Pełny tekst orzeczenia IV SA/Wa 706/21

IV SA/Wa 706/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aleksandra Westra.
Joanna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1056/22 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art.194 ust.4 i 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ odwoławczy", "GIOŚ") po rozpatrzeniu odwołania J. Z. ("skarżącej", "strony"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ("organu I instancji", "[...] WIOŚ") z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w m. [...] bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art.. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, z pó/.n. zm.) – dalej: "ustawy o odpadach".
San sprawy przedstawiał się następująco:
W okresie od dnia [...] kwietnia do dnia [...] października 2017 r. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę interwencyjną działalności prowadzonej przez J. Z. pod nazwą [...] J. Z. w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, spowodowaną m.in. licznymi interwencjami wpływającymi do organu, dotyczącymi uciążliwości odorowej powodowanej przez działalność w/w podmiotu.
Ustalono, że skarżąca prowadziła działalność w zakresie odbierania zmieszanych i selektywnie zebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania odpadów obojętnych, innych niż niebezpieczne oraz niebezpiecznych, przetwarzania odpadów (głównie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów komunalnych selektywnie zebranych, w tym odpadów zielonych i bioodpadów, a także odpadów budowlanych), opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości płynnych do punktów zlewnych przy oczyszczalniach ścieków, rekultywacji wyrobisk (piasku i żwiru), a także eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. [...], gm. [...], woj. [...]. Gospodarowanie odpadami komunalnymi odbywało się w dwóch lokalizacjach w m1. [...]: na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...] w [...], na których prowadzono zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, a także na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w [...], gdzie prowadzono wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów, a także znajdowała się baza magazynowo-transportowa i zaplecze administracyjno-biurowe.
Na terenie działalności w m. [...] eksploatowana była instalacja do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, posiadająca status regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych do obsługi regionu [...]. Część biologiczna instalacji, stanowiąca kompostownię odpadów zielonych, była natomiast wyznaczona jako instalacja zastępcza do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów do obsługi regionu [...], do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania tego rodzaju odpadów komunalnych.
Według stanu na czas trwania kontroli, podmiot posiadał m.in. pozwolenie na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów na terenie zakładu głównego (na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w [...]), udzielone decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], zmienione decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] oraz sprostowane postanowieniem Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Decyzja ta zezwalała na zbieranie i przetwarzanie odpadów w procesie R12 w instalacji do produkcji paliwa alternatywnego, w instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych i gruzu, a także w instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych.
Ustalono, że strona posiadała pozwolenie zintegrowane w okresie od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2017 r.
Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji.
W wyniku oględzin zakładu przeprowadoznym [...] czerwca 2017 r. stwierdzono, że kontrolowany podmiot prowadził przetwarzanie zmieszanych (niesegregowanych) odpadów komunalnych (kod odpadu 20 03 01) przy pomocy rozdrabniacza wstępnego Doppstadt DW 3060 oraz sita obrotowego Doppstadt.
Potwierdzeniem powyższego były także ustalenia dokonane przy pomocy bezzałogowego statku powietrznego w dniach [...] czerwca, [...] lipca i [...] lipca 2017 r. (zawarte w protokole z oględzin z dnia [...] października 2017 r.).
Podczas kontroli ustalono (m.in. na podstawie okazanych "zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów oraz o sposobach gospodarowania nimi (...)", kart ewidencji odpadów, a także informacji przekazanych przez kontrolowaną), że podmiot w 2016 r. poddał przetworzeniu łącznie 265 128 Mg odpadów o kodzie 20 03 01 (niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne) w procesie R12, zaś w okresie od stycznia do czerwca 2017 r. - 130 216,14 Mg.
Odpady o kodzie 19 12 12 zostały poddane przetwarzaniu w procesie' R3 w 2016 r. w ilości 113 793,2 Mg, zaś w 2017 r. w następujących ilościach (zgodnie z kartą ewidencji odpadu przekazaną kontrolującemu w dniu 13 października 2017 r.):
- w lutym: 5 300,00 Mg,
- w marcu: 8 277,52 Mg,
- w kwietniu: 9 135,68 Mg,
- w czerwcu: 8 283,00 Mg,
- w lipcu: 13 848,99 Mg,
- w sierpniu: 9 100,00 Mg.
Odpady zielone (odpady ulegające biodegradacji) o kodzie 20 02 01 poddano procesowi przetwarzania R3 w 2017 r. w następujących ilościach:
- w styczniu: 94,484 Mg,
- w kwietniu: 3 2.1 8,836 Mg,
- w maju: 1 666,148 Mg.
Powyższe odpady przetwarzane były przez kontrolowaną w roku 2016 i 2017 bez wymaganego zezwolenia (za wyjątkiem okresu od dnia 10 marca do dnia 1 1 kwietnia 2017 r.).
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie przepisów art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach, wymierzył J. Z., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] J. Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 000 zł za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu w m. [...] bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach, stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] października 2017 r.
Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Wskazała, że długotrwałość postępowania toczącego się przed Marszałkiem Województwa [...] w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, jest od niej niezależna, wynika natomiast z nieudolności organów – obecnie rozpatrywany jest wniosek skarżącej z [...] września 2014 r.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów związanych ze sprawą wstrzymania użytkowania instalacja podnosząc, że decyzje obu instancji w tej sprawie, wstrzymujące użytkowanie instalacji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok z 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3288/18). Obecnie sprawa jest na etapie postępowania kasacyjnego (w związku ze skarga kasacyjną GIOŚ) w NSA.
Strona ponadto podkreśliła, że organ 1 instancji jako podstawę prawną decyzji przywołał art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach, pomimo wskazania w jej uzasadnieniu, że przepisem względniejszym jest art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpu
2018 r.). W jej ocenie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska naruszył tym samym art. 107 § 1 ust. 4 kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżąca podniosła, że w sprawach administracyjnych organ chcący zastosować karę nie może uciekać od ustalenia, czy podmiot ponosi winę za zaistniałe zdarzenie lub stan, a także musi ustalić, czy czyn lub zaniechanie, jakiego dopuścił się on, jest szkodliwe społecznie w stopniu wyższym niż znikomy.
Zdaniem strony w niniejszej sytuacji brak pozwolenia zintegrowanego wynika z faktu, że najpierw uzyskała ona pozwolenie zintegrowane opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności, które zostało następnie uchylone przez Ministra Środowiska. Nie wystąpiła więc sytuacja rozpoczęcia działalności. bez wydanego pozwolenia zintegrowanego. Dlatego niniejszego stanu faktycznego, w jej ocenie, nie można przyrównać do sytuacji, gdy podmiot rozpoczyna działalność w zakresie gospodarowania odpadami, nie mając wcześniej uzyskanego pozwolenia.
W opinii skarżącej przyczyną nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego jest rażąca przewlekłość prowadzonego postępowania w tej sprawie przez organy, a także częste zmiany prawa.
Strona podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ I instancji obowiązany był do zastosowania przepisów w brzmieniu dotychczasowym, przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o odpadach, tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.) Rozstrzygnięcie nie mogło zatem zostać oparte o art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach. Ponadto zarzuciła, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pominął w rozważaniach dotyczących ustalenia wysokości kary, na podstawie art. 199 ustawy o odpadach, kwestię wpływu jej działalności na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, zakres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności, a także skutki naruszeń i wielkość zagrożenia. W jej ocenie naruszenie nie spowodowało zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska, organ zaś nie dowiódł powyższego. Kara powinna zatem zostać wymierzona w najniższej wysokości.
Zarzuciła ona także [...] WIOŚ naruszenie art. 189d kpa poprzez pominięcie dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, a także warunków osobistych strony, która jest osobą fizyczną. Strona podkreśliła, że działalność jej instalacji, nawet w warunkach braku pozwolenia zintegrowanego, jak najbardziej pozostaje w zgodzie z interesem publicznym, jakim jest zapewnienie możliwości zagospodarowania odpadów komunalnych. Bez instalacji strony system gospodarki odpadami w aglomeracji [...] nie będzie mógł funkcjonować, bowiem brak będzie możliwości zagospodarowania ok. 150 000-180 000 Mg odpadów rocznie. W jej ocenie, gdyby interes publiczny był rzeczywiście zagrożony działalnością jej instalacji, to organ z pewnością nie czekałby 3 lata z wymierzeniem kary. Skarżąca podkreśliła także, że [...] WIOŚ mógł skorzystać z możliwości określonej w art. 189f § 2 i 3 kpa, wyznaczając jej czas na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego (co najmniej 2 letni), w związku z tym, że postępowanie w tej sprawie już się toczy. Byłoby to zasadne również z uwagi na słuszny interes społeczny i słuszny interes strony.
Wskazaną na wstępie decyzją GHIOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592) zmieniła brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były i są nadal administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Dodano ust. 4 w brzmieniu: "administracyjną karę pieniężnej wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł oraz ust. 6 w brzmieniu: "wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy". Jednocześnie ustawodawca zmienił brzmienie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (zgodnie z którym "administracyjnej karę pieniężna wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41"), wprowadzając w miejsce niniejszej kary pieniężnej nowy rodzaj czynu zagrożonego administracyjną karą pieniężną. Zatem przedmiotową nowelizacją ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zmianie uległo jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, a także sposób określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej. Reasumując, podstawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia w wyniku przedmiotowej nowelizacji została przeniesiona w ustawie o odpadach z art. 194 ust. 1 pkt 4 do art. 194 ust. 4.
Co do sposobu ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, to w miejsce miarkowania kary w przedziale od 10 000 zł do 1 000 000 zł ustalono, że jej wysokość oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, zgodnie z następującym wzorem:
K = O x S
gdzie:
K oznacza wysokość administracyjnej kary pieniężnej,
0 - oznacza domyślną objętość bryły zgromadzonych odpadów [nr1] obliczoną z uwzględnieniem długości, szerokości i wysokości bryły zgromadzonych odpadów, przy czym długość i szerokość bryły zgromadzonych odpadów stanowią boki prostokąta, które są styczne do podstawy bryły nagromadzonych odpadów, natomiast wysokość mierzona jest w najwyższym punkcie bryły,
S - oznacza stawkę za 1 [m3] zgromadzonych odpadów, gdzie:
1) za odpady niebezpieczne stawka wynosi 600 zł;
2) za odpady inne niż niebezpieczne i obojętne stawka wynosi 300 zł;
3) za odpady obojętne spełniające wymagania dotyczące dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 1 18, stawka wynosi 100 zł.
Zgodnie z pkt 3 załącznika 6 do ustawy o odpadach ,.w przypadku braku odpadów, które były zbierane lub przetwarzane bez wymaganego zezwolenia, wartość "O", o której mowa w ust. 1, ustala się na podstawie dokumentów ewidencji odpadów lub innych dowodów stwierdzających ilość odpadów, w stosunku do których stwierdzono naruszenie, przy czym stosuje się przelicznik masy odpadów Z wyrażonej w Mg na ich objętość wyrażoną w m3, który wynosi 7".
W niniejszej sprawie, przyjmując w obliczeniu dokonanym zgodnie z załącznikiem nr 6 do ustawy o odpadach jedynie masę odpadów o kodzie 19 12 12 oraz 20 02 01, przetworzonych przez stronę bez wymaganego zezwolenia, w okresie od stycznia do sierpnia 2017 r. (z wyłączeniem marca i kwietnia 2017 r., kiedy strona posiadała pozwolenie zintegrowane), kara pieniężna wynosiłaby: (36 531,99 Mg + 1 760,632 Mg) x 300 zł = 38 292,622 Mg x 300 zł = 11 487 786,60 zł. Z uwagi na fakt, że maksymalna wysokość kary pieniężnej może wynosić 1 000 000 zł, kara tej właśnie wysokości zostałaby nałożona na stronę. Jej wartość byłaby zatem znacznie wyższa od kary wymierzonej przez organ I instancji w oparciu o przesłanki określone w w/w art. 199 ustawy o odpadach, tj. 500 000 zł.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na różnice w wysokości kary pieniężnej ustalonej przy zastosowaniu poprzednich i obecnie obowiązujących przepisów o odpadach, zastosowanie ma art. 189c kpa, nakazujący stosowanie ustawy obowiązującej poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie organu odwoławczego [...] WIOŚ wymierzając karę na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa (tj. art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach) w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 189c kpa, wymierzając stronie karę pieniężną w oparciu o przesłanki wymienione w art. 199 ustawy o odpadach, uwzględniając:
- rodzaj naruszenia - prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego;
- okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności – długi okres naruszenia: miało miejsce w 2016 oraz w 2017 r. od stycznia do października ( poza okresem od 10 marca do 11 kwietnia 2017 r.) i znaczna ilość przetworzonych odpadów ponad 38 200 Mg;
- wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia - działalność prowadzona przez stronę stanowi znaczne źródło uciążliwości odorowej, czego dowodem są liczne interwencje okolicznych mieszkańców (166 w 2017 r.).
Organ odwoławczy stwierdził także, w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f kpa, bowiem nie wystąpił w tej sprawie warunek łączny zastosowania tego przepisu, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu odwoławczego biorąc pod uwagę że w 2016 i 2017 r. strona poddała przetworzeniu pond 38 000 Mg odpadów, nie można uznać, że waga naruszenia jest znikoma. Ponadto strona do dnia wydania niniejszej decyzji nie zaprzestała naruszenia prawa, bowiem nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego.
Organ odnosząc się do zarzutu skarżącej o wymierzeniu kary pieniężnej po trzech latach od przeprowadzonej kontroli, podniósł że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym stwierdzono naruszenia, a zatem zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, z późn. zm.).
Według GIOŚ długość postępowania w sprawie pozwolenia zintegrowanego, nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Strona obowiązana była z mocy prawa do jego posiadania, zatem prowadzenie procesów przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01, 19 12 12 i 20 02 01 w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w [...] mogło odbywać się tylko w oparciu o przedmiotową decyzję. GIOŚ stwierdził także, że brak jest konieczności uzyskania akt sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...], albowiem dla przedmiotowej sprawy kluczowa jest ostateczna decyzja - pozwolenie zintegrowane. Z tych względów organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego o przedmiotowe akta.
GIOŚ stwierdził również, że kwestie związane z postępowaniem w sprawie wstrzymania działalności instalacji strony, na podstawie przepisów Poś, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. Z.. Skarżąca zarzuciła w/w decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenie:
1) art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstawy;
2) art. 199 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
3) art. 7, art. 7a ust. 1, art., 8 § 1, art. 77 ust. 1, art. 136 § 1, art. 189d, art. 189f kpa, poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu, ze nie rozpoznał wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, jak te nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów. Wskazała ona, powołując się na orzecznictwo europejskie, że w sprawie administracyjnej organ chcący zastosować karę nie może uciekać od ustalenia, czy strona ponosi winę za zaistniałe zdarzenie/stan oraz czy czyn/zaniechanie, jakiego dopuściła się, jest szkodliwe społecznie w stopniu wyższym niż znikomy.
Ponadto, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II ORS 2/11 Skarżąca podniosła, że brak pozwolenia zintegrowanego wystąpił w sytuacji, gdy najpierw uzyskała ona pozwolenie zintegrowane opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności, które zostało następnie uchylone przez Ministra Środowiska. Nie wystąpiła zatem sytuacja, w której podmiot rozpoczął działalność bez wydanego pozwolenia zintegrowanego. W ocenie Skarżącej niniejszego stanu faktycznego nie można więc porównać do sytuacji, gdy podmiot rozpoczyna działalność w zakresie gospodarowania odpadami, nie mając wcześniej uzyskanego pozwolenia.
Skarżąca podkreśliła także, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 nie można przyjmować, że nie istnieją jakiekolwiek okoliczności, które zwalniałyby podmiot za prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami bez wymaganego zezwolenia.
Zgodnie zaś z orzeczeniem Trybunału z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. U 7/93) podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada). W tej sprawie natomiast, w ocenie Skarżącej, niedopełnienie obowiązku w postaci braku zezwolenia wynikało wyłącznie ze sposobu działania organów, ich przewlekłości, jak i zmiany obowiązujących przepisów.
Dodatkowo, w jej ocenie, nałożenie przez organ I instancji kary pieniężnej po trzech latach od momentu dokonania naruszenia nie może być uznane za sankcję służącą zapewnieniu przestrzegania prawa, ale stanowi ono wyłącznie represję stosowaną wobec Skarżącej i nie budzi zaufania do państwa i jego organów.
Skarżąca przedstawiła również kalendarium działań podejmowanych wobec niej przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, m.in. wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] wstrzymującej użytkowanie instalacji w [...], utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3288/18 obie decyzje zostały uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniósł skargę kasacyjną od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca, odnosząc się do w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3288/18, w którym wskazano, że fakt toczenia się postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego uzasadnia zawieszenie postępowań prowadzonych na podstawie art. 365 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm.), podniosła, iż z uwagi na powyższe nie powinny być także wszczynane i prowadzone postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za prowadzenie gospodarki odpadami bez wymaganego zezwolenia.
Skarżąca wskazała ponadto, że organ II instancji naruszył przepisy art. 107 § 1 ust. 4 kpa poprzez wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach jako podstawy prawnej, pomimo iż w uzasadnieniu podkreślił, że przepisem względniejszym był art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w myśl art. 189c kpa). Zarzuciła ona również, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, opierając się na przepisach art. 199 ustawy o odpadach podczas ustalania wysokości kary pieniężnej, pominął kwestię wpływu działalności skarżącej na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiarów prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Organ odwoławczy nie dowiódł, w myśl art. 197 pkt 2 ustawy o odpadach, że prowadzona przez Skarżącą działalność spowodowała zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub środowiska. Powinna zostać zatem zastosowana możliwie najniższa kara. Skarżąca nadmieniła, że jej instalacja stanowi istotną rolę w systemie gospodarki odpadami w aglomeracji warszawskiej, przetwarzając co roku ok. 40-60% ilości odpadów powstających w m. [...] i okolicznych powiatach, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.
Skarżąca podniosła, iż organ II instancji niesłusznie odwołał się do występowania uciążliwości odorowych w związku z eksploatacją w/w instalacji; ich istnienie nie zostało bowiem dowiedzione w toku postępowania. Z uwagi natomiast na brak określenia w przepisach kwestii dotyczących natężenia zapachu i standardów emisyjnych substancji zapachowych, a także zdefiniowania pojęcia "uciążliwości zapachowych", w jej ocenie, według polskiego systemu prawnego, nie można powodować uciążliwości poprzez zapach.
W/w wątpliwości, a także kwestie zastosowania odpowiednich przepisów karnych ustawy o odpadach, powinny zostać zatem rozstrzygnięte na korzyść Skarżącej.
Skarżąca wskazała, że przeprowadzenie przez organ dowodu z informacji o przebiegu postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego, które trwa prawie 7 lat, mogłoby przyczynić się do lepszego wyjaśnienia sprawy.
Ponadto, w jej ocenie, organ odwoławczy naruszył art. 189d kpa poprzez pominięcie dyrektyw wymiaru kary administracyjnej, a także nieuwzględnienie warunków osobistych skarżącej, tj. faktu, iż jest ona osobą fizyczną. Nadmieniła ona, że działalność w/w instalacji, nawet w warunkach braku pozwolenia zintegrowanego, jak najbardziej pozostaje w zgodzie z interesem publicznym, jakim jest zapewnienie możliwości zagospodarowania odpadów komunalnych.
Skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy powinien, w oparciu o art. 189f § 2 i 3 kpa, wyznaczyć stronie określony czas na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, co uwzględniałoby interes społeczny oraz słuszny interes strony.
W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzji organu I instancji w zakresie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości 500 000 zł za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.
Sąd skontrolował legalność zaskarżonej decyzji i uznał, że z akt sprawy nie wynika, że skarżąca w sposób legalny przeprowadziła proces przetwarzania odpadów, a decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Nie ma wątpliwości, że prowadzoną przez skarżącą instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz kompostownię zalicza się do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości [ust. 5 pkt 3 lit b tiret 1 załącznika do rozporządzenia Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1 169)], zatem zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), zwanej dalej "Poś", była objęta obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego.
Organy orzekające w sprawie ustaliły stan faktyczny w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej naruszenia, w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Materiał dowodowy w postaci protokołu z przeprowadzonej kontroli w okresie od [...] kwietnia 2017 r – do [...] października 2017 r. wraz z załącznikami bezsprzecznie potwierdza, że na terenie przedmiotowego zakładu że w roku 2016 i 2017 (za wyjątkiem okresu od [...] marca do [...] kwietnia 2017 r. – kiedy to strona posiadała pozwolenie zintegrowane) skarżąca przetwarzała odpady bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że ilość przetworzonych odpadów o kodach: 19 12 12 i 20 02 01 wyniosła 38 292,622 Mg. W ocenie sądu ustalenia te są prawidłowe i zostały dokonane na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy – wbrew stanowisku skarżącej – odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ rozpatrzone. Oczywistym jest, że obowiązek odniesienia się do zarzutów, nie oznacza konieczności ich uwzględnienia. Organ wyjaśnił także skarżącej z jakich powodów nie uzupełnił materiału dowodowego o akta sprawy prowadzonej w sprawie pozwolenia zintegrowanego.
Należy wskazać, że w dacie popełnienia przez skarżącą deliktu, stwierdzonego w wyniku przeprowadzonych na nieruchomości skarżącej oględzin, kwestia wymierzania kary administracyjnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia była uregulowana w ustawie o odpadach w ten sposób, że:
- w art.194 ust.1 pkt 4 wskazano, że administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41,
- w art.194 ust.3 zastrzeżono, że administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.
W dniu 18 sierpnia 2018 r. wszedł w życie art.9 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1479), nowelizujący brzmienie art.194 ust.3 ustawy o odpadach w następujący sposób: "Administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w ust. 1, wynosi nie mniej niż 5000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł.".
Następnie, w dniu 5 września 2018 r. wszedł w życie art.1 pkt 15 -17 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592). Na mocy w/w nowelizacji dotychczasową treść art.194 ust.1 pkt 4 ustawy odpadach przeniesiono do nowej jednostki redakcyjnej, tj. do art.194 ust.4 ustawy, czemu towarzyszyło także podwyższenie dolnej granicy kary.
Stosownie zatem do art. 194 ust.4 ustawy, obowiązującego od dnia 5 września 2018 r., administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10 000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Ponadto, w/w nowelizacją dodano art. 194 ust.6 ustawy, stanowiący, że wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy (który to załącznik do ustawy dodano).
Z zestawienia w/w przepisów wynika w szczególności, że: do dnia 17 sierpnia 2018 r. wymiar kary administracyjnej za popełnienie deliktu, polegającego na zbieraniu odpadów bez wymaganego zezwolenia, kształtował się w przedziale 1000 zł – 1000 000 zł; w okresie 18 sierpnia – 4 września 2018 r. wymiar ten kształtował się w przedziale 5 000 zł – 1000 000 zł, (-) od dnia 5 września 2018 r. kształtuje się w przedziale 10 000 zł – 1000 000 zł. Dodatkowo od dnia 5 września 2018 r. przy wymiarze kary obowiązują kryteria, do których odsyła art.194 ust.6 ustawy, który stanowił, że wysokość kary oblicza się uwzględniając ilość i właściwość odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 o ustawy.
Słusznie organy ustaliły, i szczegółowo uzasadniły, że w przypadku kary obliczonej na podstawie znowelizowanych przepisów – obowiązujących w dniu orzekania - wysokość kary dla skarżącej wyniosłaby maksymalną przewidzianą przez przepisy wysokość, tj. 1 00 000 zł. Zatem byłaby dwukrotnie wyższa od kary wymierzonej w niniejszym postępowaniu. Dlatego jak słusznie wskazały organy w swych decyzjach, w sprawie należało zastosować zasadę wynikającą z art. 189c K.p.a., a więc stosować ustawę poprzednio obowiązującą jako względniejszą dla strony przyjmując, że naruszenie zagrożone było karą od 1000 zł do 1.000.000 zł i
Rzeczywiście organ I instancji wskazał w postawie prawnej swojej decyzji art. 194 ust. 4 i 6 ustawy o odpadach, należy bowiem mieć na uwadze, że w wyniku przedmiotowej nowelizacji ustawy o odpadach podstawa wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia została przeniesiona z art. 194 ust. 1 pkt 4 do art. 194 ust. 4. Jednakże w uzasadnieniu [...] WIOŚ wskazał, że przy ustalaniu wymiaru kary w niniejszej sprawie w związku z art. 189c kpa, niewątpliwie przepisem względniejszym dla strony pod względem pod względem sankcji, jest art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 sierpnia 2018 r. (str. 6 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Dlatego też wymierzył karę z uwzględnieniem art. 194 ust. 3 i art. 199 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do 17 sierpnia 2017 r. – w wysokości 500 000 zł. Przy czym analiza uzasadnienia decyzji organów obu instancji przeczy twierdzeniom skarżącej o niewłaściwym zastosowaniu art. 199 ustawy o odpadach, bowiem organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę kryteria określone w ww. przepisie.
Z decyzji organów obu instancji wynika, że dokonały one szczegółowej analizy możliwości zastosowania art. 189f K.p.a. w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 189f § 1 K.p.a. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na wagę naruszenia, która z uwagi na jego rodzaj – skarżąca pomimo świadomości działania bez wymaganego zezwolenia, poddała przetworzeniu w ocenianym okresie pond 38 000 mg odpadów (z przekroczeniem zdolności przerobowych reaktorów betonowo-membranowych, gromadzeniem na placu magazynowym znacznych ilości odpadów bez przykrycia i zabezpieczenia). Ponadto strona do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zaprzestała naruszania prawa, bowiem nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego. Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189f § 2 i 3 K.p.a., gdyż wyznaczenie skarżącej terminu do usunięcia naruszenia do czasu uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie spełniłoby celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w szczególności byłoby zalegalizowaniem działalności strony, w tym nieprawidłowego prowadzenia procesu technologicznego oraz uciążliwości, które powoduje ta działalność.
W przekonaniu Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 189d K.p.a. Przepis ten wskazuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zastosowanej w sprawie. W przekonaniu Sądu biorąc pod uwagę całokształt sprawy - żadna z dyrektyw nie została w sposób istotny naruszona ani błędnie zastosowana.
Sąd podziela stanowisko organu, że długość prowadzonego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia zintegrowanego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skarżąca obowiązana była z mocy prawa do jego posiadania, zatem prowadzenie procesów przetwarzania odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów mogło odbywać się tylko w oparciu o przedmiotową decyzję. Skarżąca, mając świadomość konieczności jej posiadania, prowadziła w/w działalność zarówno przed uzyskaniem niniejszego zezwolenia, jak i po dniu, w którym przestało ono obowiązywać. Powyższe stanowi zaś bezsprzecznie podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w myśl przepisów ustawy o odpadach. Z powyższych względów nietrafna jest także argumentacja, że z uwagi na posiadanie przez pewien okres czasu pozwolenia zintegrowanego, w ocenie skarżącej, przetwarzając bez zezwolenia odpady, podczas trwania postępowaniem w sprawie jego ponownego wydania, nie powinna podlegać karze. Skarżąca była obowiązana posiadać odpowiednie zezwolenie przez cały okres przetwarzania odpadów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa w związku z ukaraniem strony po 3 latach od zajścia zdarzenia, Sąd stwierdza że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z art. 202. ustawy o odpadach w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, a więc od dnia doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Naruszenie popełnione przez stronę stwierdzone zostało w takcie kontroli dokonanej w dniach od [...] kwietnia do [...] października 2017 r., zaś decyzja organu I instancji wydana została [...] maja 2020 r., za zatem w przewidzianym prawem terminie. W tej sytuacji zarzut naruszenia zasady zaufania jest chybiony.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że w świetle poczynionych wyżej rozważań sformułowane w skardze zarzuty należało ocenić jako niezasadne. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.