IV SA/WA 707/20

IV SA/Wa 707/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 4387/21 - Wyrok NSA z 2024-10-18
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 888
art. 53 ust. 4a
Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r., [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ II instancji" lub "GIOŚ") z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ, po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka", "[...]", "skarżąca" lub "skarżący"), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], z odwołania z [...] lutego 2019 r. [...] w zakresie unieważnienia dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta, wystawionych dla [...].
II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1. Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4a, ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1114; dalej: "u.g.o.") wskazaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2019 r. orzekł o unieważnieniu dokumentów potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (DPR) i dokumentów potwierdzających inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych (DPO) wystawionych za 2015 r. przez: [...] sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]") o następujących numerach ewidencyjnych: DPR: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] korekta, [...], [...], [...] oraz DPO: [...], [...]. Organ I instancji przedmiotową decyzję przekazał do wiadomości [...].
II.2. W dniu 20 lutego 2019 r. [...] wniósł odwołanie od decyzji Marszałka z [...] stycznia 2019 r. w zakresie unieważnienia dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta, wystawionych dla tej spółki. Spółka podniosła, że unieważnienie dokumentu DPR nr [...] i nr [...] korekta, bezpośrednio wpływa na sytuację prawną [...] poprzez zmianę w stosunku do stanu prawnego wykazanego w protokole kontroli nr [...] z [...] grudnia 2017 r. m.in. w zakresie: wykonania przejętego obowiązku, osiągniętego poziomu recyklingu; możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na [...] opłaty produktowej.
II.3. GIOŚ umarzając postępowanie odwoławcze wskazał w zaskarżonej decyzji, że rozpoznanie odwołania [...] zależy od tego, czy na gruncie niniejszego postępowania [...] ma status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie od decyzji może więc złożyć tylko strona. Tą zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, źródłem interesu prawnego musi być norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek wskazany w art. 28 k.p.a., tak samo jak interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego, a orzekać o nim albo go stwierdzać trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. GIOŚ, analizując całość materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie stwierdził, że zaistniała podstawa do zastosowania ww. rozstrzygnięcia zgodnie z w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w stosunku do [...]. Spółka, zdaniem GIOŚ, nie spełniła przesłanki interesu prawnego, która wynikałaby z art. 28 k.p.a. W postępowaniu tym nie nakłada się także na [...] żadnych obowiązków, a w szczególności obowiązku zapłaty opłaty produktowej. Dalej GIOŚ wskazał, że choć z art. 53 ust. 4b u.g.o. wynika m.in., że organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, jest obowiązana do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797; dalej: "u.o."), tzn. rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami, m.in. w zakresie określenia wysokości należnej opłaty produktowej), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 53 ust. 4a u.g.o., stała się ostateczna, to nie można z tego powodu przyjąć, iż decyzja wydawana na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. dotyczy interesu prawnego organizacji odzysku opakowań wywodzonego z obowiązku zapłaty opłaty produktowej na podstawie art. 34 ust. 2 u.g.o. jako zdaje się przyjmować w swoim odwołaniu [...]. Jak wynika bowiem z art. 17 ust. 1 u.g.o. wprowadzający produkty w opakowaniach jest obowiązany zapewniać odzysk, w tym recykling odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadził produkty, z uwzględnieniem art. 18 u.g.o. Przepis ten nakazuje więc osiągnięcie wymaganego poziomu odzysku w sposób faktyczny przez wprowadzającego produkty w opakowaniach. Stosownie zaś do art. 17 ust. 2 u.g.o., wprowadzający produkty w opakowaniach wykonuje obowiązek, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.g.o., samodzielnie albo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań, której zlecił jego wykonanie. Z art. 34 ust. 2 u.g.o. wynika zaś, że wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, którzy nie wykonali obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.o., są obowiązani wnieść opłatę produktową obliczoną oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu:
1) recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem;
2) odzysku.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że to nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie unieważnienie dokumentu DPR lub DPO. Jak wynika także z art. 37 ust. 1 u.g.o., w przypadku gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań, pomimo ciążącego obowiązku, nie wnieśli opłaty produktowej albo wnieśli opłatę niższą od należnej, marszałek województwa ustala, w drodze decyzji, wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej. Przepis ten ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy wprowadzający produkty w opakowaniach oraz organizacja odzysku opakowań w ogóle nie złożyli sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej, jaki do sytuacji, gdy złożyli oni to sprawozdanie, ale pomimo ciążącego obowiązku, nie wnieśli opłaty produktowej albo wnieśli opłatę niższą od należnej. W obu przypadkach wszczynane jest postępowanie wskazane w art. 37 ust. 1 u.g.o., a w postępowaniu tym marszałek województwa ma ustalić za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. nieosiągnięcie przez organizację odzysku opakowań wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku, gdyż tylko ta okoliczność rodzi obowiązek zapłaty opłaty produktowej, a nie okoliczność unieważnienia dokumentów DPR lub DPO. Niewątpliwie unieważnienie dokumentu DPR lub DPO może wpłynąć na podstępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o., ale organizacja odzysku opakowań na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. może za pomocą wszelkich środków dowodowych wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. W tym zakresie [...], może w szczególności wykazywać, iż na podstawie zawartej przez nią umowy z [...] grudnia 2015 r. o świadczenie usług w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych nr [...] z [...] wykonał wymagany poziom odzysku. Z powyższego wynika w sposób niewątpliwy, że organizacja odzysku opakowań może mieć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. interes faktyczny, czego stanowisko [...] zawarte w odwołaniu jest najlepszym przykładem, ale nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie ma on uzasadnienia w normie prawa materialnego, a w szczególności w art. 34 ust. 2 u.g.o., skoro postępowania te są od siebie niezależne i dotyczą innych podmiotów oraz różnych przedmiotów. Interes faktyczny na takiej samej zasadzie w tym postępowaniu może mieć wprowadzający produkty w opakowanych, za którego organizacja odzysku opakowań zgodnie z art. 17 ust. 2 u.g.o. wykonuje obowiązek zapewnienia odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych takiego samego rodzaju jak odpady opakowaniowe powstałe z tego samego rodzaju opakowań jak opakowania, w których wprowadzający produkty w opakowaniach wprowadził produkty. W obu jednak przypadkach jest to jedynie interes faktycznym, a nie interes prawny. Sam interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym nie jest wystarczający do uznania [...] jak i wprowadzającego produkty w opakowaniach, za stronę postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. Na takiej samej zasadzie ukaranie administracyjną karą pieniężną przedsiębiorcy prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych na podstawie art. 56 pkt 9 u.g.o. za wystawie nierzetelnego dokumentu DPR lub DPO, nie czyni organizacji odzysku opakowań, jak innych podmiotów, stroną tego postępowania, mimo tego, iż postępowanie to może wpływać na interes faktyczny organizacji odzysku opakowań, dla której zostały wystawione nierzetelne dokumenty DPR lub DPO, gdyż wskazuje, iż dokumenty te jako dowody osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku mogą być niewiarygodne, gdyż w odrębnym postępowaniu stwierdzono, iż nierzetelność. Wskazać jednak należy, iż tak jak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o., okoliczność ta wskazuje tylko, że organizacja odzysku opakowań ma w tym postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dalej GIOŚ wskazał, że art. 53 ust. 4a u.g.o. nie stanowi ogólnej i jedynej podstawy do kwestionowania wszystkich niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, a dotyczy jedynie, jak wyraźnie wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o., sytuacji, gdy stwierdzono rażące nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o. Przepis ten odnosi się więc tylko do rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, a nie innych podmiotów. Jedynie więc w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o., marszałek województwa może unieważnić, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO oraz DPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Z tego faktu nie można jednak wyciągnąć wniosku, że w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości w działalności prowadzącego recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych nie ma możliwości kwestionowania informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, gdy takie w rzeczywistości występują. Przyjąć bowiem należy, iż nawet w przypadku niestwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 53 ust. 2 lub 2a u.g.o., a ustaleniu na przykład w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o. występowania mimo tego niezgodności informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w dokumentach DPO oraz DPR ze stanem faktycznym, stan taki może być podstawą do wykazywania nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku, bez konieczności unieważniania tych dokumentów, a nawet jak wynika z art. 53 ust. 4a u.g.o. bez takiej możliwości. Przyjąć tak należy, gdyż dokumenty DPO oraz DPR, nie mają innego znaczenia niż prawnie uregulowanego znaczenia dowodowego (zob. art. 23 ust. 3 i 11 u.g.o.). Podlegają więc one normalnej ocenie dowodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 u.g.o. Podkreślić także należy, iż art. 53 ust. 4b u.g.o. nakłada jedynie obowiązek na organ administracji poinformowania organizacji odzysku opakowań o unieważnieniu dokumentu DPR oraz DPO. W przypadku jednak, gdy organizacja odzysku opakowań, której zostały przekazane dokumenty DPO lub DPR, które zostały unieważnione, nie złoży skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 u.o., jedynym sposobem ustalenia opłaty produktowej zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.o. jest wszczęcie odrębnego postępowania w stosunku do postępowania określonego w art. 53 ust. 4a u.g.o., w którym taka opłata ewentualnie zostanie ustalona. Dopiero postępowanie dotyczące ustalenia ewentualnej wysokości opłaty produktowej, o którym mowa w art. 37 ust. 1 u.g.o., będzie dotyczyło interesu prawnego oraz obowiązku organizacji odzysku opakowań. W tym postępowaniu jednak jak wskazano organizacja odzysku opakowań może, za pomocą wszelkich środków dowodowych, wykazywać, że osiągnęła w danym roku wymagany poziom recyklingu, w tym recyklingu dla wszystkich opakowań razem, oraz odzysku. W tych okolicznościach wskazać należy, iż [...] w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o. powołuje się nie na własny interes prawny, ale na interes prawny wystawcy dokumentu DPR oraz DPO, których nieważność została stwierdzona w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu tym nie nakłada się także żadnych dodatkowych obowiązków na [...]. GIOŚ wskazał również, że protokół kontroli nie określa sytuacji prawnej podmiotu kontrolowanego, ale stwierdza jedynie ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny, który może ulec zmianie w przypadku przeprowadzenia dowodów przeciwko faktom stwierdzonym w protokole kontroli. W tym znaczeniu protokół kontroli nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nie określa sytuacji prawnej [...], a jedynie stwierdza ustalony na dzień jego sporządzenia stan faktyczny, który po pojawieniu się innych dowodów może być ustalony w odmienny sposób. Z całą więc pewnością protokół kontroli nr [...] z [...] grudnia 2017 r. nie kreuje interesu prawnego [...]. W związku z czym [...] nie powinien zostać dopuszczony do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony, gdyż [...] związał prawny z art. 53 ust. 4a i ust. 4b u.g.o., choć zasadniczo sprowadził go do prawdopodobieństwa zapłaty opłaty produktowej. GIOŚ podkreślił, że żaden z ww. przepisów nie stanowi dla [...] źródła ww. obowiązku. Przedmiotem postępowania, którego dotyczy odwołanie, jest unieważnienie dokumentów DPO i DPR wystawionych przez [...] w zakresie unieważnienia dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta wystawionych dla [...] w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości w działalności wystawcy tych dokumentów. Głównym argumentem podnoszonym przez [...] jest fakt, iż prawomocna decyzja unieważniająca ww. dokumenty może spowodować dla niej obowiązek zapłaty opłaty produktowej. Niemniej jednak przedstawiony zarzut jest chybiony, ponieważ konieczność uiszczenia przez [...] opłaty produktowej jest zaledwie jedną z hipotez, którą może wywołać utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...]. Wskazać należy, że utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzję nie jest tożsame z powstaniem dla [...] obowiązku zapłaty opłaty produktowej, gdyż ten zgodnie z art. 34 ust. 2 u.g.o. wiąże się z faktycznym nieosiągnięciem poziomu odzysku, a dokument DPO i DPR ma wyłącznie znaczenie dowodowe. Pozbawienie go więc mocy dowodowej nie wpływa na możliwość wykazania przez [...], iż faktycznie osiągnął on poziom odzysku. Unieważnienie wskazanych dokumentów w żaden sposób nie dotyczy więc interesu prawnego [...], gdyż nie dotyczy ono obowiązku [...] w zakresie zapłaty opłaty produktowej, a tylko w takim przypadku można byłoby mówić o interesie prawnym ww. organizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W niniejszym postępowaniu [...] ma więc tylko interes faktyczny, taki sam jaki mają na przykład wprowadzający produkty w opakowaniach, za których organizacja realizuje obowiązek odzysku, a nie interes prawny, gdyż niniejsze postępowanie nie dotyczy obowiązku zapłaty przez [...] opłaty produktowej. A zatem po stronie [...] występuje wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu o unieważnienie ww. dokumentów DPR, co oznacza, że nie może ona zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony postępowania. Brak jest bowiem bezpośredniego przełożenia pomiędzy faktem unieważnienia przedmiotowych dokumentów, a koniecznością zapłaty opłaty produktowej przez ww. organizację, ponieważ po pierwsze [...] może za pomocą innych środków dowodowych niż unieważniony dokument DPR i DPO wykazać, iż [...] wykonała dla niej wymagane poziomy odzysku na podstawie umowy. Po drugie, [...] może te poziomy zbilansować ilościami odpadów wykazanymi w dokumentach DPR i DPO, które przekazali jej inni przedsiębiorcy prowadzący recykling odpadów opakowaniowych obecni na rynku. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 ust. 4a u.g.o. dotyczy więc tylko wystawcy tych dokumentów oraz odnosi się stwierdzonych rażących nieprawidłowości w działalności [...], a nie każdego podmiotu, który może się posługiwać dokumentem DPR i DPO wystawionym przez [...]. Dalej organ wskazał, że zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się wnoszący podanie powinien być aktualny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w tym treść odwołania, iż przedmiotowa zmiana sytuacji prawnej może mieć również konsekwencje w szczególności poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego opłaty produktowej, a zaskarżona decyzja byłaby podstawą dokonywania ustaleń co do unieważnionego dokumentu, których skarżący nie mógłby podważać w tym postępowaniu, GIOŚ uznał, że samo tylko prawdopodobieństwo powstania dla [...] (w wyniku decyzji unieważniającej dokumenty DPO i DPR) obowiązku zapłaty opłaty produktowej, stanowić może wyłącznie o interesie faktycznym wynikającym z przedmiotowego postępowania. Powyższe przesądza o braku legitymacji [...]. Ponadto zgodnie z art. 53 ust. 2 u.g.o., marszałek województwa co najmniej raz na 3 lata przeprowadza kontrolę przedsiębiorców:
1) prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych;
2) eksportujących odpady opakowaniowe oraz dokonujących wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych.
Natomiast w myśl art. 53 ust. 4a u.g.o. "w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym.". Jak wynika z akt sprawy, [...] nie jest przedsiębiorcą prowadzącym recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych, ani eksportującym odpady opakowaniowe oraz dokonującym wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych. W rezultacie, przedmiotowa sprawa dotyczy unieważnienia dokumentów DPR i dokumentów DPO, które zostały wystawione za 2015 r. przez: [...]. Wskazać również należy, że [...]:
1) jest organizacją odzysku opakowań i fizycznie nie zajmuje się ani nie zajmowała się odzyskiem i recyklingiem odpadów opakowaniowych;
2) w dniu [...] grudnia 2015 r. podpisała z [...] umowę cywilnoprawną o świadczenie usług w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych Nr [...].
Organizacje odzysku opakowań samodzielnie wybierają podmioty (przedsiębiorców prowadzących recykling lub inny niż recykling proces odzysku odpadów opakowaniowych), z którymi podejmują współpracę w zakresie pozyskania/kupna dokumentów DPR i dokumentów DPO. Dlatego [...], jak każda organizacja odzysku opakowań, powinna w sposób świadomy i odpowiedziany wybierać podmioty świadczące dla niej dokumenty DPR i dokumenty DPO sprawdzając ówcześnie (przed nawiązaniem współpracy) ich funkcjonowanie pod względem techniczno-prawnym oraz mając na względzie konsekwencje pozyskania dokumentów DPR i dokumentów DPO od podmiotów, które nie są wiarygodne lub masa przetworzonych przez nich odpadów opakowaniowych może wzbudzić jakąkolwiek wątpliwość. Tym niemniej jak wynika z § 4 umowy o świadczenie usług w zakresie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych Nr [...], która została zawarta 31 grudnia 2015 r. pomiędzy [...] a [...]: pkt 2 zleceniobiorca oświadcza również, iż jest świadomy negatywnych konsekwencji prawnych, gospodarczych i finansowych mogących powstać dla zleceniodawcy w razie niewykonania lub nienależytego wykonania niniejszej umowy przez zleceniobiorcę. Biorąc powyższe pod uwagę zleceniobiorca zobowiązuje się do natychmiastowego poinformowania zleceniodawcy o wszelkich przeszkodach, jakie pojawią się przy wykonywaniu niniejszej Umowy; pkt 3: zleceniobiorca oświadcza i zapewnia, iż wszelkie złożone przez niego oświadczenia i zapewnienia w niniejszej umowie są prawdziwe, kompletne i niewprowadzające w błąd oraz zobowiązuje się do niezwłocznego poinformowania zleceniodawcy, jeżeli którekolwiek z rzeczonych oświadczeń łub zapewnień nie jest lub przestało być prawdziwe, kompletne lub jest bądź stało się wprowadzające w błąd. Co za tym idzie, przyjąć należy, że [...] była tego świadoma. W myśl powyższego spółka powinna była zabezpieczyć swoje interesy w taki sposób, aby później móc dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym. Dlatego tym bardziej za bezzasadne należy uznać roszczenie [...] do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto za niezgodny ze stanem rzeczywistym należy uznać zarzut, iż organ I instancji nie ustalił w jakim zakresie obowiązki objęte kwestionowanymi dokumentami mogły być wykonane i nie wskazał zasad powiązania kwestionowanych dokumentów DPR i DPO z fałszywymi kartami przekazania odpadów lub z rzekomo niewykonanymi obowiązkami. Wskazać należy, iż treść zaskarżonej decyzji w sposób jasny i rzeczowy wskazała przyczyny unieważnienia przez Marszałka Województwa [...] dokumentów DPR i dokumentów DPO za rok 2015 wystawione przez [...] w tym dokumentu DPR o nr [...] i [...] korekta. Dalej organ, "na marginesie", przywołał treść zaskarżonej decyzji wyjaśniającą, iż organ I instancji stwierdził niezgodność informacji zawartych w dokumentach DPO i DPR objętych niniejszą decyzją, dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych z drewna ze stanem faktycznym:
1. Potwierdzanie recyklingu odpadów opakowaniowych z drewna na podstawie kart przekazania odpadów pochodzących od przedsiębiorcy nie posiadającego uregulowanego stanu formalnoprawnego w zakresie zbierania odpadów.
2. Niezgodność mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna zawartych w decyzji Starosty [...], znak: [...], a oświadczeniem właściciela spółki [...].
3. Klasyfikowanie odpadów przetworzonych na zrębki, które nie zostały wykorzystane do produkcji pelletu a przekazane innym odbiorcom jako przetworzone w procesie R-3.
4. Brak możliwości technicznych transportu odpadów opakowaniowych z drewna w ilościach wykazanych na kartach przekazania odpadów za 2015 r.
5. Potwierdzanie recyklingu metodą R-3 na podstawie naprawy palet polegającej na wymianie uszkodzonych elementów.
6. Fałszowanie kart przekazania odpadów potwierdzone prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] - [...] Wydział Karny.
Szereg ww. nieprawidłowości, szeroko opisanych w niniejszej decyzji ujawnionych zostało w szczególności podczas kontroli spółki oraz w wyniku późniejszej analizy dokumentów dokonanej przez upoważnionych pracowników UMWW w [...] obecnych na kontroli – "Należy zaznaczyć, że Marszałek zachowuje ważność dokumentów DPR o numerach: [...], [...], [...], [...] korekta, [...], [...]. Przetworzenie odpadów opakowaniowych z drewna w ilościach wymienionych na przedmiotowych dokumentach znajduje potwierdzenie zarówno we wnioskach o wystawienie dokumentów DPO/DPR, a także w kartach przekazania odpadów oraz mocach przerobowych instalacji zdolnych do przetwarzania odpadów opakowaniowych z drewna w procesie R-3 (produkcja pelletu).". Tym niemniej zarzuty [...] są niezasadne przede wszystkim dlatego, że [...] nie jest stroną niniejszego postępowania prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4a u.g.o.
III.1. W skardze na decyzję GIOŚ z [...] stycznia 2020 r. spółka zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 u.g.o. oraz art. 53 ust 4b u.g.o. w zw. z art. 73 i 74 u.o. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu pomimo, że z ww. przepisów wynika jednoznacznie, że unieważnienie dokumentów DPR, które były przedmiotem postępowania przed organami I i II instancji wywołuje bezpośrednie skutki w sferze uprawnień oraz obowiązków skarżącego - w postaci automatycznej aktualizacji obowiązku skarżącego do złożenia skorygowanego sprawozdania oraz równocześnie w postaci odjęcia skarżącemu uprawnienia wynikającego z art. 23 ust. 4 u.g.o. do otrzymania ważnego i prawidłowego dokumentu DPR (DPO), które były wystawione imiennie na rzecz skarżącego;
b) art. 28 k.p.a. w zw. z art 53 ust. 4 b u.g.o. w zw. z art 34 ust 2 u.g.o. w zw. z art. 23 ust. 3 u.g.o. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżący nie miał statusu strony oraz interesu prawnego w udziale w postępowaniu, mimo, że unieważnienie przez organ dokumentów DPR skutkuje nałożeniem na skarżącego opłaty produktowej, której fakt nałożenia oraz wysokość są związane bezpośrednio z tym, na jaką ilość odpadów opiewał dokument DPR będący przedmiotem unieważnienia, zaś zgodnie z art. 23 ust. 3 u.g.o. dokument DPR jest wyłącznym środkiem dowodowym, którym podmiot (w tym organizacja odzysku opakowań) może się posłużyć dla wykazania poziomu dokonanego odzysku lub recyklingu;
c) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, co narusza równocześnie zasadę dwuinstancyjności postępowania;
d) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, art 9 i 11 i art. k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie (skarżącej) czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia jej dostępu do akt postępowania, brak informowania o przebiegu postępowania i podejmowanych czynnościach, co doprowadziło do całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony jej praw;
e) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art 79 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących strony bez jej udziału oraz pozbawienie strony możliwości przedstawienia jej stanowiska oraz materiału dowodowego;
f) art 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie unieważnienia dokumentu DPR wystawionego przez spółkę [...] na rzecz skarżącego pomimo, że okoliczności sprawy budziły wątpliwości co do faktu, czy braki w zakresie dokonania przez ww. spółkę recyklingu rzeczywiście wystąpiły oraz czy dotyczyły one akurat masy odpadów objętych dokumentem DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta wystawionym na rzecz skarżącego, przy czym organ nie wyjaśnił wystarczająco z jakich powodów braki w stwierdzonym poziomie recyklingu powiązał akurat z dokumentem o numerze [...] i [...] korekta.
W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że pojęcie interes prawny oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Źródłem interesu prawnego musi być norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określonemu podmiotowi, w określonym stanie faktycznym przyznawane jest uprawnienie lub nakładany jest obowiązek. W niniejszej sprawie, wbrew odmiennej ocenie organów obu instancji administracyjnych, zachodzi taka właśnie sytuacja. Orzeczenie kończące postępowanie - w postaci rozstrzygnięcia o unieważnieniu dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] korekta wpływa w sposób bezpośredni i aktualny na sytuację prawną Skarżącego i to w dwojaki sposób:
- po pierwsze, poprzez zaktualizowanie się, automatycznie w momencie uprawomocnienia się decyzji o unieważnieniu tych dokumentów, obowiązku do złożenia przez organizację odzysku opakowań skorygowanego sprawozdania, który to obowiązek ma swoje źródło w przepisie art 53 ust 4b u.g.o.;
- po drugie, poprzez odjęcie skarżącej uprawnienia do uzyskania, na wniosek organizacji odzysku opakowań dokumentów DPR/DPO potwierdzających recykling, które ma swoje źródło w przepisie art 23 ust 4 u.g.o.
Niezależnie od powyższego, wydanie decyzji o unieważnieniu dokumentu DPR wiąże się z powstaniem realnego zagrożenia po stronie organizacji odzysku opakowań, nałożenia na nią obowiązku zapłaty opłaty produktowej. Ta ostatnia konsekwencja wydania decyzji o unieważnieniu dokumentu DPR jest skutkiem formalnie pośrednim, w tym sensie, że pomiędzy wydaniem decyzji o unieważnieniu dokumentu DPR a nałożeniem opłaty produktowej toczy się jeszcze odrębne postępowanie o nałożenie tej opłaty, lecz związek pomiędzy unieważnieniem dokumentu DPR a nałożeniem opłaty ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. W tym znaczeniu zatem także ta trzecia konsekwencja konstytuuje niezależną podstawę interesu prawnego skarżącego w udziale w postępowaniu.
III.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
III.3. W dniu 5 października 2020 r. spółka złożyła replikę na odpowiedź na skargę.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się oceny, czy GIOŚ zasadnie odmówił uznania skarżącej za stronę w postępowaniu dotyczącym unieważnienia dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta, wystawionych dla tej spółki przez [...]. Sąd podziela stanowisko [...], że podmiot ten posiadał status strony we wspominanym postępowaniu. Przede wszystkim należy przypomnieć, że podstawę materialnoprawną decyzji Marszałka stanowił art. 53 ust. 4a u.g.o. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości, w wyniku kontroli przeprowadzonej na podstawie ust. 2 lub 2a, marszałek województwa unieważnia, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, wobec których wykazano niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. W powołanym przepisie, ani innej jednostce redakcyjnej u.g.o., nie uregulowano w sposób odrębny od zasad ogólnych kwestii statusu strony w postępowaniu w sprawie unieważnienia wspomnianych dokumentów (na wzór np. art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 235 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej; art. 185 ust. 1 i 2 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Zastosowanie znajdzie tu zatem art. 28 § k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) status strony nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów na drodze prawa, w tym prawa do wysłuchania (por. np. wyr. NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. np. wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, CBOSA). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. Mogą to być przepisy, z których wprost wynika konkretne uprawnienia dla strony, ale również przepisy, z których wynika sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 września 2014 r., II GPS 1/14, ONSAiWSA 2015 r. nr 1 poz. 4). Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga zatem ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że o interesie prawnym skarżącej przesądza już art. 53 ust. 4b u.g.o. Zgodnie z tym przepisem, wprowadzający produkty w opakowaniach, organizacja odzysku opakowań, organizacja samorządu gospodarczego, o której mowa w art. 25 ust. 1, lub wnioskodawca określony w art. 23 ust. 5, którym zostały przekazane dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR, które zostały unieważnione, są obowiązani do złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna. Zatem skarżąca, jako odbiorca (beneficjent) unieważnionych DPR-ów o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta, zobowiązana byłaby do dokonania korekty sprawozdania z dniem, kiedy decyzja Marszałka stała się ostateczna. Z tym dniem powstaje zatem po stronie [...] skonkretyzowany obowiązek prawny z zakresu prawa administracyjnego. Już ta okoliczność przesądza o tym, że [...] winien być uznany za stronę w postępowaniu dotyczących unieważnienia przedmiotowych dokumentów wystawionych na rzecz skarżącej. Innymi słowy, już w świetle art. 53 ust. 4b u.g.o. skarga zasługiwała na uwzględnienie. Trafnie jednak [...] wskazał w skardze na szereg jeszcze innych okoliczności, które niezależnie od art. 53 ust. 4b u.g.o. determinują przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu w sprawie unieważnienia dokumentów DPR. Raz jeszcze należy podkreślić, że są to argumenty dodatkowe i niezależne od konsekwencji, jakie na tle art. 28 k.p.a. wynikają z treści art. 53 ust. 4b u.g.o. Przede wszystkim wypada przypomnieć, że przez DPR rozumie się dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu (art. 8 pkt lit. a u.g.o.). Należy podkreślić że dokument DPR jest, posługując się pomocniczo terminologią zaczerpniętą z prawa cywilnego, dokumentem "imiennym", a nie dokumentem "na okaziciela". Otóż w dokument ten wystawiany jest przez podmiot prowadzący recykling, czyli tzw. recyklera (w realiach sprawy: [...]) na rzecz wprowadzającego produkty w opakowaniach lub organizacji odzysku opakowań, czyli w realiach niniejszej sprawy na rzecz [...] (zob. m. in. art. 8 pkt 12 lit. c w zw. z art. 23 ust. 4 u.g.o. oraz obowiązujące w dacie wydania unieważnionych DPR–ów rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie wzorów dokumentów DPO i DPR - Dz. U. poz. 1966). Dalej trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 23 ust. 3 u.g.o., masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi lub innemu niż recykling procesowi odzysku oraz zastosowany proces odzysku i recyklingu ustala się w oparciu odpowiednio o dokument DPR albo dokument DPO. Przedmiotowy dokument ma zatem charakter sui generis indywidulanego uprawnienia (tj. potwierdzenia poddania recyklingowi określonej masy odpadów w danym roku rozliczeniowym), które jest kluczowe z punktu widzenia oceny wywiązania się przez beneficjenta tego dokumentu z obowiązku recyklingu określonego w art. 17 ust. 1 i 2 u.g.o. Potwierdzeniem tego szczególnego statusu dokumentu DPR jest właśnie powołany wyżej art. 53 ust. 4a u.g.o., który wprowadza instytucją unieważnienia tego dokumentu. Ustawodawca nadał zatem temu dokumentowi charakter zbliżony do aktu administracyjnego. Nawet bowiem dokumenty urzędowe jako takie nie podlegają zbliżonej procedurze "unieważnienia", a tylko ocenie przez pryzmat art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a. Reasumując, skoro przedmiotowe postępowanie przed Marszałkiem może prowadzić do unieważnienia dokumentu DPR (czyli pozbawienia tego dokumentu mocy prawnej), którego imiennym beneficjentem jest [...], to nie sposób twierdzić, że postępowanie to nie dotyczy praw i obowiązków tej spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym aspekcie tylko uzupełniająco należy stwierdzić, że również konsekwencję w postaci nałożenia na [...] opłaty produktowej (art. 34 u.g.o.) Sąd uznaje za okoliczność determinującą interes prawny skarżącej. Jest to jednak tylko element dodatkowy, nie podważający konsekwencji prawnych wynikających m. in. z art. 53 ust. 4b oraz art. 23 ust. 3 u.g.o. Jeżeli chodzi o kwestię opłaty produktowej, to oczywiście występuje tu, szczególnie akcentowany przez organ, problem, czy interes prawny [...] jest bezpośredni i aktualny. Dostrzegając kontrowersyjność i wysoką ocenność tych przesłanek Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że również te przesłanki są spełnione w odniesieniu do ryzyka nałożenia na spółkę opłaty recyklingowej. Trzeba mieć na uwadze, że nałożenie tej opłaty nie zostało pozostawione uznaniu organu. Jeżeli organ stwierdzi, że organizacja odzysku opakowań (czyli [...]) nie wykonała obowiązku określonego w art. 17 ust. 1 u.g.n., jest obowiązany nałożyć obowiązek wniesienia opłaty produktowej obliczonej oddzielnie w przypadku nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu (art. 34 ust. 2 u.g.o.). W realiach niniejszej sprawy [...], w związku z ewentualnym nabraniem waloru ostateczności decyzji Marszałka o unieważnieniu DPR-ów, winien zatem dokonać korekty sprawozdania, a Marszałek, bazując na skorygowanym sprawozdaniu i kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), winien nałożyć obowiązek zapłaty opłaty produktowej. Organ podnosi, że [...] będzie mógł wykazywać, że [...] w danym okresie rozliczeniowym wykonał jednak rzetelnie proces recyklingu na zlecenie [...]. Twierdzenie to nie jest zasadne. GIOŚ zdaje się nie dostrzegać, że w ten sposób organ podważa w istocie związanie ewentualną ostateczną decyzją Marszałka unieważniającą DPR-y wystawione dla spółki w tym okresie (wydaną bez udziału spółki). Przypomnieć wypada, że przesłanką tego unieważnienia winno być ustalenie, że w odniesieniu do tych konkretnych DPR – ów (unieważnienie każdego dokumentu stanowi odrębną sprawę administracyjną, co nie wyłącza możliwości ujęcia w jednej decyzji więcej niż jednego dokumentu – art. 62 k.p.a.) wykazano, w wyniku przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych rażących nieprawidłowości, niezgodność informacji dotyczących zagospodarowania odpadów opakowaniowych zawartych w tych dokumentach ze stanem faktycznym. Uchodzi zatem uwadze GIOŚ art. 16 § 1 k.p.a. i wynikająca z niego zasada trwałości decyzji administracyjnych. W innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o ustalenia zawarte we wcześniejszej ostatecznej decyzji w odniesieniu do tego samego przedmiotu, organ nie mógł dojść do wniosków przeciwnych niż zawarte we wcześniejszej i ostatecznej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017r., II OSK 1419/15,CBOSA). Jest to logiczną i konieczną konsekwencją zasady, że ostatecznej decyzji przysługuje domniemanie legalności, które oznacza, że decyzja ta wiąże erga omnes, a w szczególności jej adresata i organy administracji publicznej dopóty, dopóki właściwy organ w przepisanym do tego trybie nie uchyli tej decyzji, nie zmieni jej albo nie stwierdzi jej nieważności (por. np. wyroki NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 2484/12, CBOSA oraz 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy dochodzi dodatkowy argument dotyczący treści art. 23 ust. 3 u.g.o., który to przepis winien być odczytywany jako przejaw formalnej teorii dowodów w odniesieniu do masy odpadów poddanych recyklingowy przez recyklera. Reasumując, GIOŚ zdaje się w istocie sugerować, że Marszałek w postępowaniu dotyczącym nałożenia na [...] obowiązku zapłaty opłaty produktowej nie będzie związany wcześniejszą decyzją tego organu unieważniającą DPR-y wystawione na rzecz tej spółki oraz poczynionym wcześniej ustaleniem o nierzetelności tych dokumentów. Taki pogląd GIOŚ pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Sąd nie podziela również drugiego z argumentów organu dotyczącego obowiązku nałożenia opłaty produktowej, a dotyczącego możliwości zrównoważenia przez [...] wymaganego poziomu recyklingu poprzez okazanie innych DPR-ów za dany okres. Twierdzenie o takiej możliwości, jakkolwiek teoretycznie prawdziwe, to jest jednak oparte na założeniu, że organizacja odzysku opakowań winna dysponować swoistym "zapasem" DPR-ów za dany okres. Innymi słowy, organizacja ta, zdaniem GIOŚ, winna niejako antycypować nieuczciwość recyklerów, z którymi współpracuje. Oceniając przesłankę bezpośredniości i aktualności interesu prawnego organ nie powinien jednak zakładać, że przedsiębiorca jest zobowiązany do przejmowania założenia nieuczciwości swoich kontrahentów oraz gromadzenia DPR-ów ponad minimalny limit określony w przepisach prawa. Sąd podkreśla, że uwagi te dotyczą wyłącznie kwestii interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji unieważniającego DPR, a nie dotyczą przesłanek unieważnienia DPR-u oraz przesłanek nałożenia opłaty produktowej. Oczywiście ma rację organ, że to organizacja odzysku opakowań winna ponosić negatywne konsekwencje majątkowe (w tym na gruncie prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego) nawiązania współpracy z nierzetelnym recyklerem. Zaskarżona decyzja GIOŚ nie dotyczy jednak tej kwestii, a wyłącznie prawa [...] do obrony w postępowaniu zmierzającym do unieważnienia DPR-ów wystawionych na rzecz tej spółki, czego normalnym następstwem będzie również nałożenie na [...] opłaty produktowej. Reasumując, zasadnie Spółka zarzuciła GIOŚ odmowę uznania jej za stronę, a tym samym bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego w zakresie odnoszącym się do DPR-ów wystawionych dla Spółki (zob. zarzuty z punktu 1c-1e petitum skargi).
IV.3. Za bezzasadne Sąd uznał natomiast zarzuty sformułowane w punkcie 1f petitum skargi (art 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a), jako zgłoszonych co najmniej przedwcześnie. Otóż zaskarżona decyzja ma charakter formalny (umorzenie postepowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), a nie orzeczenia co do istoty. W takim przypadku nie jest możliwe dokonywanie wiążących ocen do prawidłowości ustaleń faktycznych przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji, a które legły u podstaw zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego. Sąd zauważa równocześnie, że postawienie tego rodzaju zarzutów przez [...] było najprawdopodobniej związane z poczynieniem przez GIOŚ, na s. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowczych uwag co do merytorycznej poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez Marszałka. Czynienie tego rodzaju uwag merytorycznych przez organ odwoławczy w sytuacji, kiedy nie uznawał on interesu prawnego skarżącej, nie miało uzasadnienia prawnego w świetle m.in. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Również Sąd nie może odnieść się w sposób wiążący do tych zarzutów skargi. Niniejszy wyrok otwiera natomiast Spółce możliwość zgłaszania twierdzeń i dowodów celem wykazania, że w odniesieniu do dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta nie zaszły przesłanki do zastosowania sankcji z art. 53 ust. 4a u.g.o. Z uwagi na przyjęty system wystawiania dokumentów DPR (tj. są to dokumenty wystawiane przez przedsiębiorcę, a nie przez organ administracji publicznej) oraz ich znaczenie w gospodarce opakowaniami (zob. m.in. cyt. wyżej art. 23 ust. 3 u.g.o.), to podmiot wystawiający te dokumenty winien dysponować przekonującymi dowodami, że wykonał recykling rzetelnie, tj. zgodnie tym, co ujawnił następnie w dokumencie DPR. Trafnie zwrócono uwagę w replice (s. 10), że wymóg rzetelności tych dokumentów w sposób oczywisty wynika z przepisów prawa. Z kolei beneficjent dokumentu DPR winien być zainteresowany współpracą z organem kontrolującym oraz recyklerem w wykazaniu tych okoliczności. Jeżeli chodzi o rozkład ciężaru dowodu w tym sprawach, to sytuacja jest tutaj zbliżona do przypadków dokonywania pomiarów przez korzystającego ze środowiska. Wówczas bowiem to wyłącznie w dyspozycji tego podmiotu pozostają dowody na okoliczność rzetelnej realizacji obowiązku prawnego z zakresu ochrony środowiska, ściśle związanego z jedną z naczelnych zasad tej gałęzi prawa, czyli zasadą zanieczyszczający płaci (mającej swe umocowanie m. in. w art. 7 ustawy 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 191 ust. 2 TFUE). W tym aspekcie należy zauważyć, że na rynku recyklingu opakowań zauważa się negatywne zjawisko tzw. handlu kwitami, czyli wystawiania m. in. nierzetelnych DPR-ów przez recyklerów (zob. np. raport Instytutu Jagiellońskiego Rozszerzona odpowiedzialność producenta w sektorze gospodarki odpadami, Warszawa 2020, zwłaszcza s. 51-56; dostępny m.in. na www.jagiellonski.pl). Zjawisko to, w świetle zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nakazuje ze szczególną wnikliwością podchodzić do oceny wiarygodności dokumentów i innych dowodów oraz okoliczności mających potwierdzać rzetelność wywiązania się z obowiązku wystawienia dokumentów DPR przez recyklera.
IV.4. Rozpoznając sprawę ponowienie GIOŚ będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne Sądu. Z ocen tych w szczególności wynika, że [...] posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie unieważnienia dokumentów DPR o numerze ewidencyjnym [...] i [...] korekta. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o zastosowanie art. 135 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek sądu i w realiach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził konieczności zastosowania tego przepisu (por. np. wyrok NSA z 19 października 2006 r., II FSK 1003/06, LEX 280391, teza 2).
IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokat (480 zł).
IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.