IV SA/Wa 777/04

IV SA/Wa 777/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Sygn. powiązane
II OZ 465/05 - Postanowienie NSA z 2005-06-14
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie WSA Łukasz Krzycki /spr./ asesor WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji - oddala skargę-
Uzasadnienie
IV SA/Wa 777/04
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]. sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. maja 2004 r. (nr [...]) w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji - Zakładów Drobiarskich "D." w K.
W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wskazano, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...]. września 2003 r. (nr [...]), na wniosek prowadzącego instalację, ustalił do dnia 31. marca 2004 r. termin usunięcia naruszenia wymagań ochrony środowiska polegających na wprowadzaniu ścieków do środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Przeprowadzona w dniu 29. kwietnia 2004 r. kontrola wykazała, iż naruszenie nie zostało usunięte. Zachodziły więc przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 367 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wniosek prowadzącego instalację
o wydłużenie terminu usunięcia naruszeń wymagań ochrony środowiska nie mógł być uwzględniony, gdyż wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...]. kwietnia 2004. a więc już po upływie terminu wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...]. września 2003 r.
W skardze na powyższą decyzję prowadzący Zakłady w K. J. B. wniósł
o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Podniósł, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Przepis stanowiący podstawę wydania decyzji dopuszcza wstrzymanie ruchu instalacji natomiast kwestionowana decyzja dotyczy wstrzymania ruchu Zakładów w K. Skarżący wskazuje, iż na terenie Zakładów w K. znajduje się szereg obiektów, z których kilka nie jest źródłem powstawania ścieków (magazyn mięsa mrożonego, obsługa administracyjno - księgowa, zakład transportu). W ramach prowadzonej przez skarżącego działalności pod firmą Zakłady Drobiarskie "D." w K. działają także jednostki zlokalizowane poza K. W tej sytuacji wstrzymanie ruchu Zakładów wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w art. 367 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Skarżący podnosi także, iż wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nie wzięto pod uwagę jego pisma z 15. marca 2004 r., w którym wnioskował on o wydłużenie terminu do usunięcia naruszeń wymagań ochrony środowiska do dnia [...]. marca 2005 r. Organy administracji nie uwzględniły przeszkód formalnych, które nie pozwoliły skarżącemu na terminowe zrealizowanie koniecznych przedsięwzięć. Dopiero 18. marca 2004 r. otrzymał on prawomocne pozwolenie na budowę urządzeń, których realizacja warunkuje uzyskanie wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Organy nie wzięły pod uwagę także obecnego zaawansowania prac. Skarżący oceniał, iż do końca listopada 2004 r. Zakłady spełnią wymagania, których naruszenie było przyczyną wydania kwestionowanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu oraz wskazując dodatkowo, iż ponieważ naruszenie wymagań ochrony środowiska dotyczyło odprowadzania ścieków w sprawie mogą znaleźć przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). W jej świetle użycie w kwestionowanych decyzjach pojęcia zakład nie jest wadliwe. Stanowisko takie organ wywiódł z treści art. 181 ust. 2 w zw. z art. 180 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
W trakcie rozprawy skarżący oświadczył, iż nie kwestionuje wniesienia wniosku o wydłużenie terminu usunięcia naruszeń wymagań ochrony środowiska po upływie terminu ustalonego w ostatecznej decyzji z dnia [...]. września 2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sąd oddalił skargę gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
Podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest art. 367 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W jego świetle, w przypadku nieusuniecia naruszeń wymagań ochrony środowiska w terminie określonym w ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 367 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobligowany jest do wydania decyzji o wstrzymaniu ruchu instalacji. Organ orzekający w sprawie związany jest w tym przypadku rozstrzygnięciami zawartymi w ostatecznej decyzji. W sprawie nie jest kwestionowane, iż termin ustalony w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]. września 2003 r. został przekroczony. Organ zobligowany był wobec tego do wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji.
Sąd nie podziela trafności wywodów skargi odnośnie do wadliwości zaskarżonych rozstrzygnięć w związku z określeniem w decyzji organu I. instancji, iż wstrzymanie użytkowania dotyczy instalacji określanej mianem Zakłady w K., co miałoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Generalnie ustawa - Prawo ochrony środowiska definiuje pojęcie instalacji szeroko, obejmując jego znaczeniem zarówno pojedyncze urządzenia stacjonarne, ich zespoły jak i budowle (art. 3 pkt 6). W przypadku szeregu zakładów produkcyjnych pojęcie instalacji może obejmować więc w praktyce wszystkie eksploatowane obiekty. Co prawda można podzielić uwagę skarżącego, iż organ I. instancji nie do końca precyzyjnie opisał instalację, której użytkowanie podlega wstrzymaniu określając ją, jako całe Zakłady w K. Bowiem w istocie wstrzymanie użytkowania powinno być odniesione do katalogu instalacji, które są źródłem powstawania ścieków w przedmiotowych Zakładach albo konkretnie do instalacji kanalizacyjnej Zakładów. To uchybienie jednak,
w rozpatrywanym przypadku, nie spowodowało wadliwości przedmiotowej decyzji, która musiałaby prowadzić do jej uchylenia. Nie można bowiem uznać słuszności wywodów skarżącego, iż znajdujące się na terenie Zakładów w K. odrębne instalacje (wskazane w skardze) mogą być uznane za nie powodujące powstawania ścieków. Twierdzenie takie wydaje się nieuzasadnione choćby z tej przyczyny, iż ich funkcjonowanie generalnie musi się wiązać z powstawaniem chociażby ścieków socjalnobytowych w związku z ich obsługą przez pracowników. Istotne w sprawie jest także, iż w ostatecznej decyzji z dnia [...]. września 2003 r. wskazano expressis verbis, iż nie usuniecie naruszenia wymagań ochrony środowiska w określonym
w decyzji terminie spowoduje wstrzymanie ruchu instalacji określonej już wówczas jako całe Zakłady w K. Skarżący nie kwestionował też, iż całe Zakłady są źródłem powstawania ścieków na etapie postępowania odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I. instancji w rozpatrywanej sprawie, co pozwoliłoby organom administracji zweryfikować w ramach postępowania wyjaśniającego czy faktycznie istnieją na terenie Zakładów obiekty, których eksploatacja może nie wiązać się
z powstawaniem ścieków i koniecznością ich odprowadzania. Nie można także przyjąć aby generalne określenie, iż wstrzymaniu podlega użytkowanie całych Zakładów w K. powodowało przeszkody w zakresie egzekwowania deczyji. Wręcz przeciwnie, dopuszczenie w praktyce do eksploatacji pewnych obiektów mogłoby powodować późniejsze trudności w egzekwowaniu wstrzymania użytkowania instalacji, służących do odprowadzania ścieków z uwagi na wcześniej wskazaną, potencjalną możliwość powstawania chociażby ścieków socjalnobytowych.
Wobec powyższego wskazanie Zakładów w K., jako instalacji podlegającej wstrzymaniu, stanowi jedynie uchybienie a nie stanowi naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie organu I. instancji. Przesądzającego znaczenia, w kontekście zarzutów wadliwego określenia zakresu wstrzymanej działalności, nie miał także podniesiony w skardze fakt prowadzenia przez Skarżącego działalności poza terenem Zakładów w K. Z treści decyzji organu I. instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wynika, iż wstrzymaniu użytkowania podlega wyłącznie instalacja stanowiąca Zakłady mieszczące się pod adresem K., i tylko w odniesieniu do obiektów tych Zakładów decyzja może podlegać egzekucji.
Jednocześnie jako chybione ocenił Sąd wywody Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zawarte w odpowiedzi na skargę, iż w sprawie mogły znaleźć zastosowanie przepisy ustawy - Prawo wodne dotyczące pojęcia zakład. Przywołane w odpowiedzi przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska odsyłają do ustawy - Prawo wodne jedynie w zakresie zasad dotyczących uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Nie upoważniają jednak do stosowania przepisów ustawy - Prawo wodne w innych kwestiach, m.in. związanych z egzekwowaniem odpowiedzialności administracyjnej w przypadku braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (art. 367 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Trzeba także mieć na uwadze, iż normatywne znaczenie pojęcia zakład w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 25 ustawy - Prawo wodne zostało określone jedynie dla potrzeb właściwego odczytania treści normatywnej przepisów tej ustawy i może być w tym znaczeniu objaśniane jedynie
w przypadku stosowania regulacji ustawy - Prawo wodne. Odrębną definicję pojęcia zakład można znaleźć w ustawie - Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 48). Służy ona także wyłącznie objaśnieniu treści normatywnej tego wyrażenia, gdy jest ono wykorzystywane z kolei w normach prawnych zawartych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Pojęcie zakładu w tym znaczeniu nie znajdzie także zastosowania
w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż podstawy rozstrzygania przez organy administracji nie stanowiły normy prawne, w których treści wykorzystano to pojęcie.
Jako bezzasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące nie uwzględnienia wniosku skarżącego z 15. marca 2004 r. w przedmiocie wydłużenia terminu usunięcia naruszenia określonego decyzją z dnia [...]. września 2004 r. Wniosek ten, jako dotyczący zmiany ostatecznej decyzji powinien być rozpatrzony przez organy obu instancji w trybie art. 155 K.p.a. Organy te co prawda nie przywołały, jako podstawę orzekania tego przepisu, jednak de facto ustosunkowały się do wniosku
o zmianę decyzji oraz rozstrzygnęły o jego nieuwzględnieniu orzekając także
w przedmiocie wstrzymania działalności. Rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze jednej decyzji oraz bez powołania podstawy proceduralnej orzekania stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które jednak w danym przypadku nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przede wszystkim dlatego, iż orzeczenie w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji nie poprzedziło rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany terminu usunięcia naruszenia.
W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy zmiany terminu usunięcia naruszenia było też zasadne merytorycznie. Podanie skarżącego datowane na dzień 15. marca 2004 r. zostało w istocie wniesione do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 21. kwietnia 2004 r. a więc po upływie terminu do usunięcia naruszenia ustalonego ostateczną decyzją na dzień [...] marca 2004 r. Okoliczności tej strona nie kwestionuje. Stąd, jak słusznie podniósł to organ odwoławczy, zachodziły przeszkody formalne do uwzględnienia wniosku. Wprawdzie nie wynikały one z niepozostawania decyzji o wyznaczeniu terminu w obrocie prawnym, jak to mylnie wyrażono w zaskarżonej decyzji. Decyzja o wyznaczeniu terminu usunięcia przekroczenia pozostaje bowiem w obrocie prawnym i wywołuje wszystkie skutki prawne, w tym przedewszystkim wskazane w art. 367 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednak, jak słusznie to jednocześnie zauważył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, w rozpatrywanym przypadku zmiana terminu usunięcia naruszenia wymagań ochrony środowiska, naruszałaby treść art. 155 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż zmiana ostatecznej decyzji jest dopuszczalna m.in., jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Przepisem szczególnym, który zostałby naruszony w rozpatrywanym przypadku w razie zmiany decyzji, jest
w ocenie Sądu art. 367 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Nakazuje on,
w przypadku bezskutecznego upływu terminu usunięcia naruszenia, bezwarunkowe wstrzymanie użytkowania instalacji. W tej sytuacji, po terminie wyznaczonym do usunięcia naruszenia, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji, mocą której nastąpiłaby zmiana tego terminu, o ile oczywiście również wniosek w tej sprawie został wniesiony po wyznaczonej ostateczną decyzją dacie usunięcia naruszenia.
W świetle wskazanych uwarunkowań utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcia organu I. instancji, mocą którego odmówiono zmiany terminu usunięcia, jest w pełni uzasadnione. Kontrolowana decyzja nie narusza więc prawa. Bez znaczenia w tej sytuacji zostają podnoszone w skardze przyczyny, jakie zadecydowały o nie usunięciu przekroczenia w ustalonym decyzją terminie. Decydujące w sprawie jest natomiast nie podjęcie przez skarżącego odpowiednich kroków procesowych (złożenie wniosku o zmianę terminu usunięcia przekroczenia) we właściwym terminie. Jedynie na marginesie można podnieść, iż skoro termin usunięcia naruszenia polegającego na wprowadzaniu ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków mijał w dniu [...]. marca 2004 r. a do dnia 18. marca 2004 r. skarżący nawet nie dysponował ostatecznym pozwoleniem na budowę umożliwiającym z kolei rozpoczęcie inwestycji warunkującej uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, musiało być dla niego znacznie wcześniej oczywisty brak możliwości sprostania w ustalonym terminie obowiązkowi uzyskania tego pozwolenia. Bez znaczenia dla sprawy było także, opisywane w skardze, znaczne zaawansowanie, w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, działań w celu spełnienia wymagań. Po ustaniu przyczyn wstrzymania działalności skarżący może wystąpić do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o zgodę na podjęcie tej działalności w trybie art. 372 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.