IV SA/Wa 680/21

IV SA/Wa 680/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wąsikowska
Anita Wielopolska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 6997/21 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 519
art. 298 ust.1 pkt 3, art. 307
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] grudnia 2019 r., nr [...] i wymierzył P.W.i (dalej Skarżący) prowadzącemu działalność pod nazwą "P., administracyjną karę pieniężną w wysokości 98 316,00 za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...]sierpnia 2011 r., nr [...].
Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco.
Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] udzielił Skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości S. W pkt 1.1. decyzji określił warunki korzystania z zasobów wodnych poprzez ustalenie dopuszczalnych ilości pobieranej wody, zaś w pkt IV. 1. zobowiązał Stronę do prowadzenia rejestru poboru wody odczytując raz na miesiąc o jednakowej porze stan wodomierza.
W dniach od 28 czerwca 2019 r. do 20 listopada 2019 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę Zakładu, której ustalenia udokumentowano Adnotacją z kontroli dokumentacyjnej NR [...]. Z protokołu wynika, że Skarżący nie przedłożył WIOŚ prezentacji wyników pomiarów zawierających dane o ilości wody pobranej w latach 2011- 2018, a zatem nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z ww. art. 149 ust. 1 Prawo ochrony środowiska (Poś). Na wezwanie Organu do przekazania zaległych pomiarów, Kontrolowany przedstawił sprawozdania dotyczące poboru wód podziemnych w tym okresie. Ze sprawozdań wynika, że w roku 2014 Skarżący dokonywał pomiarów ilości pobieranej wody z częstotliwością raz na rok, zaś do pomiarów używał urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej.
Działając na podstawie art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn.zm.), art. 298 ust. 1 pkt 3, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 307 ust. 1, 2 i 4, art. 309 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 196, poz. 1217, ze zm.), tabela F załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. poz. 729), art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., WIOŚ wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 171 860 zł za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]
GIOŚ decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] uchylił decyzję Organu I. instancji i wymierzył Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 98 316,00 zł za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym powołaną decyzją Starosty [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wskazał, że obliczając wysokość kary za rok 2014 Organ I. instancji nie uwzględnił układu hydroforowego, który funkcjonuje w zakładzie Skarżącego. W związku z tym, że funkcjonowanie tego układu ma wpływ na maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji, podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący nieuwzględnienia ciśnienia wody, które występuje na króćcu tłocznym pompy, GIOŚ uznał za zasadny. Uwzględniając ten czynnik, Organ II. Instancji przyjął, że wydajność zainstalowanej pompy wynosi 8,70 m3/h. Szacunkowy czas wykorzystywania urządzeń do poboru wody wynosił 16 godzin na dobę, przy czym były one używane w czasie chowu drobiu, który trwa 48 tygodni (336 dni) w ciągu roku, co oznacza, że łączny szacunkowy czas pracy tych urządzeń w ciągu roku wyniósł 5376 h. Zestawiając dane o ilości wody pobranej ogółem w ciągu roku, a ilości dopuszczalnej GIOŚ przyjął, że w 2014 r. pobrano z przekroczeniem 43 121,2 m3 wody. Z uwzględnieniem współczynników różnicujących określonych w § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 2008 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska i obowiązujących stawek, Skarżącemu wymierzono administracyjną karę pieniężną w kwocie 98 316 złotych.
Organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na żądanie wnioskodawcy, który jest zobowiązany przedłożyć operat wodnoprawny, a zatem Organ I. instancji słusznie oparł szacowanie czasu pracy urządzeń do poboru wody właśnie o dane określone w operacie wodnoprawnym. Ponadto, GIOŚ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z [...] lutego 2021 r., nr [...] wywiódł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 147 ust. 1, oraz art. 149 ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że Skarżący dokonywał pomiarów wód podziemnych z częstotliwością raz na rok - pomimo, że Skarżący przedstawił rejestr poboru wody w układzie miesięcznym;
II. naruszenie prawa materialnego tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U nr 215 poz. 1366) - załącznika nr 3 do tegoż rozporządzenia- poprzez oczekiwanie na dane określone w załączniku - pomimo, że niniejsze rozporządzenie uchyliło treść załącznika nr 3;
III. naruszenia prawa materialnego, w tym art. 307 Poś poprzez przyjęcie, że Skarżący korzystał z urządzeń do poboru wody przez okres 336 dni w roku kalendarzowym, przez 16 godzin na dobę pomimo, że Skarżący wykazał, że z pełnej wydajności urządzeń korzystał przez okres 225 dni w roku 2014, a czas wykorzystywania urządzeń na dobę wynosił 14 godzinna dobę;
IV. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 189f § 1 poprzez przyjęcie, że waga naruszenia prawa przez Skarżącego nie jest znikoma albowiem Skarżący przekraczając ilość pobieranej wody podziemnej naruszył środowisko naturalne "jako dobra wspólnego" – pomimo, że organ pierwszej i drugiej instancji nie wykazał faktu naruszenia środowiska naturalnego – "dobra wspólnego", a ustalona przez organy ilość wody pobranej przez Skarżącego wynika tylko z metodologii naliczania administracyjnej kary pieniężnej.
Podnosząc wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy zauważyć, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na zagrożenie epidemiczne przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne niebezpieczeństwo dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja GIOŚ z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017 poz. 519 – dalej Poś). Stosownie do ówczesnego brzmienia treści art. 298 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonej w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 (pozwolenie zintegrowane) i pozwoleniach na pobór wód, ilości pobranej wody. Mieć na względzie należy, że zgodnie z art. 545 ust. 3d ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 poz. 624), w terminie nie dłuższym niż 36 miesięcy od dnia wejścia w życie powoływanej ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, na podstawie przepisów dotychczasowych, administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, dotyczących ilości pobranej wody oraz ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r.
Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], zobowiązywało Skarżącego do prowadzenia rejestru pobieranej wody, odczytywania raz na miesiąc o jednakowej porze stanu wodomierza. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że Skarżący nie przekazywał WIOŚ wyników pomiarów ilości pobieranej wody. W odpowiedzi na wystosowane wezwanie do przekazania zaległych wyników pomiarów ilości pobieranych wód podziemnych w latach 2011 – 2018 wraz z informacją o legalizacji urządzenia pomiarowego, Skarżący nadesłał sprawozdania, w których podał łączną ilość wody pobranej w czasie roku, m. in. 2014. Rejestr poboru wody w roku 2014, uwzględniający pobór wody w ujęciu miesięcznym, został zaś dołączony do odwołania. Z przekazanych informacji wynikało, że używał on przyrządów służących do wykonywania pomiarów nie posiadających dowodów wymaganej prawnej kontroli metrologicznej.
W ocenie Sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko GIOŚ, że wystarczającą podstawą naruszenia warunków korzystania ze środowiska było prowadzenie pomiarów ilości pobranej wody za pomocą urządzenia niespełniającego wymagań prawnej kontroli metrologicznej. Zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 2 kwietnia 2004 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 77, poz. 730), a także zastępującym je rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. Nr 5, poz. 29, ze zm.) okres ważności cechy legalizacji wynosi 5 lat, które liczy się od pierwszego stycznia następnego roku po wykonanej legalizacji. Wodomierz, którym Skarżący prowadził pomiary w 2014 r. został zakupiony i zamontowany 3 września 2005 r. W tym stanie rzeczy, Organy zasadnie przyjęły, że ważność legalizacji urządzenia pomiarowego wygasła 1 stycznia 2011 r. Skarżący nie kwestionuje zresztą okoliczności, że brak legalizacji wodomierza jest naruszeniem prawa.
W tym kontekście podkreślenia wymaga, że dokonywanie pomiarów poboru wody wykonywane niezalegalizowanym urządzeniem nie stanowiło właściwego wykonania obowiązku nałożonego na Skarżącego w uzyskanym decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r. pozwoleniu wodnoprawnym, choćby rejestr pobieranej wody prowadzony był w ujęciu miesięcznym. Celem prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych jest bowiem zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych. Dokonując zatem pomiarów urządzeniem po upływie pięcioletniego okresu ważności jego legalizacji, tj. bez sprawdzenia i stwierdzenia, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania, Skarżący nie uzyskiwał wskazań, których zagwarantowana prawnie dokładność stanowiłaby miarodajną i rzetelną informację o faktycznym poborze wody. W ocenie Sądu, z zestawienia treści art. 307 ust.1 i art. 307 ust. 4 Prawa ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że ustawodawca zrównał sytuację, w której podmiot korzystający ze środowiska zupełnie nie prowadzi pomiarów z wypadkiem, w którym prowadzi je za pomocą przyrządów niespełniających wymagań prawnej kontroli metrologicznej.
W tym stanie rzeczy, GIOŚ prawidłowo zastosował art. 307 ust. 4. Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym w wypadku , gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi pomiarów, o których mowa w ust. 1, tj. pomiarów ilości pobieranej wody, wykonywanych za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu ustawy - Prawo o miarach, do ustalenia przekroczenia przyjąć należy maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji lub urządzeń do poboru wody, pomnożoną przez ustalony szacunkowo czas ich wykorzystywania. Zdaniem Sądu, GIOŚ prawidłowo określił przy tym czas wykorzystywania urządzeń do poboru wody na podstawie operatu wodnoprawnego, stanowiącego obiektywną informację dotyczącą czasu wykorzystywania instalacji w ujęciu dobowym, jak i w rocznym. Jak słusznie dostrzegł Organ, pozwolenie nie reguluje warunków wydajności instalacji w podziale na czas trwania hodowli i na czas trwania przerw hodowlanych. Jak sam Skarżący wskazuje, nie ma żadnego dowodu świadczącego o tym, że Skarżący skorzystał z nadmiernej ilości poboru wody. Zważyć jednak należy, że w związku z korzystaniem przez Skarżącego z wodomierza bez legalizacji, nie ma również środków, które mogłyby wykazać, że nie wykorzystywał wody niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym. Mając na względzie wskazane okoliczności, właściwym było uwzględnienie obiektywnych danych zawartych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy uwzględnił również pominięty przez Organ I. instancji układ hydroforowy, mający wpływ na maksymalną techniczną wydajność eksploatowanych instalacji. W tym stanie rzeczy, Organ przyjął prawidłowe wartości, obliczając wysokości administracyjnej kary pieniężnej.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi zważyć należy, że w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna została wymierzona za naruszenie dokonane w roku 2014, tj. w okresie kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U nr 215 poz. 1366, a zgodnie z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, układ przekazywanych wyników pomiarów ilości pobieranej wody jest określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia.
Co dotyczy zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1. k.p.a. wyjaśnienia wymaga, że choć Skarżący zaprzestał naruszania prawa i wymienił wodomierz, to nie było możliwe określenie wagi naruszenia prawa. Wykonywanie pomiarów niezalegalizowanym urządzeniem nie jest bowiem rzetelnym źródłem informacji o ilości pobranej przez Skarżącego wody. Niewątpliwą wskazówkę, co do okoliczności wagi naruszenia warunków korzystania ze środowiska, stanowi jednak okoliczność analogicznego naruszania przez Skarżącego prawa w latach 2015 – 2018. W okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdzie również zastosowania przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 2. k.p.a. Odnośnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 2 i 3, na względzie mieć należy, że zastosowanie powołanego przepisu przez organ ma charakter fakultatywny. GIOŚ wyczerpująco rozważył okoliczności niniejszej sprawy w kontekście celów ustanowienia regulacji prawnej w zakresie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie poboru wody, uwzględniając jej ukierunkowanie na ochronę zasobów wodnych, prewencję generalną i indywidualną.
Wobec tych ustaleń, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 98 316 złotych za przekroczenie w 2014 r. rocznej ilości pobieranej wody w pozwoleniu wodnoprawnym.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.