycowania oświadczenia z [...] kwietnia 2017 r., dotyczącego rzeczywistej daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji (skarżąca nie otrzymała takiego oświadczenia, jak wynika z uzasadnienia decyzji zostało ono wysłane do osoby nie występującej w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika skarżącej);
1.3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji (ale i organ I instancji) zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wskutek władczego rozstrzygnięcia o obowiązkach skarżącej (stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia sektorowego w części, w konkretnej dacie dziennej), bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie - jedynie w oparciu o domniemania i szacunki organu II instancji, nie znajdujące uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;
1.4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co nastąpiło wskutek:
1.4.1. zaniechania zawiadomienia skarżącej przez organ II instancji, przed wydaniem decyzji, o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby organ II instancji w sposób prawidłowy zawiadomił skarżącą o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, skarżąca - jeszcze przed wydaniem decyzji - mogłaby zwrócić organowi II instancji uwagę, na to, iż nie została jej skutecznie doręczona żadna korespondencja dotycząca doprecyzowania oświadczenia z [...] kwietnia 2017 r.;
1.4.2. niedoręczania skarżącej pism w toku postępowania prowadzonego przez Ministra po uchyleniu przez WSA w Warszawie decyzji Ministra z [...] czerwca 2019 r. (co dotyczyło co najmniej wezwania z [...] sierpnia 2020 r. oraz samej decyzji z [...] listopada 2020 r.) - pisma były doręczane przez organ II instancji podmiotowi wskazanemu jako pełnomocnik skarżącej, który jednak statusu tego nie posiadał w postępowaniu administracyjnym;
1.5. art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. poprzez nie dokonywanie przez organ II instancji doręczeń (w szczególności zaskarżonej decyzji) skarżącej, lecz dokonywanie tych doręczeń na adres podmiotu traktowanego przez organ II instancji jako pełnomocnik w sprawie, podczas gdy podmiot ten nie posiadał statusu pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (nie został ustanowiony przez skarżącą pełnomocnikiem do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym), co skutkowało bezskutecznością doręczeń;
1.6. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na materiale dowodowym zebranym niezgodnie z prawem; stan faktyczny sprawy został ustalonym m.in. w oparciu o protokół kontroli Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r.; skarżąca wskazuje, że dokument ten (jak i cała kontrola) został sporządzony w sposób sprzeczny z prawem - kontrola działalności skarżącej została przeprowadzona nie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt prawa wewnętrznego administracji publicznej - Regulamin Kontroli wykonywanej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w P., stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.; nie jest przy tym istotne, czy organ przeprowadzający kontrolę w rzeczywistości posiadał uprawnienia do jej przeprowadzenia (w świetle przepisów powszechnie obowiązujących), czy też nie, istotnym jest, że kontrola przeprowadzona została w oparciu o wadliwe przepisy (prawa wewnętrznego, czyli nie obowiązujące skarżącej, co dotyczyło m.in. wskazanej przez organ podstawy prawnej do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli), a zatem skarżąca pozbawiona została podstawowych gwarancji w toku prowadzonej kontroli;
1.7. art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji dokonał skutecznego wezwania skarżącej (pismem z [...] sierpnia 2020 r.) o doprecyzowanie wcześniejszego oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. (omyłkowo datowanego w uzasadnieniu decyzji na [...] kwietnia 2016 r.), celem określenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji oraz, że wezwanie to zostało odebrane przez osobę ustanowioną przez skarżącą pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu administracyjnym w dniu 1 września 2020 r., podczas gdy osoba, do której przesłano wezwanie, nie posiadała statusu pełnomocnika, a więc organ II instancji nie dokonał skutecznego doręczenia skarżącej wezwania z [...] sierpnia 2020 r.;
1.8. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia w sprawie przesłanek do jego zastosowania; przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia (stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów), jednocześnie w sprawie istniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego; wątpliwościami tymi była data (dzień) zwiększenia wydajności instalacji - ze stwierdzenia przedstawiciela skarżącej (zawartego w piśmie z [...] kwietnia 2017 r.), iż "szacuje się, że ww. instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016 r." nie sposób wysnuć wniosku, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów stało się bezprzedmiotowe [...] października 2016 r.; użycie słowa "szacuje się" oznacza, że instalacja mogła zwiększyć zdolność przerobu w październiku 2016 r. ale równie dobrze z końcem września 2016 r.; nawet gdyby jednak pozostać przy październiku 2016 r. to zdaniem skarżącej nie jest zrozumiałe dlaczego organ przyjął datę [...] października. Zwiększenie zdolności mogło nastąpić w każdym z dni tego miesiąca, pomiędzy dniem [...] a [...] (data kontroli organu, w której stwierdzono dodanie do instalacji dodatkowego silosu), a rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony nakazuje przyjąć za datę bezprzedmiotowości pozwolenia datę najpóźniejszą - czyli [...] października 2016 r. (czyli datę kontroli instalacji przez organ); przy czym jest to okoliczność dla skarżącej niezmiernie istotna, skoro bowiem pozwolenie na wytwarzanie odpadów wygasło w październiku 2016 r., to od tej daty skarżąca prowadziła działalność związaną z korzystaniem ze środowiska bez koniecznej decyzji administracyjnej - istotne jest zatem, czy taki stan rzeczy trwał od [...] października 2016 r., czy też od daty o prawie dwa tygodnie późniejszej - od [...] października 2016 r.; jednocześnie, nawet gdyby dokonywać ustalenia daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji skarżącej (a więc daty, w której nastąpiło wygaśnięcie pozwolenia) według alternatywnej metody wskazanej w decyzji (czyli poprzez przeliczanie liczby dni roboczych oraz sumarycznej, rocznej, ilości przetworzonych odpadów), to również w takim przypadku zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony winna znaleźć zastosowanie; zawarte w decyzji obliczenia stanowią szacunki i domniemania organu; przy metodologii przyjętej dla tych obliczeń zwiększenie mocy instalacji mogło nastąpić zarówno [...] października 2016 r. (czyli w dacie przyjętej przez organ II instancji), jak i w dniu [...] października 2016 r. (czyli w dacie faktycznego stwierdzenia - w toku kontroli - dołączenia do instalacji dodatkowego silosa);
1.9. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wezwanie skarżącej (co wynika z niedoręczenia skarżącej stosownego wezwania w sposób wynikający z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego), wbrew obowiązkowi płynącemu z wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1918/19, do sprecyzowania oświadczenia z [...] kwietnia 2017 r., dotyczącego terminu zwiększenia mocy przerobowej instalacji skarżącej;
- które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na treść decyzji wydanej przez organ II instancji. Naruszenia te doprowadziły bowiem do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na wytwarzanie odpadów posiadanego przez skarżącą, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych, w postępowaniu o błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego.
2. naruszenie prawa materialnego, a to:
2.1. art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że pozwolenie na wytwarzanie odpadów posiadane przez skarżącą stało się bezprzedmiotowe;
2.2. art. 193 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest do posiadania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne;
- które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna wykładnia/niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego doprowadziły do bezpodstawnego i niezgodnego z prawem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na wytwarzanie odpadów posiadanego przez skarżącą, w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka z [...] marca 2019 r., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] sierpnia 2020 r., a w każdym przypadku o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
III.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. W skrócie, wyłącznym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia proceduralne popełnienie przez Ministra w trakcie realizacji wytycznych sformułowanych przez WSA w Warszawie wyroku z 28 stycznia 2020 r. w odniesieniu do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co jej stanowiska zawartego w piśmie z [...] kwietnia 2017 r., w którym strona wskazała przybliżony termin zwiększenia mocy instalacji na październik 2016 r. Bezzasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi (zarówno w aspekcie procesowym, jak i materialnym), w ramach których strona zmierza do podważenia ustaleń i ocen Ministra dotyczących tego, że w 2016 r. w ogóle zaszły przesłanki do wygaszenia pozwolenia sektorowego w części określonej w zaskarżonej decyzji. Sąd równocześnie uznał, że wadliwe doręczenie zaskarżonej decyzji (tj. adwokatowi, który nie był pełnomocnikiem spółki w postępowaniu administracyjnym) nie pozbawia Spółki prawa do wniesienia skargi na tak wadliwie doręczoną decyzję. Normy dotyczące doręczeń stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić stronę przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji, gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego środka prawnego (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08, CBOSA).
IV.2. Następnie należy przypomnieć, że sprawa oceny legalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia Marszałka z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych jest ponownie rozpoznawana przez WSA w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 1918/19 uchylono dopisana wyżej decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przepisie tym jest mowa o związaniu ocenami prawnymi i wskazaniami, co do dalszego postępowania, organów oraz sądów, ale pośrednio związanie to dotyczy również stron postępowania administracyjnego. Skoro bowiem dany akt administracyjny wydany przy ponownym rozpoznaniu sprawy musi być zgodny z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, to strona kwestionująca legalność takiego aktu nie może skutecznie oprzeć skargi na zarzutach sprzecznych ze wspominanymi ocenami prawnymi. Przeciwna wykładnia, nie tylko, że podważałaby funkcję art. 153 p.p.s.a., ale pozostawałaby w sprzeczności z art. 170 i 171 p.p.s.a. Zagadnienie to wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy, albowiem analiza zarzutów skargi na decyzję Ministra z [...] listopada 2020 r. oraz zarzutów na decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2019 r. prowadzi do wniosku, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że sama zasadność wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie decyzji Marszałka z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie pkt II.2.1. w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych z uwagi na przekroczenia progów wydajności instalacji determinujących konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego, została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku z 28 stycznia 2020 r. Zasadnie zwrócił na to uwagę Minister w odpowiedzi na skargę. W szczególności, WSA w Warszawie w wyroku tym stwierdził m.in., że: "Kontrolując zaskarżoną decyzję według wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W szczególności uzasadnione są zarzuty w zakresie ustalenia przez organ daty wygaśnięcia pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i Sąd w pozostałym zakresie podzielił stanowisko organu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość zaskarżonej decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie pkt II.2.1 w części dotyczącej odpadów niebezpiecznych". W świetle tych ocen prawnych, a także dalszych wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku z 28 stycznia 2020 r. jest oczywiste, że skarżąca nie może obecnie ponownie podważać ustaleń faktycznych co do tego, że w październiku 2016 r. doszło do zwiększenia mocy instalacji uzasadniających uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. W szczególności WSA stwierdził: "Powyższych ustaleń oraz ze stanowiska, które w toku postępowania prezentowała spółka wynika, że w październiku 2016 r. zwiększyła wydajność instalacji w zakresie unieszkodliwiania odpadów na skutek dodania do instalacji drugiego źródła podawania odpadów, tj. silosu na odpady pyliste, co skraca czas napełniania mieszalnika i tym samym zwiększa wydajność instalacji do unieszkodliwiania odpadów. Przeprowadzona kontrola instalacji potwierdziła powyższe. Organ także ustalił na podstawie składanych przez spółkę ww. sprawozdań o rodzajach i ilości odpadów za lata 2016 i 2017, że spółka w 2016 r. przetworzyła ponad 5600 Mg odpadów niebezpiecznych, a w 2017 r. ilość ta wynosiła ponad 6300 Mg. Zakładając ciągłą pracę instalacji w ciągu roku, tj. przez 365 dni w roku organ uznał, że instalacja ta stanowi instalację, o której mowa w ust. 5 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe prawidłowo wobec tego organy przyjęły, że dalsze prowadzenie instancji nie może się odbywać na podstawie dotychczasowej decyzji Marszałka. Powodem stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia w części w trybie art. 193 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. było zatem powzięcie przez Marszałka informacji o przekroczeniu zdolności przetwarzania instalacji służącej do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki fizyczno-chemicznej, co kwalifikowało się do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Sądu, konkluzja powyższa przyjęta także prze organ odwoławczy jest prawidłowa. Podstawy wygaśnięcia pozwoleń na korzystanie ze środowiska określone zostały w art. 193 p.o.ś. Wśród przesłanek wygaśnięcia pozwoleń ustawodawca wymienił m.in., sytuację, na którą powołały się organy, tj. konieczność uzyskania pozwolenia zintegrowanego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 193 ust. 3 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia stwierdza w drodze decyzji, wygaśnięcie pozwolenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Konsekwentnie, WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2020 r. za bezzasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące prowadzenie dalszego postępowania dowodowego na okoliczność samej zasadności stwierdzenia częściowego wygaszenia przedmiotowego pozwolenia sektorowego. W szczególności, WSA w Warszawie wskazał, że: "Podobnie zasadnie organy nie uwzględniły wniosków o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność "wydajności instalacji" zgłaszane w toku postępowania. Nie mają one wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie żądanego postępowania uzupełniającego nie zmieni bowiem przyjętych ustaleń, że w instalacji były przetwarzane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 10 Mg na dobę, a jedynie w sposób nieuzasadniony przedłużyłoby postępowanie". Podsumowanie tej części rozważań prawnych Sądu zawartych w wyroku z 28 stycznia 2020 r. stanowi następujące stwierdzenie: "Wskazane rozważania prowadzą zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia w części (tj. w zakresie pkt II.2.1. dotyczącej odpadów niebezpiecznych) decyzji Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów w związku z działalnością instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne". Podobnie, WSA w Warszawie w wyroku z 28 stycznia 2020 r. ocenił jako bezzasadne zarzuty spółki dotyczące rzekomej nielegalności kontroli przeprowadzonej w Spółce w październiku 2016 r. Natomiast w wyroku tym WSA w Warszawie wskazał, że zasadne okazały się natomiast zarzuty skargi odnośnie przyjętej przez organy daty wygaśnięcia pozwolenia i w tej części sprawa wymaga dodatkowego wyjaśnienia. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że data [...] października został przyjęta na podstawie oświadczenia strony "z [...] kwietnia 2016 r." (mamy tu do czynienia z oczywistą omyłką pisarską Sądu, nie budzi wątpliwości, że chodziło o datę "[...] kwietnia 2017 r.). Dalej wskazano, że analizując akta niniejszej sprawy Sąd uznał, że w zgromadzonym materiale dowodowym przesłanym wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę – powyższe pismo się nie znajduje, podobnie brak jest w aktach wezwania organu z [...] kwietnia 2017 r. skierowanego do Spółki do określenia terminu, od którego instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowane. W treści zaskarżonej decyzji i skargi co prawda przywołane są fragmenty pisma z [...] kwietnia 2016 r., jednak wynika z nich jedynie, że Spółka w sposób niejednoznaczny określiła termin od kiedy instalacja mogła zwiększyć wydajność posługując się zwrotem "szacuje się", że instalacja zwiększyła zdolność przerobu odpadów w październiku 2016 r., co także zdaniem Sądu nie wskazuje konkretnej daty dziennej wygaśnięcia pozwolenia. Organ zatem przedwcześnie ustalił powyższą datę, która mając na uwadze całokształt sprawy budzi uzasadnione wątpliwości i będzie miała w przyszłości dla Spółki istotne znaczenie. Tym samym Sąd za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zlecił, że w tej sytuacji Minister powinien wezwać stronę do sprecyzowania wcześniejszego oświadczenia z [...] kwietnia 2016 r. w celu rozwiania wszelkich niejasności. Równocześnie Sąd wskazał, że skarżąca jest w błędzie uznając, że obowiązek ustalenia konkretnej daty ciąży jedynie na organie. Strona powinna współpracować z organem, bowiem informacja od kiedy Spółka zwiększyła wydajność instalacji stanowi informacje znane tylko spółce. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Minister ustali – po uprzednim wezwaniu Spółki do sprecyzowania oświadczenia - datę dzienną zwiększenia wydajności instalacji. Organy błędnie bowiem ograniczył swoje ustalenia do "nieprecyzyjnego" oświadczenia Strony. Sąd dodał, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wobec tego Sąd nie uwzględnił wniosku spółki o uchylenie również decyzji organu I instancji. Uzupełniająco trzeba wskazać, że spóła nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. Wyrok ten, pomimo tego, że uwzględniał skargę, to w zasadniczej części (tj. co do stwierdzenia samej zasadności częściowego wygaszenia pozwolenia sektorowego w związku ze zwiększeniem w 2016 r. mocy przerobowych instalacji) był jednak dla Spółki niekorzystny. Jak wskazano w wyroku NSA z 25 stycznia 2019 r., I GSK 1113/16 - CBOSA, to od strony postępowania zależy czy będzie kwestionowała zapadłe orzeczenie, tym samym wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną. Złożenie środka zaskarżenia od wyroku wydanego przez Sąd I instancji leży w granicach kompetencji strony postępowania. Zaniechanie takiego działania obciąża stronę postępowania.
IV.3. Minister, wykonując opisane wyżej zalecenia WSA w Warszawie, w dniu z 14 sierpnia 2020 r. skierował do spółki wezwanie do sprecyzowania daty dziennej zwiększenia wydajności instalacji. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nieudzielenie żądanych wyjaśnień spowoduje podjęcie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o posiadaną dokumentację. Wezwanie to zostało skierowane do adwokata D. M. (na adres kancelarii [...]), który reprezentował spółkę w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przesyłka ta została odebrana w dniu [...] września 2020 r. przez uprawnionego pracownika tej kancelarii. Otóż nie można odeprzeć zarzutu skargi, że skierowanie wspomnianego wezwania do adwokata D. M. było wadliwie, albowiem adwokat ten nie został nigdy ustanowiony pełnomocnikiem Spółki w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie co prawda wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę, że z treści pełnomocnictwa udzielonego temu adwokatowi wynika, że obejmuje ono również postępowanie administracyjne, jednak trzeba tu uwzględnić różnicę między materialną a procesową stroną pełnomocnictwa. Ustanowienie stosunku procesowego pełnomocnictwa w ramach danego postępowania następuje dopiero w chwili złożenia odpowiedniego (co do treści) pełnomocnictwa w tym postępowaniu. Samo udzielenie pełnomocnictwa przez mocodawcę danemu pełnomocnikowi, bez złożenia oświadczenia procesowego skierowanego do organu, przed którym ma działać dany pełnomocnik, nie powoduje jeszcze powstania stosunku pełnomocnictwa procesowego. Należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu (por. np. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, CBOSA). W realiach niniejsze sprawy pełnomocnictwo dla adwokata D. M. zostało złożone wraz ze skargą do WSA w Warszawie. Analiza akt nie wskazuje, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy adwokat ten został ustanowiony pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym. Trzeba podkreślić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest czynnością w postępowaniu administracyjnym, ale czynnością w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniesienie skargi wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, przy czym bez znaczenia jest tu okoliczność, że w aktualnym stanie prawnym skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Adresatem tego pisma procesowego jest bowiem sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej. Reasumując, zasadnie w skardze zarzucono naruszenie art. 40 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Było to naruszenie istotne, albowiem strona została pozbawiona prawa do przedłożenia wyjaśnień lub dowodów dotyczących rzeczywistej dokładnej daty zwiększenia mocy instalacji, przy czym naruszenie to stanowiło równocześnie niewykonanie wiążących zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. W aspekcie naruszenia tych zaleceń należy jeszcze dodać, że Minister nie uzupełnił w dalszym ciągu akt sprawy o pismo Spółki z [...] kwietnia 2017 r. podobnie jak brak jest w dalszym ciągu wezwania organu z [...] kwietnia 2017 r. skierowanego do Spółki, w którym wezwano skarżącą do określenia terminu, od którego instalacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowane. Powyższe uchybienie proceduralne czynią przedwczesnym dokonywanie oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących prawidłowości dokonanej przez organ oceny zebranych dotychczas dowodów w aspekcie prawidłowości ustaleń organu co konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji (tj. m.in. zarzutów naruszenia art. 80 i 81a k.p.a.). Warunkiem dokonania prawidłowej ocen dowodów jest kompletność zebranego materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca na skutek omówionych wyżej uchybień związanych z wadliwym wezwaniem Spółki, a także brakiem w aktach wspominanych pism z [...] i [...] kwietnia 2017 r. W aspekcie ustaleń dotyczących konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji należy jeszcze przypomnieć, że w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. stwierdzono, że: "Przy czym nie mają znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia okoliczności podnoszone przez spółkę w toku postępowania wskazujące, że powyższy stan był "przejściowy nietrwały", stanowił "niedopatrzenie pracowników w związku z prowadzonymi testami przez okres dwóch lat" (odwołanie) i że w rzeczywistości wydajność instancji jest inna. Nie zmienia to bowiem faktu, że skoro możliwe było przetworzenie odpadów w ilości większej niż 10 Mg ton na dobę (co potwierdziła kontrola), to oznacza, że spełnione zostały powyższe kryteria". Nie budzi zatem wątpliwości, że datą ta jest co najmniej dzień zakończenia kontroli ([...] października 2016 r.). W świetle wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. data ta może być datą wcześniejszą, przy czym organ musi w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości wykazać, jaki to dzień. Organ winien ustaleń tych dokonać po prawidłowym wezwaniu Spółki do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnieniu materiału dowodowego o pisma z [...] i [...] kwietnia 2017 r. Przy czym, jak już tu wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., strona jest zobowiązana do współdziałania z Ministrem w wyjaśnieniu tych okoliczności, skoro chodzi o fakty (tj. data podłączenia dodatkowego silosu), co do których dowody są w zasadzie wyłącznie w posiadaniu strony. Ewentualna bierność strony w tej kwestii winna być oceniona przez organ w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, z uwzględnieniem dotychczas zebranych materiałów (art. 80 k.p.a.). Przy czym, czyniąc ustalenia faktyczne co do konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji Minister może posługiwać się wszelkimi środkami dowodowymi (art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), również domniemanymi faktycznymi (co do dopuszczalności stosowania domniemań faktycznych w postepowaniu administracyjnym zob. np. P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 39 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15, CBOSA). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której strona odmawia przedłożenia dowodów bezpośrednich albo uzyskanie takich dowodów jest niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (uwzględniając zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.). Natomiast ewentualne zastosowanie art. 81a § 1 k.p.a. może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy wątpliwości co do stanu faktycznego nie mogą być usunięte pomimo podjęcia działań zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, w tym domniemań faktycznych. W każdym razie celem art. 81a § 1 k.p.a. nie jest umożliwienie stronie uniknięcie lub ograniczenie zakresu odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego.
IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawe oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczelności, Minister uzupełni akta o brakujące pisma z [...] i [...] kwietnia 2017 r. (wezwanie skierowane do Spółki oraz odpowiedź Spółki), następnie wezwie Spółkę do wypowiedzenia się w określonym terminie co do konkretnej daty zwiększenia mocy instalacji w kontekście jej pisma z [...] kwietnia 2017 r. Następnie, w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy oceniony zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), Minister rozstrzygnie, w jakiej konkretnie dacie nastąpiło wspominane zwiększenie mocy instalacji, mając na uwadze wiążące oceny prawne poczynione w wyroku WSA w Warszawie z 28 stycznia 2020 r., że najpóźniejszą datą jest tu [...] października 2016 r. (dzień przeprowadzenia kontroli – s. 10 uzasadnienia tego wyroku). Innymi słowy, jeżeli uzupełniające postępowanie dowodowe nie doprowadzi do jednoznacznych ustaleń, ta data winna być przyjęta jako dzień stwierdzenia częściowego wygaśnięcia pozwolenia sektorowego udzielonego w 2015 r. na rzecz Spółki.
IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
IV.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.