IV SA/WA 671/05

IV SA/Wa 671/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Opyrchał
Anna Szymańska
Małgorzata Małaszewska-Litwiniec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Sygn. powiązane
I OSK 287/06 - Wyrok NSA z 2007-01-17
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji "F." z siedzibą w G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zorganizowanie i przeprowadzenie zbiórki publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...].11.2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...].09.2004 r., w której po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].07.2004 r. Fundacji F. z siedzibą w G. odmówił wydania pozwolenia na przeprowadzenie ogólnokrajowej zbiórki publicznej.
W swej decyzji z dnia [...].09.2004 r. Minister wyjaśnił, iż wnioskodawca ubiegał się o pozwolenie na przeprowadzenie tej zbiórki na terenie całego kraju i o ile to możliwe do końca 2006 r. Pozyskane środki Fundacja zamierzała przeznaczyć na :
1. potrzeby wojskowej służby zdrowia, w tym przede wszystkim na potrzeby Szpitala [...] na H. oraz Szpitala [...] w G. (zakup sprzętu i wyposażenia oraz remont budynków szpitalnych i przychodni),
2. wspieranie żołnierzy oraz ich rodzin boleśnie dotkniętych przez los (udzielanie bezzwrotnych zapomóg finansowych, zakup sprzętu medycznego i rehabilitacyjnego, pokrywanie kosztów leczenia),
3. wspieranie funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej i Straży Pożarnej oraz ich rodzin boleśnie dotkniętych przez los (udzielanie bezzwrotnych zapomóg finansowych, zakup sprzętu medycznego i rehabilitacyjnego, pokrywanie kosztów leczenia).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ten wniosek miał jednakże na uwadze fakt, iż Fundacja ta miała problemy z prawidłowym rozliczeniem wyników zbiórki publicznej, prowadzonej na mocy pozwolenia udzielonego jej przez Ministra dnia [...].03.2001 r. Jeszcze przed złożeniem prawidłowego rozliczenia z tej zbiórki publicznej, Fundacja otrzymała od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pozwolenie na zorganizowanie kolejnej zbiórki publicznej (decyzja z dnia [...].06.2003 r.). W przedłożonym sprawozdaniu z tej ostatniej zbiórki zamieszczono pozycję – "koszty administracyjne fundacji", które wyniosły ponad 20 % sumy uzyskanej ze zbiórki, a zostały wydatkowane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. W ocenie organu Fundacja w dalszym ciągu utożsamia prowadzenie zbiórek publicznych z prowadzeniem działalności statutowej. Nadto nie widzi różnicy pomiędzy zbiórką publiczną a darowizną, czy też pomiędzy kosztami zorganizowania i przeprowadzenia zbiorki publicznej lub kosztami promocji zbiórek, a kosztami działalności statutowej Fundacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił także, iż mimo udzielanych Fundacji wskazówek odnośnie ograniczenia kosztów zorganizowania i przeprowadzenia zbiórki są one stosunkowo wysokie (ok. 27 %). Fakt adresowania celów zbiórki do szerokiego grona adresatów wymaga zaufania publicznego. Z tego względu Minister wskazał, iż organ wydający zezwolenie musi mieć gwarancję, że organizacja przeprowadzająca zbiórkę publiczną będzie przestrzegała obowiązujących przepisów w tym zakresie (zapisów ustawy z dnia 15.03.1933 r. o zbiórkach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy). Jest to wymóg dotyczący wszystkich podmiotów występujących z takim wnioskiem. Nadto podkreślił, że ustawodawca przyjął regułę reglamentacji przeprowadzania zbiórek publicznych. Mając to na względzie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że niewłaściwe przeprowadzenie zbiórek dotychczasowych przez tę Fundację, wysokie koszty ich prowadzenia, pokrywanie z tych zbiórek kosztów administracyjnych Fundacji oraz wydatkowanie zebranych środków niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (na pokrycie kosztów działalności biura Fundacji) nie daje gwarancji przeprowadzenia tej zbiórki publicznej, o pozwolenie na którą Fundacja się ubiega, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Fundacji zarzucił Ministrowi niepodanie podstaw prawnych, które uzasadniałyby podjęcie przez organ administracji publicznej decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie zbiórki. Podstawy takiej, w przekonaniu pełnomocnika, nie stanowią zastrzeżenia dotyczące zasadności rozdziału przez nią środków zgromadzonych podczas poprzedniej zbiórki, które to zagadnienie uważa za sprawę odrębną od udzielenia zgody na przedmiotową zbiórkę. Pełnomocnik Fundacji zauważył, że sprawozdanie dotyczące wyników zbiórek publicznych przeprowadzonych przez Fundację w latach 2001-2003 pozostało bez odpowiedzi, co uznano za brak zastrzeżeń do sprawozdań i w efekcie identyczną metodą sporządzono sprawozdanie za okres [...].07.2003 r. – [...].06.2004 r. Dopiero to sprawozdanie zostało zakwestionowane przez Ministra. Z uwagi na zastrzeżenia zgłoszone do tego sprawozdania Fundacja, jak zaznaczył jej pełnomocnik, musiała przeprowadzić czasochłonne analizy dokumentacji finansowej oraz przepisów obowiązującego prawa, zamiast zająć się pozyskiwaniem funduszy na swą działalność. Stanowiło to ogromną stratę czasu, sił i środków finansowych. Pełnomocnik Fundacji zaprzecza jakoby pieniądze pozyskane na Szpital [...] na H. zostały przeznaczone na koszty administracyjne Fundacji lub koszty promocji zbiórki publicznej. W ocenie Fundacji to właśnie zastrzeżenia zgłoszone do uprzedniego jej sprawozdania podniosły koszty administracyjne Fundacji i spowodowały ich wzrost do wys. ponad 21 % wpływów uzyskanych z tej zbiórki publicznej. Gdyby zastrzeżeń tych nie podniesiono wydatki te wyniosłyby tylko ok. 13 % uzyskanych wpływów i to w dużej mierze ze względu na konieczność ponoszenia opłat za usługi telekomunikacyjne, od których poprzednio była zwolniona. Nadto pełnomocnik nadmienił, iż z uwagi na przedstawione Fundacji zarzuty zażądała ona od NIK-u przeprowadzenia pilnej kontroli, na co uzyskała odpowiedź, iż nie ma takiej potrzeby.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...].11.2004 r. zauważył, że apel o wsparcie kierowany jest do bliżej nieokreślonego adresata, co wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania tj. rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. Minister podkreślił, iż stanowisko to zostało podzielone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w podobnej sprawie, który uznał, iż nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie ma charakteru arbitralnego, przyjęte przez organ kryterium rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiorki publicznej, jako warunku wydania decyzji pozytywnej. Minister zaznaczył, że w decyzji o odmowie wydania przedmiotowego pozwolenia wskazana została podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia, a rozstrzygniecie to mieści się w granicach uznania administracyjnego. Nadto Minister podkreślił, że wbrew twierdzeniom Fundacji jej sprawozdania z pierwszej przeprowadzonej zbiórki publicznej nie były prawidłowe oraz, że nie zastosowano się do wskazówek udzielonych Fundacji tak w kierowanych do niej pismach jak i przedstawionych bezpośrednio jej prezesowi na spotkaniu w dniu [...].04.2004 r. Kolejne sprawozdania zawierały powtarzające się błędy w prowadzeniu i rozliczaniu zbiórki publicznej. Wielokrotnie wskazywano Fundacji, że prowadzenie zbiórki publicznej nie jest tożsame z prowadzeniem działalności przez fundację i pozyskiwaniem środków finansowych w oparciu o postanowienia statutu np. darowizn. Minister nadmienił, iż informowano Fundację, że z pieniędzy uzyskanych ze zbiórki publicznej mogą być pokrywane jedynie wyraźnie określone koszty, które są bezpośrednio związane z organizacją i prowadzeniem zbiorki publicznej, a nie działalnością statutową (funkcjonowaniem) organizacji. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji interes publiczny nie pozwala na dopuszczenie finansowania kosztów administracyjnych Fundacji z pieniędzy uzyskanych ze zbiórki publicznej. Dotychczasowe sprawozdania składane przez Fundację wskazują, zdaniem organu, na dalsze niezrozumienie przez nią różnicy pomiędzy pozyskiwaniem środków finansowych od darczyńców w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, a ich pozyskiwaniem od ofiarodawców w ramach zbiórki publicznej. W konkluzji Minister stwierdził, iż przyczyną problemów z właściwym dokumentowaniem zbiórek publicznych przez tę Fundację i prawidłowym ich rozliczaniem jest niestosowanie przez nią przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6.11.2003 r. w sprawie sposobów przeprowadzania zbiórek publicznych oraz zakresu kontroli nad tymi zbiórkami. Jednocześnie Minister podkreślił, że w świetle wskazanych okoliczności, Fundacja ta dopuściła się wielu uchybień w prowadzeniu zbiórek publicznych i w ocenie organu nie daje rękojmi prawidłowego przeprowadzenia zbiórki publicznej. Jeśli jednak wykaże, że potrafi przeprowadzić i rozliczać zbiórkę publiczną zgodnie z przepisami prawa z rozróżnieniem prowadzenia zbiórki publicznej i prowadzenia działalności Fundacji w oparciu o postanowienia statutu, możliwe stanie się udzielenie jej pozwolenia na prowadzenie zbiórki publicznej.
Decyzja ta została zaskarżona do Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika Fundacji, który ponownie zarzucił naruszenie art. 107 Kpa przez brak związku przywołanych podstaw prawnych w decyzji "z treścią jej uzasadnienia merytorycznego", nadto zarzucił popełnienie przez organ istotnych błędów w określeniu istniejącego stanu faktycznego. Argumenty i zarzuty podniesione w skardze są zbieżne z zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, iż Departament Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa, wbrew twierdzeniom organu, nie wyrażał zgody na dodatkowe spotkania z przedstawicielami Fundacji, celem wyjaśnienia wątpliwości przez nią zgłaszanych odnośnie interpretacji przepisów dotyczących zbiórek publicznych, co utrudniło prawidłowe przygotowanie sprawozdań. W przekonaniu pełnomocnika Fundacji działania podjęte przez Ministra mają doprowadzić do wyeliminowania Fundacji F. z obszaru jej działalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie może zostać uwzględniona.
Należy mieć na uwadze regulację art. 3 ustawy z dnia 15.03.1933 r. o zbiórkach publicznych, który wskazuje kiedy pozwolenie na zbiórkę może być udzielone przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych odnośnie zbiórek, które mają być przeprowadzone na obszarze więcej niż jednego województwa. Niewątpliwie zbiórka ta, która miała być przeprowadzona na terenie całego kraju, stawiała sobie cel, który nie był przeciwny prawu oraz ze stanowiska interesu publicznego był godny poparcia (cele zdrowotne i społeczno-opiekuńcze). Jednakże rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia na nią zgody oparte jest na uznaniu administracyjnym. Z uwagi na to minister właściwy do spraw wewnętrznych mógł zależnie od przyjętych ustaleń udzielić takiej zgody lub jej odmówić.
Należy przy tym zauważyć, że Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji winien, zgodnie z zapisem art. 7 Kpa, rozszerzyć kontrolę decyzji opartej na uznaniu administracyjnym poza kwestie czystej legalności wskazując, że nawet w takich sprawach organ powinien załatwić sprawę w sposób korzystny dla obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w realizacji przyznanych mu potencjalnie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1981 r. SA 620/81- OSN Prokuratura Generalna, zał. Do "Problemy Praworządności" 1982 r. nr 3, poz. 19). W niniejszej sprawie ów właśnie interes społeczny polega miedzy innymi na stworzeniu pewności każdemu anonimowemu adresatowi takiej zbiórki, iż jego środki przekazane na wskazany w niej cel istotnie na ten cel zostaną zużytkowane. Nie zostaną zaś przeznaczone, choćby ze względu na nieznajomość przepisów przez organizatorów zbiórki, na cele statutowe fundacji, w tym koszty utrzymania jej biura, jak miało to miejsce w sprawozdaniach z poprzednich zbiórek publicznych prowadzonych przez tę Fundację w ubiegłych latach.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, dotychczasowe zbiórki publiczne o zasięgu ogólnopolskim prowadzone przez tę Fundację istotnie nie były prawidłowo rozliczane. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Ministra część środków uzyskanych ze zbiórki przeprowadzonej w 2001 r. przeznaczano na pokrycie kosztów działalności biura Fundacji, na co obowiązujące przepisy w żadnym razie nie pozwalały. Fakt nieznajomości przez Fundację obowiązujących przepisów w tym zakresie potwierdził Prezes Fundacji na rozprawie przed Sądem Administracyjnym mówiąc, że biuro rachunkowe, z którego usług początkowo korzystała Fundacja prowadziło ewidencję księgową wg nieprawidłowej struktury rodzajów kosztów. Ponadto oświadczył on, że Fundacja nie wiedziała dokładnie jakie przepisy powinna stosować przy formułowaniu sprawozdań zgodnie z przepisami o rachunkowości, a jakie w zakresie rozliczania przeprowadzonych zbiórek publicznych. Nadmienił także, iż o fakcie niewłaściwego sporządzenia sprawozdania ze zbiórki publicznej przeprowadzonej w 2001 r. Fundacja dowiedziała się dopiero po złożeniu sporządzonego w identyczny (jak okazało się błędny sposób) sprawozdania z kolejnej zbiórki publicznej, na którą uzyskano zgodę decyzją MSWiA z dnia [...].06.2003 r. Zdaniem Prezesa Fundacji nie doszło jednakże mimo wszystko do naruszenia przez Fundację obowiązujących przepisów w zakresie rozliczania zbiórek publicznych i mimo nieznajomości przepisów ustrzegła się błędu. Nadto przeszkody w uzyskaniu zgody na przeprowadzenie następnej zbiórki nie upatruje on w ewentualnych nieprawidłowościach co do rozliczeń zbiórek już przeprowadzonych, nie postrzega tu związku przyczynowego. Prezes przyznał, iż istotnie doszło do zawyżenia kosztów własnych Fundacji (utrzymania biura) w sprawozdaniu sporządzonym z drugiej zbiórki przeprowadzonej w oparciu o uzyskane zezwolenie. Przyczyny tego stanu dopatruje się w działaniach Ministra, który zgłosił szereg zastrzeżeń do złożonych przez nią sprawozdań, co naraziło Fundację na duże koszty związane z koniecznością zatrudnienia inspektora finansowego, powielenia wielu dokumentów i przeprowadzenia innych kosztownych czynności, które zmierzały do wyeliminowania zaistniałych w sprawozdaniach błędów. Musiała zatem przeprowadzić czasochłonne analizy dokumentacji finansowej oraz przepisów obowiązującego prawa, zamiast zająć się pozyskiwaniem funduszy na swą działalność.
Takie twierdzenie Prezesa Fundacji nie może spotkać się z aprobatą Sądu, oczywiste jest bowiem, iż osoby rejestrujące Fundację winny prowadzić jej działalność w formach prawem przepisanych, dokonując stosownych rozliczeń prowadzonej działalności. Staranność ta winna być jeszcze większa w razie zamiaru przeprowadzania zbiórek publicznych przez Fundację, w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu strony skarżącej, owo kryterium prawidłowego przeprowadzenia zbiórki publicznej, a co za tym idzie prawidłowego jej rozliczenia, stanowi warunek wydania decyzji pozytywnej. Nie można zatem uznać za zbędne, kosztowne i czasochłonne prowadzone przez Fundację działania, mające przyczynić się do uniknięcia takich błędów w przyszłości, a znajomość przepisów obowiązującego prawa w tym zakresie, winna towarzyszyć osobom ją zakładającym od chwili rejestracji.
Zaniepokojenie, co do prawidłowości dokonywanych przez Fundację rozliczeń może budzić także fakt posiadania jednego konta, na które przyjmowane były wpływy z różnych tytułów, podczas gdy zbiórka przeprowadzona w oparciu o zezwolenie udzielone w 2003 r. przewidywała między innymi przekazywanie wpływów na specjalne konto bankowe. Nie może także budzić aprobaty fakt, iż środki uzyskane w drodze zbiórki publicznej przeprowadzonej w oparciu o decyzję z [...].06.2003 r., tylko w 40 % przekazane zostały na cel tej zbiórki.
Mając na względzie przytoczone okoliczności Sąd uznał, że rozstrzygnięcia podjęte w tej sprawie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie noszą znamion naruszenia prawa. Decyzje wydał bowiem właściwy organ naczelny, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a więc po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania dowodowego, w wyniku którego ujawniono nieprawidłowości w rozliczeniach dokonywanych przez Fundację. Podważyły one wiarygodność Fundacji w zakresie prawidłowego rozliczania zbiórek publicznych, w ramach których środki pozyskiwane są od bliżej nieokreślonego adresata, co niewątpliwie wymaga od organizatora (Fundacji) wiarygodności i zaufania, czyli rękojmi właściwego zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia zbiórki publicznej.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.