IV SA/Wa 682/11

IV SA/Wa 682/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wójcik
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 145
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi M. M., W. Z, R. D., P. S., M. W., M. P., M. P. i A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Wa 682/11
UZASADNIENIE
!. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. W., R. D. i M. M. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, tj. zmiany granicy obrębów [...] i [...] oraz zmian granic i powierzchni działek wynikających ze zmiany tej granicy oraz umarzającej postępowanie w sprawie nazwy ulicy [...], uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. i stwierdził, że decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na pięcioletni okres, jaki upłynął od daty jej doręczenia.
II. Zaskarżona decyzja Inspektora z dnia [...] lutego 2011 r. zapadła w następującym stanie faktycznym:
1. Pismem datowanym na [...] czerwca 2010 r. M. M., R. D., A. i M. W., M. i M. P., M. Z. oraz P. i P. S. wystąpili z szeregiem żądań do organu prowadzącego ewidencję gruntów. Wnioskodawcy wystąpili m.in. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta nr [...] z [...] maja 2000 r. (dalej "decyzją nr [...]"). Podnieśli, iż chociaż jako użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych tą decyzją mają przymiot strony nie brali udziału w tym postępowaniu.
2. Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2001 r. nr [...] Prezydent wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją nr [...].
3. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. (dalej "decyzją pierwszoinstancyjną") Prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] i umorzył postępowanie w pozostałej części.
4. A. i M. W., R. D. i M. M. wnieśli do Inspektora odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2010 r.
III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., Inspektor orzekł jak w sentencji.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Inspektor wskazał w szczególności, co następuje:
1. Decyzję pierwszoinstacyjną należało uchylić z uwagi na sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem a uzasadnieniem:
(-) W uzasadnieniu decyzji stwierdzono bowiem jednoznacznie, iż M. M., R. D., A. W. i M. W. jako użytkownicy wieczyści działek objętych rozstrzygnięciem byli stronami postępowania zakończonego decyzją nr [...], jednakże w postępowaniu tym nie brali udziału.
(-) Stwierdzono dalej również, iż w myśl obowiązujących w dacie wydania decyzji nr [...] przepisów rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podział na obręby i ustalenie ich granic wymagał uzgodnienia z właściwym miejscowo organem statystycznym. Decyzja nr [...] wydana zaś została bez uzyskania takiej opinii (pozytywna opinia wpłynęła dopiero po wydaniu tej decyzji).
(-) Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika zatem, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nr [...] obarczone było wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. tj.: 1) strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu oraz, 2) decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Tymczasem w rozstrzygnięciu decyzji pierwszoistancyjnej powołano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiący, iż po przeprowadzeniu postępowania organ odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Rozstrzygniecie decyzji pozostaje zatem w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem.
(-) Ponadto we wniosku o wznowienie postępowania strony poruszyły szereg kwestii, wychodzących poza zakres zmian granicy obrębów, a w szczególności poza zakres postępowania wznowieniowego, o jakim mowa w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach tych Prezydent winien był udzielić stosownych wyjaśnień, względnie prowadzić odrębne postępowanie lub poinformować stosownie do treści art. 66 k.p.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wykraczało poza prowadzone w myśl postanowienia nr [...] z [...] lipca 2010 r. postępowanie wznowieniowe.
2. Brak jednakże podstaw do wyeliminowania obrotu prawnego decyzji nr [...]. Powyższe wynika z następujących przesłanek:
(-) Decyzja nr [...] wydana przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków - Prezydenta W. zmieniała na niewielkim odcinku granicę pomiędzy obrębem [...] a obrębem [...], w ten sposób iż powierzchnię 1334 m2 należącą dotychczas do obrębu [...] dołączano do obrębu [...], tym samym włączono do obrębu [...] dotychczasowe działki nr: [...],[...],[...] i [...] -[...] z obrębu [...], tworząc wraz z działkami z obrębu [...], nowe działki nr [...]-[...] oraz [...],[...] i [...] w obrębie [...], które odpowiadają obecnym działkom nr [...],[...],[...],[...],[...] i częściom działek nr [...],[...],[...] i [...].
(-) Przedmiotowa zmiana miała na celu dostosowanie granic obrębu do zmienionej sytuacji w terenie, a przede wszystkim uwzględnienie podziałów na działki budowlane jakie zatwierdzono dla tego obszaru. Dotychczasowa granica obrębu dzieliła bowiem nowopowstałe działki i nieruchomości (karta 22), dlatego poprowadzono ją nie jak dotychczas po zachodniej granicy działek pochodzących z działki nr [...] ale wschodniej granicy obecnych działek nr [...] i [...], włączając tym samym część zespołu działek budowlanych będących dotychczas w obrębie [...] do obrębu [...].
(-) W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38 poz. 454/ granice obrębów na obszarach miast powinny być zgodne z granicami dzielnic i w miarę możliwości pokrywać się z granicami osiedli i zespołów urbanistycznych oraz naturalnymi granicami wyznaczonymi w szczególności przez cieki, ulice, linie kolejowe i inne obiekty fizjograficzne.
(-) Poza zmianą granic obrębów i wynikającą z nich zmianą (scaleniem) działek ewidencyjnych o takim samym stanie prawnym, pozostających dotychczas w różnych obrębach, decyzja nr [...] nie ingerowała w żaden sposób (bo nie mogła) w kwestie prawa własności czy też władania nieruchomościami.
(-) Jak wynika z korespondencji między organem a stronami sporna pozostaje granica obrębu między obecną działką nr [...] a działką [...], która to część granicy nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści tej korespondencji domniemywać można, iż strony żądają zmiany granicy między obrębami na innym odcinku, żądanie takie wychodzi znacząco poza zakres prowadzonego w 2000r postępowania.
(-) Po szczegółowym zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym stanowiskiem stron, mając przy tym na uwadze pozytywną opinię Urzędu Statystycznego należałoby uznać, iż obecnie mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, oczywiście z uwzględnieniem aktualnej numeracji działek - co wypełnia dyspozycje art. 146 § 2 k.p.a.
(-) Należy jednak mieć na uwadze, iż kwestionowana decyzja nr [...] wydana została w dniu [...] maja 2000 r doręczona Starostwu W. w dniu [...] października 2000 r., a stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2000 r. Od daty doręczenia decyzji nr [...]upłynęło pięć lat, w związku z tym w myśl art. 146 § 1 k.p.a. decyzja taka nie może być uchylona.
IV. M. M., R. D., A. i M. W., M. i M. P., M. Z., W. Z., P. i P. S. wnieśli do Sądu skargę na decyzję Inspektora.
W skardze skarżący wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części dot. nazwy ulicy i zobowiązanie Wojewody do poprawienia we własnej Decyzji nr [...] z dnia [...].02.2007r nazwy ulicy z ulica [...] na poprawną istniejącą nazwę ulica [...] dla dz. [...] obr. [...] Kw [...],
- zobowiązanie Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych do poprawienia zapisu w księdze wieczystej [...] dz. [...] polegającego na zmianie nazwy ulicy z [...] na ulica [...],
- uchylenie decyzji nr [...] z [...] maja 2000 r. w części dot. zapisu w uzasadnieniu i zobowiązanie Prezydenta do dokonania przez Delegaturę Biura Geodezji i Katastru dla M. zmiany zapisu w linii 5, cyt: "Granica pomiędzy obrębami nr [...] i [...] była wówczas ustalona środkiem drogi odchodzącej na południe od ul. [...]. Zmiana planu zagospodarowania spowodowała zmianę osi i poszerzenie szerokości pasa ulicy, która otrzymała nazwę [...]", na zapis: "Granica pomiędzy obrębami nr [...] i [...] była wówczas ustalona środkiem drogi odchodzącej od ul. [...] o nazwie ulica [...] do [...]. Nazwa wraz z numeracją pozostaje do chwili obecnej",
- zobowiązanie Prezydenta do dokonania przez Delegaturę Biura Geodezji i Katastru dla M. w prowadzonym Rejestrze gruntów prawidłowych zapisów nazwy ulicy dla działek [...] z obr. [...] oraz dz. [...] z obr. [...], tj. ulica [...] tak jak zapisane to jest w księgach wieczystych (zał.1),
- zobowiązanie Prezydenta do dokonania przez Delegaturę Biura Geodezji i Katastru dla M. w prowadzonym Rejestrze gruntów zmiany nazwy ulicy z [...] na ulica [...] dla dz. [...] obr. [...],
- uchylenie decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji nr [...] r. jako niemerytorycznej w uzasadnieniu i celowo nie odnoszącej się w naszym odczuciu do naszego wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r.,
- uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody jako niemerytorycznej w uzasadnieniu, powołującej się na nieprawdziwe informacje zawarte w decyzji nr [...] i zawierającej nieprawdę dot. braku ingerencji w prawo własności (linia 11 str.3, cyt." Zauważyć należy..")
Uzasadniając sformułowane w skardze wnioski, skarżący wskazali w szczególności, co następuje:
1. Decyzje organów obu instancji są niemerytoryczne i nie odnoszą się do wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz do odwołania z dnia [...] grudnia 2010 r.
2. Wbrew dyspozycji art.30 § 4 k.p.a. odmówiono udziału w postępowaniu administracyjnym M. Z. oraz P. i P. S.
3. Istotą wniosku skarżących jest przywrócenie prawidłowej nazwy ulicy dla działki 18/1 wadliwie oznaczonej przez Prezydenta jako ulica [...].
(-) W swoim wniosku z dnia [...] marca 2007 r. skierowanym do Wojewody [...] Urząd wskazał, że nazwa ulicy: "[...]" obowiązuje od dnia [...] maja 1990 r. Mija się to z prawdą, ponieważ uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Rada W. Uchwałą nadała nazwę ul. [...] wewnątrzosiedlowej ulicy budowanego osiedla 35-ciu segmentów jednorodzinnych. Uchwała dotyczyła nadania nazwy, a nie zmiany nazwy dla innej ulicy. Zgodnie z art.8 ust.1 a ustawy o drogach publicznych nadanie nazwy ulicy wymaga pisemnej zgody właściciela terenu na którym jest zlokalizowana. W odpowiedzi na pismo Urzędu taką nazwę mieszkańcy zaproponowali dla ich wewnętrznej ulicy.
(-) W decyzji nr [...] w swoim uzasadnieniu Urząd powołuje się m.in. na plan zagospodarowania przestrzennego, poszerzenie pasa ulicy, nadanie nowej nazwy. W dniu wydania decyzji nr [...] nie było zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan taki zatwierdzony został uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r.
(-) W planie nie ma zapisu o zmianie nazwy ulicy [...] do [...] na ulicę [...]. Nie ma również zapisu przekształcającego prywatną, wewnętrzna ulicę [...] w ulicę lokalną lub główną, co podniósł tutejszy Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku wydanego w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 380/10. Nie ma również uchwały o przekształceniu drogi prywatnej w drogę publiczną, która to uchwała byłaby ogłoszona w Dzienniku Urzędowym.
(-) Decyzja nr [...] nie ma racji bytu lub nie powinna być wydana w istniejącej formie. Organ w decyzji powołuje się na zmianę numeracji działek ewidencyjnych, której to numeracji nie było już w 1994 r.
(-) Decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości uregulowanych w Kw [...] i Kw [...], do którego to podziału została sporządzona przez [...] - [...] W. T. mapa sytuacyjna, zarejestrowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatu W. w dniu [...] marca 1994 r. (nr ewid. [...]).
(-) Począwszy od lipca 1994 r. na podstawie tej mapy i nowej numeracji działek S. dokonywała przeniesienia praw własności nieruchomości położonych na tych działkach na rzecz członków spółdzielni. Wydział Ksiąg Wieczystych ustanawiał nowe księgi wieczyste. W dniu [...] marca 2000 r. została utworzona Kw [...] dla działek nr [...],[...],[...] obr. [...] i [...], stanowiących prywatną współwłasność skarżących i nie funkcjonowała już Kw [...]. Zatem celem wydania decyzji nr [...] było mataczenie sprawy, oraz bezpodstawne wprowadzenie zmiany nazwy ulicy dla działki nr [...].
4. Na wniosek skarżących decyzja nr [...] została doręczona im w czerwcu 2010 r., a skarżący dowiedzieli się o niej w maju 2010 r. Przepis art.146 § 1 k.p.a. nie ma zatem w odniesieniu do skarżących zastosowania.
5. Decyzja nr [...] obarczona jest wadami wynikającymi z matactwa urzędników. Działania tego rodzaju wyrządzają skarżącym szkodę. W niniejszej sprawie ma miejsce arogancja Urzędu wobec właścicieli nieruchomości oraz wymuszanie na nich szkodzących im zachowań, polegających na pozbawieniu tych osób ich prywatnej własności, jaką jest działka nr [...] z obrębu [...], wpisana do obecnej Kw [...], stanowiąca wewnątrzosiedlową drogę, na rzecz lobby handlowego.
Na granicy dz. [...] i działek [...] do [...] oraz częściowo [...] usytuowane jest murowane ogrodzenie. Skarżący nie byli nigdy informowani i nie prowadzono z nimi żadnych uzgodnień odnośnie zmiany nazwy sąsiedniej ulicy na ulicę [...].
Działając w interesie lobby handlowego właścicieli nieruchomości przy ul. [...] do [...], Prezydent działa na szkodę skarżących poprzez bezumowne wtargnięcie na ich nieruchomość z ciężkim sprzętem budowlanym i siłowe wykonywanie robót bez prawomocnej decyzji. Zarówno decyzja nr [...], jak i obecnie wydane decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7 i art.77 k.p.a.
V. W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał w szczególności, co następuje:
1. Żądania dotyczące: decyzji komunalizacyjnej Wojewody, wystąpienia do Sądu Rejonowego, zmiany w rejestrze ewidencji gruntów nazwy ulicy dla działek nr [...] i [...], zmiany treści akapitu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2000 r.) wykraczają poza zakres postępowania o wznowienie postępowania w sprawie zmiany granic obrębów i jako takie wykraczają także poza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wykraczają one także poza zakres działania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego a tym samym nie mogły zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Żądania te, podobnie jak część zagadnień podniesionych we wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. mogą zostać rozpoznane w innych postępowaniach, na co zwrócono już uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 2 akapit drugi). Były one także przedmiotem odrębnych wyjaśnień Urzędu W. (ocena zawartych tam informacji nie leży w kompetencjach Inspektora).
2. Decyzją nr [...] orzeczono wyłącznie o zmianie granicy obrębu i wynikającej z niej zmianie numeracji działek ewidencyjnych. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, znajdującej potwierdzenie w treści złożonej skargi, zmiana ta miała m.in. na celu dostosowanie danych z ewidencji gruntów do podziału dokonanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. a wykazanego na mapie przyjętej do zasobu za numerem [...] i księgach wieczystych założonych dla nowopowstałych nieruchomości, dzielonych dotychczasową granicą obrębu, a zatem dostosowanie danych ewidencyjnych do stanu prawnego i stanu już istniejącego w terenie.
3. W odniesieniu do zarzutów skargi ponownie podkreślić należy, co znalazło także wyraz w zaskarżonej decyzji, iż decyzja o zmianie granicy obrębu nie orzekała, nie zmieniała i nie mogła zmienić zakresu prawa własności do nieruchomości. Granice obrębu nie określają bowiem zasięgu prawa własności ani nawet granic administracyjnych, mają jedynie charakter ewidencyjny (porządkowy) dzieląc jednostki; administracyjne kraju - gminy (dzielnice) na mniejsze jednostki ewidencyjne - obręby ułatwiające prowadzenie ewidencji gruntów i jednoznaczną identyfikację w terenie konkretnych nieruchomości. (Historycznie obszar obrębu powinien zmieścić się w określonej skali na arkuszu mapy A1).
4. Wbrew twierdzeniom skargi decyzja nr [...] nie powoływała się na nieistniejący (zatwierdzony dopiero [...] sierpnia 2000r.) plan zagospodarowania przestrzennego, ale odnosiła się do zmian, jakie nastąpiły na tym terenie, tj. scalenia i podziału nieruchomości dokonanego na podstawie planów zagospodarowania przestrzennego innych niż obowiązujące w chwili zakładania ewidencji gruntów w latach siedemdziesiątych XX wieku.
5. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym pięcioletni okres, o jakim mowa w art.146 § 1 k.p.a. dotyczy okresu liczonego od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji osobom uznanym za strony postępowania. W przeciwnym razie naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej.
6. Ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania wyszło na jaw, iż zarówno postępowanie zakończone decyzją nr [...] jak i sama decyzja nr [...] zawierały wady, organ nadzorczy był zobowiązany uwzględnić to w swoim orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Inspektora nie narusza
prawa.
Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:
1. Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją Inspektora z dnia [...] lutego 2011 r., tj. postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta nr [...], należy do kategorii postępowań administracyjnych o charakterze nadzwyczajnym. Wspólną cechą tych postępowań (chodzi tu zatem, oprócz wznowienia postępowania administracyjnego regulowanego przepisami art.145 - 153 k.p.a., o postępowania w przedmiocie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, regulowane przepisami art. 154 - 159 k.p.a.) jest to, że w ich wyniku może dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego, ewentualnie zmiany ostatecznych orzeczeń administracyjnych, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia (tj. odwołanie w administracyjnym toku instancji, ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Uruchomienie wskazanych wyżej trybów może zatem prowadzić do daleko idącej ingerencji w stan prawny, ukształtowany w przeszłości (niekiedy bardzo odległej) orzeczeniami administracyjnymi.
Tego rodzaju sytuacja prowadzi do nieuchronnej kolizji pomiędzy dwiema istotnymi wartościami chronionymi prawem, tj. zasadą praworządności (z której wynika postulat eliminowania z obrotu prawnego aktów stosowania prawa sprzecznych z prawem) z zasadą pewności obrotu prawnego (z której wynika postulat poszanowania i stabilizacji ukształtowanego już stanu prawnego).
W związku z koniecznością rozstrzygnięcia wskazanej wyżej kolizji, tj. ustalenia pierwszeństwa w zapewnieniu ochrony wskazanych wyżej wartości w poszczególnych przypadkach, w przepisach k.p.a., odnoszących się do każdego typu tych postępowań nadzwyczajnych określono w sposób rygorystyczny przesłanki, w których może dojść do ingerencji w istniejący już stan prawny. Jednym z instrumentów procesowych ograniczających dopuszczalność eliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego jest art. 146 § 1 k.p.a., stanowiący że uchylenie takiej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Bezspornym jest, że przy wydawaniu decyzji nr [...] wystąpiły uchybienia, o których mowa w art.145 § 1 pkt 4 (niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim stronom) oraz art.145 § 1 pkt 6 (wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego przepisami prawa stanowiska innego organu) k.p.a. Mając na uwadze cytowany wyżej art.146 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że co do zasady uchybienia te mogłyby prowadzić do uchylenia decyzji nr [...] tylko wtedy, gdyby uchylenie to miało nastąpić przed upływem pięciu lat od dnia doręczenia decyzji nr [...] stronom postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Odnosząc się do stanowiska skargi, iż termin ten nie upłynął, albowiem winien być liczony od dnia doręczenia decyzji nr [...] skarżącym, stwierdzić należy, że wbrew temu stanowisku, a zgodnie z oceną sformułowaną przez organ, termin ten winien być liczony od dnia doręczenia decyzji dokonanego przez organ bezpośrednio po jej wydaniu. Z akt sprawy wynika, że decyzja nr [...] została doręczona Starostwu W. w dniu [...] października 2000 r., a stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2000 r. Pięcioletni termin, przewidziany w art.146 § 1 k.p.a. upłynął w tej sytuacji z dniem [...] października 2005 r. Dzień [...] października 2005 r. był wobec powyższego ostatnim dniem, w którym uchylenie decyzji nr [...] w trybie wznowienia postępowania administracyjnego było prawnie dopuszczalne.
Okoliczność, że wiele lat po wydaniu decyzji nr [...], tj. w 2010 r. skarżący uzyskali urzędowe odpisy tej decyzji, nie oznacza, że decyzja ta została im doręczona w rozumieniu art.146 § 1 k.p.a. Uzyskanie tych odpisów nie mogło już bowiem, w związku z nabyciem przez decyzję nr [...] statusu decyzji ostatecznej, wywołać żadnych skutków procesowych, w szczególności w postaci powstania uprawnienia skarżących do wniesienia odwołania od tej decyzji zgodnie zart.129§2k.p.a. Za jedyny istotny skutek procesowy uzyskania tychże odpisów przez skarżących uznać należy rozpoczęcie biegu miesięcznego terminu, o którym mowa 148 § 2 k.p.a., w którym to terminie należało wnieść wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Termin ten został przez skarżących dochowany.
2. Rozwijając w tym miejscu zagadnienie przeszkód do uchylenia decyzji ostatecznej w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego, przewidzianych w art.146 § 1 i 2 k.p.a., należy wskazać, co następuje (w oparciu o opracowanie: Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.146 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny: 2012.07.24" wyd. LEX):
W razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art.146 § 1 k.p.a. organ będzie więc zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
"Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty" (wyrok NSAz dnia 17 września 1999 r., I SA 1956/98, LEX nr 48560).,
"Przepis art. 146 k.p.a. zawiera przesłankę negatywną do uchylenia (w trybie nadzwyczajnym) decyzji w postaci terminów pięcio- i dziesięcioletniego. Upływ tych terminów stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności wznowienia, lecz ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty") - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 61/11, LEX nr 785868.
W sytuacji z art. 146 § 1 organ ma więc obowiązek wznowienia postępowania, aby umożliwić stronom dochodzenie odszkodowania.
Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wynosi pięć lub dziesięć lat i liczony jest od daty doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie. Jest to termin prekluzyjny. Wprowadzenie go ma na celu stabilizację stanu prawnego.
"Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5-letni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie" - wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009, II OSK 1776/07, LEX nr 484885.
"W świetle art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu, to jednak okoliczność ta musi być potwierdzona" (wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., I OSK 433/08, LEX nr 595378).
"Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały" (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, LEX nr 47227).
"1. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.
2. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych.
3. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie" (zob. też wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09, LEX nr 595425).
"Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie
badające sprawę co do istoty" (wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045).
Natomiast art. 146 § 2 odnosi się do innej sytuacji. Jest związany z zasadą szybkości postępowania. Może mieć zastosowanie zarówno wtedy, gdy wystąpiły terminy przedawnienia z art. 146 § 1, jak i wcześniej. Zbieg przepisów art. 146 § 1 i 2 ma istotne znaczenie. Fakt, że i tak zapadłaby podobna decyzja, może być bowiem negatywną przesłanką przy ustalaniu odszkodowania.
Zastosowanie art. 146 § 2 wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdyby nowa decyzja odpowiadała w swej istocie decyzji dotychczasowej; por. wyrok SN z dnia 7 lipca 1994 r., III ARN 26/94, OSNP 1995, nr 11, poz. 127:
"1. W myśl art. 146 § 2 k.p.a. - mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w nim przewidziane jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. 2. W sytuacji gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania";
"W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 k.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a." por. też artykuł B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1997, nr 4, s. 23.
3. W świetle wszystkich powyższych uwarunkowań prawnych stwierdzić należy, co następuje:
- decyzja Prezydenta nr [...] wydana została z uchybieniami procesowymi, o których mowa w art.145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., co uzasadniało wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej decyzji,
- decyzja ta nie mogła zostać jednakże uchylona w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem upłynął pięcioletni termin od jej doręczenia, zastrzeżony w art.146 § 1 k.p.a.,
- decyzja nr [...] nie mogła zostać uchylona również z tego powodu, iż pomimo wskazanych na wstępie uchybień procesowych, do których doszło przy jej wydaniu, decyzja ta była prawidłowa co do meritum - wystąpiła zatem druga przesłanka, uniemożliwiająca uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, tj. przesłanka, o której mowa w art.146 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.),
- merytoryczną prawidłowość decyzji nr [...] wykazał Inspektor, wskazując - w odniesieniu do tego zakresu decyzji, który zakwestionowano w skardze - że: (-) decyzją tą nie orzeczono o włączeniu działek posadowionych dotąd przy ulicy [...] do wewnętrznej drogi - ulicy [...], (-) poza zmianą granic obrębów i wynikającą z nich zmianą (scaleniem) działek ewidencyjnych o takim samym stanie prawnym, pozostających dotychczas w różnych obrębach, decyzja nr [...] nie ingerowała w żaden sposób w kwestie prawa własności czy też władania nieruchomościami, (-) sporna granica obrębu między obecną działką nr 51 a działkami wskazanymi w skardze (odcinek południowy) nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia - strony żądają zatem zmiany granicy między obrębami na innym odcinku, aniżeli ten, który wchodził w zakres prowadzonego w 2000r postępowania (odcinek północny).
Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżący brali udział w postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem decyzji Inspektora, jak też w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, zakończonym decyzją Prezydenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nie mogą oni - w świetle art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przesłanka wznowieniowa) - skutecznie powoływać się na bezzasadne, w ich ocenie,
pozbawienie udziału w tych postępowaniach innych podmiotów (którzy zdaniem skarżących wstąpili do postępowania na zasadzie art.30 § 4 k.p.a.). W tym zakresie stosowne środki prawne winny być podjęte bezpośrednio przez podmioty, uznające się za pominięte przez organy strony postępowania.
Z tych względów zaskarżoną do Sądu decyzję Inspektora uznać należy za prawidłową. Skargę, jako niezasadną należało w tej sytuacji oddalić.
W tej sytuacji Sąd nie mógł uwzględnić żadnego z siedmiu wniosków zawartych w skardze (zaznaczyć należy, w odniesieniu do wniosku zawartego w pkt 2 skargi - zobowiązanie Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych do zmiany zapisu w księdze wieczystej - że tutejszy Sąd nie posiada w tej materii żadnych kompetencji).
Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.