IV SA/WA 769/07

IV SA/Wa 769/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Szymańska
Marta Laskowska
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OZ 1326/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-21
II OSK 364/08 - Wyrok NSA z 2009-03-13
II OZ 1327/07 - Postanowienie NSA z 2007-12-21
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Sylwia Michałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. O. i P. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia z zakresu zagospodarowania przestrzennego -oddala skargę-
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204 poz. 2086 z póź. zm.) i art. 106 kpa, nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy działek nr ew. [...] i [...] położonych przy drodze krajowej nr 50 [...] w m. S. w związku z planowaną budową parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z myjnią i lokalem gastronomicznym w części dotyczącej obsługi komunikacyjnej.
Organ wskazał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż przy natężeniu ruchu, na przedmiotowym odcinku drogi nr 50, rzędu 3502 pojazdów na dobę, lokalizacja zjazdu w projektowanym miejscu z przewidywaną obsługą pojazdów ciężarowych obniżyłaby poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zdaniem organu cała obsługa komunikacyjna powinna odbywać się od strony drogi gminnej (działka nr ew. [...]) przylegającej do wschodniej granicy działek.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku W. O. i P. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż droga krajowa nr 50 zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych zakwalifikowana została na całym przebiegu do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, a na drogach tej klasy, co przedmiotowa, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) stosowanie zjazdów dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
Ponieważ do działek W. O. i P. O. istnieje możliwość dojazdu z drogi gminnej, to zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zakładającego dojazd do inwestycji bezpośrednio z drogi krajowej nr 50 zwłaszcza, że każdy zjazd z drogi na działkę stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze, zagrażające bezpieczeństwu ruchu. Organ zaznaczył również, że z pisma Komendy Powiatowej Policji w W. - Komisariatu Policji w J. z dnia 23 listopada 2006 r. wynika, iż analizowany odcinek drogi należy do szczególnie niebezpiecznych.
Zdaniem organu lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest możliwa tylko w przypadku włączenia ruchu drogowego nią spowodowanego do drogi gminnej za zgodą jej zarządcy i po przebudowie skrzyżowania powyższej drogi gminnej z drogą krajową za zgodą i na warunkach określonych przez Oddział GDDKiA w W.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r. wnieśli W. O. i P. O.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 4 pkt 8, art. 10 lit. c, art. 25 ust. 1, art. 34, art. 43 ust. 1, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 3 pkt. 12 i 13, § 4 ust. 1 pkt. 3, § 6, § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6, 7 i 8 ust. 1 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 6-10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2007 r. i poprzedzającego je postanowienia Zastępcy Dyrektora Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2006 r. oraz o dopuszczenie jako dowodów w sprawie dodatkowych dokumentów, tj. pisma Inspekcji Transportu Drogowego, Policji oraz Starostwa W.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m. in., iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o nieuzasadnione "teoretyczne i hipotetyczne przewidywania, co do niebezpieczeństw i zagrożeń, jakie mogłyby zaistnieć, gdyby powstał przedmiotowy parking". Wskazali również, iż w ich ocenie budowa parkingu nie jest inwestycją celu publicznego i jego budowa nie wymaga "żadnego szczególnego postępowania", a jedynie rozpoznania sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Skarżący
podnieśli także, iż organ dezinformował ich w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwiło Wójtowi wydanie stosownej decyzji lokalizacyjnej. Skarżący podnieśli ponadto, iż organ zastosował błędną wykładnię § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zdaniem skarżących wyjątkowość dopuszczalności zjazdów na drogach klasy GP dotyczy tylko odcinków drogi, na których nie są zachowane odstępy między skrzyżowaniami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w jego ocenie w niniejszym postępowaniu nie zostały naruszone wskazane przez skarżących przepisy prawa materialnego i procesowego.
Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł m.in., iż w jego ocenie chybione jest kwestionowanie przez skarżących powołania w zaskarżonym postanowieniu art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Planowana inwestycja nie była uznana za inwestycję celu publicznego, gdyż nie stanowi realizacji celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Za bezzasadne organ uznał również powołanie się w skardze na niewłaściwe zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu przepisów art. 4 pkt. 8 i 10 lit. c, art. 25 ust. 1, art. 34 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt. 12 i 13, § 4 ust. 1 pkt. 3, § 6, § 7 ust. 2, § 8 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, ponieważ zarządca drogi nie powoływał się na powyższe przepisy, a ponadto nie miały one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Błędna i nieuzasadniona jest również w ocenie organu interpretacja skarżących dotycząca § 9 ust. 1 pkt. 3 powołanego rozporządzenia, bowiem zdaniem organu, gdyby intencją prawodawcy była taka interpretacja normy prawnej dotyczącej zjazdów, jak wskazana przez skarżących, to przepis ten zostałby inaczej sformułowany. Odnosząc się natomiast do pisma z dnia 15 marca 2007 r. Komendy Powiatowej Policji w W. organ wskazał, iż występują w nim nieścisłości i wykazany jest w nich brak znajomości podstawowych przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podniósł również, iż w niniejszej sprawie dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku natomiast z tym, iż w omawianej sprawie powyższe interesy nie są zbieżne, organ wyważając słuszny interes w sprawie dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym strony, który w rozpoznawanej sprawie jest również zabezpieczony poprzez możliwość urządzenia dojazdu z drogi niższej kategorii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 11269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Biorąc pod uwagę powyższe kryterium, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, decyzję o warunkach zabudowy wydaje / z wyjątkiem terenów zamkniętych / wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa o czy mówi ust. 4 art. 53.
Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W myśl art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący / por. uchwałę NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80 /. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo
architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W sprawie niniejszej organ prowadził postępowanie, w toku którego odmówiono uzgodnienia, w zakresie obsługi komunikacyjnej, projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych oraz ciężarowych o łącznej liczbie stanowisk parkingowych poniżej 100 miejsc wraz z myjnią samochodową i lokalem gastronomicznym na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S.
Działki ewidencyjne nr [...] i [...] w miejscowości S., na których ma być zlokalizowana planowana inwestycja, przylegają do pasa drogowego drogi krajowej nr 50 zakwalifikowanej do drogi głównej ruchu przyspieszonego klasy GP oraz do drogi gminnej zlokalizowanej na działce ewid. nr [...].
Ustawa z dnia 21 marca 1885r. o drogach publicznych /t.j. Dz. U. 2007r., Nr 19, poz. 115 / wymaga, aby zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, uzgodnić z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą- art. 35 ust. 3 w/w ustawy.
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 43, poz. 430 /, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa m. in. warunki stosowania zjazdów. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.
Jak słusznie zauważył organ, projekt decyzji przedstawiony do uzgodnienia, przewiduje obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji poprzez dwa projektowane zjazdy, jeden z drogi krajowej, drugi z drogi gminnej włączonej do drogi krajowej.
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, że skoro nieruchomości, na których ma być zlokalizowana projektowana inwestycja mają możliwość dojazdu do drogi gminnej, a poprzez nią mają połączenie z droga krajową to wobec treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. mówiącego o wyjątkowości stosowania zjazdów na drodze klasy GP, niedopuszczalne jest uzgodnienie dojazdu do inwestycji bezpośrednio z drogi krajowej nr 50.
Sprzeciwia się temu cel tego zapisu rozporządzenia, jakim jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Wobec powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia jako zasadnych zarzutów podniesionych w skardze przez skarżących.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. / orzekł jak w sentencji wyroku.