IV SA/Wa 675/14

IV SA/Wa 675/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Alina Balicka
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II OSK 2767/14 - Wyrok NSA z 2016-06-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. (następnie modyfikowanym) T.M. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu
i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M.
Pismem z dnia [...] lutego 2013 roku zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zarząd Dzielnicy M. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu
i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M.
Od powyższej decyzji odwołały się I.S. i M.N. W odwołaniach zarzucono decyzji w szczególności naruszenie § 4, 5 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie interesów stron. Ponadto, w ocenie skarżących planowany budynek zwiększy hałas, skażenie powietrza, pogorszy warunki życia, pracy i wypoczynku mieszkańców.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania I.S. i M.N. od decyzji Zarządu Dzielnicy M. W. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] wraz z drogą dojazdową
i infrastrukturą techniczną na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M., orzekło
o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż analiza ww. przepisów prawa oraz stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem,
a w szczególności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja, zgodnie z ww. przepisami, określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności
w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, linię zabudowy i granice obszaru analizowanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołujących się Kolegium stwierdziło, iż są one bezpodstawne. Organ pierwszej instancji stosownie do przepisów ww. rozporządzenia organ ustalił linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie odpowiednio § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia - czyli odstąpił od zastosowania średnich wskaźników (co na podstawie powołanych przepisów jest zasadą) stosując inne (wyjątek od zasady).
Podobnie niezasadne, w ocenie Kolegium, są zastrzeżenia skarżących odnośnie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ prawidłowo wyznaczył ów wskaźnik i należycie uzasadnił swoją decyzję.
Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżących odnośnie naruszenia skarżoną decyzją interesów stron, ani obaw, że planowany budynek zwiększy hałas, skażenie powietrza, pogorszy warunki życia, pracy i wypoczynku mieszkańców. Wskazało, że stosownie do przepisu art. 63 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Pismem z dnia [...] marca 2014 r. M.N. reprezentowana przez radcę prawnego K.W., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 1 ust. 2. pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji WZ o treści
w rażący sposób naruszającej wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki
i architektury,
b) art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że spełnione przesłanki niezbędne do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy tj. że istnieje najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów
i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
c) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 upzp w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez nieprawidłowe, wybiórcze i tendencyjne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa
w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp, to jest w szczególności w zakresie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy;
d) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe i wybiórcze wyznaczenie obszaru analizowanego, jako obszaru ograniczonego do trzykrotności szerokości elewacji frontowej działek, na których planowana jest inwestycja, który to obszar nie stanowi całości urbanistycznej;
e) § 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że
w przedmiotowej sytuacji dopuszczalne jest odstąpienie od określenia linii zabudowy jako przedłużenia istniejącej linii zabudowy szeregowej na działkach sąsiednich, wskutek czego linia zabudowy dla planowanej inwestycji od strony północno-zachodniej nie nawiązuje do istniejącej pierzei i jest wysunięta o ok. 10 metrów
w stosunku do istniejącej linii zabudowy;
f) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące określeniem wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji do 60%, pomimo, że średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 38%,
a z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, aby uzasadnione było wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy, na podstawie § 5 ust. 2 Rozporządzenia;
g) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że dopuszczalne jest odstąpienie od określenia wysokości górnej krawędzi i elewacji frontowej jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy szeregowej na działkach sąsiednich, wskutek czego wysokość planowanej inwestycji przekracza ok. 2,5 razy wysokość budynków położonych na działkach sąsiednich.
2. Naruszenie przepisów postępowania, to jest:
a) art. 15 k.p.a. w . z art. 61 § 1 upzp, poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy, a jedynie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania
i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ, w tym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego;
b) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu oraz pomimo niezgodności planowanej inwestycji
z istniejącym ładem przestrzennym, w sposób podważający zaufanie stron postępowania do organów władzy publicznej;
c) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do jego dokładnego wyjaśnienia, skutkujące oparciem się na nierzetelnej analizie funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu oraz wydaniem Decyzji pomimo niezgodności planowanej inwestycji z istniejącym ładem przestrzennym oraz niespełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp; niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów, dla jakich organ uznał analizę, na której oparł się organ I instancji, za prawidłową.
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji Zarządu Dzielnicy M. W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia [...] maja 2014r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ).
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Dzielnicy M. W. nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału
w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w W. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy M. W. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu
i infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...] wraz z drogą dojazdową i infrastrukturą techniczną na cz. dz. ew. nr [...],[...],[...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w W. na terenie Dzielnicy M.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).
Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak
i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo - tzn. zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - wyznaczył obszar analizowany i biorąc pod uwagę funkcję zabudowy znajdującej się na "działkach sąsiednich" (w ogólnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych szerokim znaczeniu tego pojęcia) prawidłowo ustalił, iż planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy, a stanowisko swoje szczegółowo uzasadnił w treści zaskarżonej decyzji.
Działki sąsiednie, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy).
Na analizowanym terenie występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, wielorodzinnej z usługami oraz usługowej. Przy czym zabudowa jednorodzinna stanowi zwarty urbanistycznie kwartał, z którym planowana inwestycja w żaden sposób nie będzie kolidowała.
W ocenie Sądu zatem prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji usługowej.
Brak również zastrzeżeń co do poczynionych przez orzekające w sprawie organy dotyczące parametrów planowanej inwestycji. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy zagospodarowania obszaru, wynika, iż realizacja planowanej inwestycji jest możliwa przy zachowaniu określonych wymogów i warunków, które pozwolą na zachowanie harmonijnych relacji przestrzennych obowiązujących
w analizowanym terenie.
Stosownie do przepisów ww. rozporządzenia organ pierwszej instancji ustalił linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie odpowiednio § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia - czyli odstąpił od zastosowania średnich wskaźników (co na podstawie powołanych przepisów jest zasadą) stosując inne (wyjątek od zasady), szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Dlatego też zdaniem Sądu zarzuty pod adresem wyznaczenia linii zabudowy uznać należy za niezasadne. Organ szczegółowo przeanalizował przebieg linii zabudowy budynków posadowionych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Z analizy tej wynika, że linia ta nie jest uporządkowana. Ponadto, organ uwzględnił układ (lokalizację) działek objętych wnioskiem względem pasa drogowego. Istotne jest, że akurat na wysokości tych działek droga ulega załamaniu. Uwzględniając powyższe organ uznał, że w sprawie należy zastosować wyjątek przewidziany w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Skoro linia ta jest zróżnicowana, w obszarze znajdują się między innymi budynki, które nie są frontem skierowane do tej linii (lecz od strony ogrodów), a pas drogowy na wysokości przedmiotowej nieruchomości załamuje się, zasadnie poprowadzono tą linię zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nie stosując rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty odnośnie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ I instancji zbadał jak ów wskaźnik kształtuje się na działkach posadowionych w obszarze analizowanym i ustalił, że ten wskaźnik jest bardzo zróżnicowany. Wynika to z różnorodnej funkcji i formy zabudowy, z dużych różnic w wielkości powierzchni analizowanych terenów. Organ ustalił też, że dla przeszło dwudziestu działek w obszarze analizowanym omawiany wskaźnik jest większy od średniego. Istotne też jest położenie planowanej inwestycji - w miejscu wyeksponowanym, a nie w ramach istniejącej już zwartej zabudowy. Uzasadniało to przyjęcie wskaźnika na poziomie wyższym, niż średni (tj. na poziomie 0,60), lecz jednocześnie mieszczącego się w przedziale wskaźników występujących na omawianym terenie (max. 0,88).
Wbrew zarzutom skargi również wyznaczona przez organ maksymalna wysokość planowanego budynku mieści się w przedziale wskaźników występujących w obszarze zabudowy.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.