IV SA/Wa 651/20

IV SA/Wa 651/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Szymańska
Grzegorz Rząsa /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Wykowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 4084/21 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 okt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 72 ust 1 pkt 21
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego we [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Klimatu (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] stycznia 2020 r., [...] r. Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Regionalnego [...] W. (dalej: "Prokurator"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek") z [...] listopada 2014 r., [...] w sprawie wydania spółce E. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "spółka") pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy ul. [...].
II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
II.1.1. Marszałek decyzją z [...] lipca 2014 r., [...] w pkt 1 odmówił spółce wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...]. W pkt 2 zaś umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie dot. uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2004 r., [...] ze zm. w części dotyczącej instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, do której prawa i obowiązki zostały przeniesione na spółkę decyzją Marszałka z [...] lipca 2009 r., [...].
II.1.2. Minister Środowiska decyzją z [...] października 2014 r., [...] uchylił pkt 1 ww. decyzji, którą organ I instancji odmówił spółce wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, zlokalizowanej w M. przy ul. [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. W pozostałej części, tj. w części umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji Wojewody z [...] stycznia 2004 r., [...] ze zm., w części dotyczącej instalacji służącej do unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, do której prawa i obowiązki zostały przeniesione z Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M., ul. [...] na spółkę, decyzją Marszałka z [...] lipca 2009 r., [...] - utrzymał w mocy decyzję Marszałka.
II.1.3. Marszałek decyzją z [...] listopada 2014 r., [...] udzielił spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów) w M. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] M., gmina M., powiat [...], województwo [...], na warunkach określonych w tej decyzji.
II.1.4. Minister Środowiska, po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z [...] czerwca 2017 r., [...] postanowił nie stwierdzać nieważności własnej decyzji z [...] października 2014 r., [...]. Minister Środowiska, po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Regionalnego [...] W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2017 r., [...].
II.2.1. Pismem z 2 lipca 2018 r. [...] Prokurator Regionalny [...] W. złożył do Ministra Środowiska sprzeciw prokuratora i zgłosił udział w postępowaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
II.2.2. Minister decyzją z [...] stycznia 2020 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r., [...] w sprawie wydania spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy ul. [...]. Minister przede wszystkim wskazał na przesłanki warunkujące przyjęcie, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, w tym oczywistość naruszenia. Minister podniósł również, że stan prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, który stanowił podstawę do wydania przez Ministra Środowiska jego niewadliwej decyzji z [...] października 2014 r., [...], był tożsamy do stanu prawnego, w którym orzekał Marszałek udzielając spółce, decyzją z [...] listopada 2014 r., [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania odpadów. Minister obszernie przytoczył (s. 6-8 zaskarżonej decyzji) motywy powołanej wyżej decyzji Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2017 r., podkreślając, że Prokurator nie wniósł skargi do sądu administracyjnego od tej decyzji. Dalej Minister podkreślił, że spółka ubiegając się o wydanie omawianego pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego wnioskowany zakres zezwolenia wystąpiła wnioskiem z dnia 11 grudnia 2013 r. do Burmistrza Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Burmistrz Gminy M. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem Strony. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz przywołał wyjaśnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące konieczności, a w istocie braku konieczności uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli chodzi o kwestię zgodności decyzji Marszałka z planem miejscowym, Minister stwierdził, że analizowana spalarnia odpadów nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Minister wskazał, że wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 276/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 277/16 w sprawie ze skargi Spółki na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. wydanej w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych oddalił skargę kasacyjną.
III.1. Z powyższą decyzją Ministra nie zgodził się Prokurator, który w skardze z 18 lutego 2020 r. podniósł następujące zarzuty:
(i) rażące naruszenie art. 42 ust. 4 w zw. z art. 45 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 poz. 797, dalej: "u.o.o.") poprzez uznanie, że występujący z wnioskiem podmiot o wydanie mu pozwolenia na wytwarzanie odpadów z jednoczesnym zezwoleniem na ich przetwarzanie, do wniosku nie musi dołączać decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że ubiegający się "dołącza decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach";
(ii) rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, dalej: "ustawa o udostępnieniu informacji" lub "ustawa ocenowa") poprzez przyjęcie organu, że w sprawie o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, decyzja środowiskowa nie jest wymagana, podczas gdy z przepisu tego wynika wprost, że "przed wydaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydawanych na podstawie u.o.o. - wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;
(iii) rażące naruszenie art. 86. w zw. z art. 80 ust. 2 cyt. ustawy o udostępnieniu informacji, poprzez przyjęcie przez Ministra oceny, że w sprawie przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływującego na środowisko - brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi przeszkody do wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów, podczas gdy z przepisu tego wynika, wprost, że decyzja środowiskowa wiąże organ wydający pozwolenie na wytwarzanie odpadów, a także wiąże w zakresie konieczności spełnienia wymogu w postaci zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy; lokalizacja objętej wnioskiem instalacji termicznego przekształcania odpadów jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2003 r.;
(iv) naruszenie § 2 ust. 1 pkt 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 - poprzez pominięcie go w rozstrzyganej sprawie.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem wymienionych na wstępie skargi przepisów prawa materialnego. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, gdy stwierdzonemu w niej naruszeniu prawa należy przypisać charakter rażący - również jest rażącym naruszeniem prawa. Organ kontrolę legalności ostatecznej decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. przeprowadził – zdaniem Prokuratora – w sposób całkowicie błędny. Jak podniósł ww. organ, zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji poglądy prawne i wnioski Ministra są ewidentnie sprzeczne z treścią obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przepisów prawa. Sprzeczne są także z powszechnie obowiązującymi zasadami systemu prawa i porządku prawnego. Legalność decyzji ocenia się pod kątem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego Prokuratora, nie ma prawnego żadnego znaczenia to, czy dany przepis prawa obowiązywał krótko - jak uznał Minister, czy długo. Jak wskazał Prokurator, Minister w jednym miejscu przyznał, że wniosek o zezwolenie na przetwarzanie musi spełniać warunki prawne dla przetwarzania odpadów, po czym zaprzeczył i podkreślił, że strona nie występowała o przetwarzanie odpadów, a tylko o wytwarzanie. Jak wskazał Prokurator, weryfikacja zaskarżonej sprzeciwem legalności decyzji, polegała też na powoływaniu się przez Ministra na ustalenia z innego postępowania administracyjnego i wydane tam decyzji z [...] czerwca 2017 r ., podtrzymanej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rzecz jednak w tym, że powyższe decyzje Minister Klimatu wydał wskutek wszczętego w 2016 r. z własnej inicjatywy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej kasacyjnej decyzji z dnia [...] października 2014 r. o uchyleniu punktu 1 decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego podkreślić też należy, że w sentencji obu ww. decyzji Minister wyraźnie orzekł, że odmawia stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] października 2014 r. Tymczasem, wszczęcie przez Ministra postępowania nieważnościowego w przedmiocie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowało już rozstrzygnięcie ostateczne co do meritum sprawy - w ocenie skarżącego - było niedopuszczalne z powodu negatywnej przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków, które wywołała kontrolowana decyzja. Prokurator stwierdził również, że Minister błędnie ocenił, że ostateczna decyzja Marszalka z [...] listopada 2014 r. jest prawidłowa pomimo, że decyzja ta w sposób ewidentny ignorowała obowiązujące wówczas uregulowania prawne. Naruszone przez organ przepisy, wbrew stanowisku Ministra były jednoznaczne i nie wymagały żadnej wykładni. Zdaniem skarżącego, skoro przepis ustawy stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia na wytwarzanie/przetwarzanie odpadów "dołącza się decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych"- to strona ma obowiązek ją dołączyć. Skoro przepis stanowi, że przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, to oczywiste jest, że najpierw wydawana jest decyzja środowiskowa, a dopiero później decyzja o zezwoleniu na wytwarzanie/przetwarzanie odpadów. Wreszcie, skoro przepis prawa stanowił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wiąże organ o którym mowa w art. 72 ust. 1, a tu wymienia się szereg rodzajów decyzji którym odpowiadają właściwe rzeczowo organy uprawnione do ich wydania: pozwoleń na budowę, koncesji, pozwoleń na inwestycje drogowe, realizację inwestycji strategicznych, a także decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów etc. - to wiąże. Zdaniem prokuratora, w świetle obowiązujących wówczas regulacji, tj. na dzień podjęcia decyzji przez Marszałka, iż przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Prokuratora, Marszałek rozpatrując wniosek spółki o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów (z jednoczesnym przetwarzaniem) zobowiązany był zweryfikować, czy do wniosku dołączono decyzję środowiskową. Wbrew obowiązującym przepisom, Minister uznał, że decyzja taka nie jest potrzebna. Tymczasem, to decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - która poprzedza uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów - właściwy organ, tj., burmistrz zobowiązany był określić, zanalizować i ocenić jaki jest bezpośredni i pośredni wpływ spalarni odpadów na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, na dobra materialne, na zabytki, na wzajemne ich oddziaływanie, ryzyko awarii, zakres monitoringu etc. Dopiero dysponując decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, Marszałek władny był określić warunki pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Bez danych środowiskowych, jego decyzja zachowuje jedynie pozory merytoryczności. Jednocześnie skarżący wskazał, że spełnienie przez spółkę innych obowiązków było w przedmiotowej sprawie weryfikowane i wobec stwierdzonych braków Marszałek wzywał spółkę do ich przedłożenia (np. oryginału wyników badań bakteriologicznych). Tym bardziej, nie do przyjęcia jest zdaniem skarżącego, uznanie organu - czego nie dostrzegł Minister - że jedynie decyzja środowiskowa, a w konsekwencji: raport oddziaływania na środowisko i ocena oddziaływania na środowiska - były zbędne. Prokurator dodał również, że wydanie decyzji o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów, musiało poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest jednocześnie zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Zdaniem skarżącego ocena Ministra, i z decyzja środowiskowa była w sprawie zbędna - jest rażąco sprzeczna z przepisami. Prokurator podniósł także kwestię, iż brak zgodności z miejscowym planem skutkuje brakiem możliwości wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Treść decyzji środowiskowej, w tym ustalenie co do zgodności lokalizacji spalarni odpadów z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiązała Marszałka do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W ocenie Prokuratora, twierdzenie Ministra, że jest jedynie wymogiem formalnym, narusza przepisy. Nadto, strona skarżąca wskazała, że lokalizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem spółki jest sprzeczna z zapisami uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] ze zm.) o czym ostatecznie przesądziła decyzja Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2015 r. utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] W. z [...] września 2015 r., [...]. Skargę spółki wniesioną od ww. decyzji SKO oddalił z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 838/15, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16 oddalił skargę kasacyjną spółki. Zdaniem skarżącego, Minister, uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, powołał się na decyzję Burmistrza Gminy M. z [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania, która miałaby potwierdzać brak obowiązku wydania decyzji środowiskowej, jednak zdaniem Prokuratora powodem umorzenia postępowania, była przyjęta przez ten organ ocena o niedopuszczalności procedowania, w sytuacji gdy przedsięwzięcie nie należy do planowanych, bo zostało przez wnioskodawcę zrealizowane. Prokurator, wskazał również iż w związku z wyrażonym w decyzji poglądem według którego prokurator skoro nie zaskarżył decyzji Ministra z [...] sierpnia 2017 r. to tym samym uznał jej argumentację za prawidłową i nie budzącą wątpliwości, uznał, że po pierwsze Minister wszczął postępowanie nieważnościowe ale nie w odniesieniu do merytorycznej, ostatecznej decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. rozstrzygającej co do istoty sprawy, ale co do decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. O wszczęciu z urzędu, powiadomił Prokuraturę Rejonową w S. w związku z prowadzonym przez nią śledztwem w sprawie samowolnej rozbudowy i przebudowy instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Po drugie, już w dniu 5 kwietnia 2017 r. Prokurator, skierował do Prokuratora Krajowego - zgodnie z właściwością - wniosek o wniesienie sprzeciwu od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskutek zmiany przepisów o właściwości, ostatecznie sprzeciw ten skierował Prokurator Regionalny [...] W. 2 lipca 2018 r. Ostatecznie, Prokurator wskazał, że decyzja Ministra z [...] stycznia 2020 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] listopada 2014 r. jest wydana z rażącym naruszenia przepisów prawa, bowiem dotknięta jest również wadą kwalifikowaną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów, nastąpiło wbrew przepisom prawa określającego warunki, które musi spełnić wnioskodawca i jego przedsięwzięcie, aby pozwolenie na wytwarzanie odpadów z zezwoleniem na ich przetwarzanie mogło być wydane. Naruszone przez Marszalka, wskazane w skardze przepisy ustaw, nie wymagały żadnej interpretacji. Ich treść, wbrew sugestiom Ministra, była jednoznaczna. Dopiero spełnienie warunków w nich określonych, uprawniało organ rozstrzygający do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, a co istotniejsze, do określenia na jakich warunkach podmiot będzie korzystał ze środowiska. W konsekwencji, Prokurator uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie Ministra jest niezgodne z prawem w takim stopniu, że stanowi zaprzeczenie istoty unormowania wyżej wymienionych przepisów ustaw. Również skutki społeczno-gospodarcze kwestionowanej decyzji, odmawiającej wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.
III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
III.3. Na rozprawie 27 sierpnia 2020 r. pełnomocnik spółki wniósł o oddalenie skargi.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
IV.1. Skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że powołana na wstępie decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w tym samym dniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję, Minister wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...] orzekającą o cofnięciu bez odszkodowania własnej decyzji z [...] listopada 2014 r., znak: [...] udzielającej spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, w związku z eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych (spalarni odpadów). Decyzja ta została przez spółkę zaskarżona do WSA w Warszawie, który to Sąd postanowieniem z 7 lipca 2020 r., IV SA/Wa 577/20 odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Zdaniem Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. na skutek jej cofnięcia nie stanowi przeszkody do oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra, a w szczególności nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy bowiem podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji, inaczej niż jej cofnięcie bez odszkodowania, ma charakter wsteczny (ex tunc). Innymi słowy, w razie stwierdzenia nieważności decyzji, taki akt administracyjny jest wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem od momentu jego wydania (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). W dalszej kolejności należy wskazać, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. nie jest okoliczność, że w obrocie prawnym pozostają ostateczne decyzje Ministra stwierdzające brak podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej kasacyjnej decyzji Ministra z [...] października 2014 r. Wymaga to podkreślenia, albowiem Minister, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uczynił z uzasadnienia własnej decyzji z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] kluczowy argument na rzecz bezzasadności sprzeciwu Prokuratora skierowanego wobec decyzji z [...] listopada 2014 r. Przypomnieć należy, że wspomniana decyzja Ministra z [...] października 2014 r. była decyzją kasacyjną, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny, tj. nie kształtuje w sposób wiążący praw i obowiązków strony (por. np. wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Należy dodać, że poglądy prawne dotyczące wykładni prawa materialnego wyrażone w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie są formalnie wiążące dla organu I instancji (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., I OSK 2698/17), a tym bardziej poglądy te nie wiążą sądu kontrolującego legalność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy. Brak jest tu w szczególności odpowiednika art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. Innymi słowy, to że Minister nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności własnej decyzji kasatoryjnej nie wpływa w żaden sposób na ocenę prawną co do wydania decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. w warunkach nieważności. Są to dwie odrębne sprawy administracyjne. W tym kontekście należy zauważyć, że na różnice te trafnie wskazano w znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatce Dyrektora Departamentu Prawnego Ministra Środowiska z 23 czerwca 2016 r. (kierowanej do Podsekretarza Stanu w tym Ministerstwie). W notatce tej, a także pochodzącej z tego samego dnia obszernej opinii prawnej Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska, wskazano, że decyzja kasatoryjna Ministra z [...] października 2014 r., pomimo błędnego uzasadnienia, nie została wydana w warunkach nieważności. Równocześnie w opinii tej wskazano, że decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Warto dodać, że istota zarzutów wobec decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. sformułowanych przez Dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska we wspominanej opinii prawnej opowiada co do zasady zarzutom sformułowanym w skardze przez Prokuratora. Minister nie był oczywiście związany przedmiotową opinią prawną, ale dokument ten znajdował się w aktach sprawy i jego pominięcie w zaskarżonej decyzji może dowodzić, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. nie została w sposób wystarczająco wnikliwy zbadana, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie wspominanych zasad ogólnych (w tym zasady zaufania oraz zasady przekonywania) to jest szczególnie istotne, jeżeli zważy się, że z akt sprawy wynika, iż Ministrowi wiadome było, że przedmiotowa instalacja rodzi poważne konflikty społeczne (zob. znajdujące się w aktach pismo Polskiej Izby Gospodarczej "EKOROZWÓJ" oraz pismo Komitetu Protestacyjnego "Stop Spalarni w M.").
IV.3.1 Jednym z koniecznych warunków do przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest oczywistość naruszenia prawa. Co do zasady, rozumie się przez to rzucającą się w oczy sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA oraz wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., I OSK 506/17, CBOSA). Innymi słowy, poważne różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któregoś z nich, uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., I OSK 1024/18, CBOSA). Równocześnie należy stwierdzić, że za daleko idący jest pogląd Ministra, jakoby w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Po pierwsze, w aktualnym orzecznictwie i opracowaniach z teorii prawa zdecydowanie przeważa pogląd o nieaktualności zasady "clara non sunt interpretanda". Przyjmuje się, że każdy przepis wymaga dokonania wykładni przed jego zastosowaniem, a argumenty natury językowej winny być zawsze zweryfikowane poprzez wykładnię systemową oraz celowościową (zamiast wielu zob. np. M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012, nr 6, s. 18-21; wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1662/19, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Po drugie, na gruncie spraw z zakresu gospodarki odpadami regułą jest, że właściwe ustalenie stanu prawnego wymaga zastosowania nie tylko wykładni systemowej wewnętrznej (np. poprzez odwołanie się definicji zawartych w ustawie o odpadach lub zasad ogólnych dotyczących gospodarki odpadami), ale również wykładni systemowej zewnętrznej. Otóż zwykle ustawa o odpadach jest współstosowana z ustawą prawo ochrony środowiska, a niekiedy również, tak jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, również z ustawą ocenową, a także w powiązaniu z aktami wykonawczymi, czasami wydanymi na podstawie różnych ustaw. Co więcej, gospodarka odpadami oraz oceny oddziaływania na środowisko stanowią materię poddaną szczegółowej regulacji w prawie unijnym, co powinno być oczywiście uwzględniane w procesie wykładni i zastosowania prawa krajowego. Reasumując, teza Ministra, jakoby rażąco mógł być naruszony tylko przepis nie wymagający wykładni, nie da się również pogodzić nie tylko z aktualnymi poglądami dotyczącymi wykładni prawa, ale i ze złożonością regulacji dotyczących ochrony środowiska, w tym gospodarka odpadami. Trzeba przy tym dodać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest jedną z najważniejszych gwarancji przestrzegania zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Mając na uwadze wspomniany wyżej złożony charakter regulacji dotyczących ochrony środowiska, a także częste zmiany tych regulacji, instytucja stwierdzenia nieważności, przy przyjęciu poglądu Ministra, straciłaby swe praktyczne znaczenie w tej dziedzinie prawa, której jednym z celów jest ochrona życia i zdrowia ludzi.
IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia należy wskazać, że zakwestionowana w sprzeciwie Prokuratora decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r. obejmowała, obok wytarzania odpadów niebezpiecznych, niewątpliwie również zezwolenie na termiczne przekształcenie odpadów niebezpiecznych (zob. pkt II tej decyzji). Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania tej decyzji art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy ocenowej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z kolei w myśl obowiązującego w dacie wydania decyzji Marszałka § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Reasumując, już w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że wydanie przez Marszałka w dniu [...] listopada 2014 r. decyzji zezwalającej na spalanie odpadów niebezpiecznych winno być poprzedzona uzyskaniem przez spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, do takich samych wniosków prowadzi analiza obowiązujących wówczas przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie z 42 ust. 4 tej ustawy, do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Dodatkowo, zgodnie z art. 45 ust. 6 u.o.o., właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Uzupełniająco trzeba wskazać, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r. nie było wydanie przez Burmistrza M. z [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia pn. "Proces przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów". Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni pogląd WSA we Wrocławiu zawarty w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 838/15 oddalającego skargę spółki od decyzji SKO we W. z [...] września 2015 r., SKO [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Otóż w uzasadnieniu tym stwierdzono: "Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z sugestią skarżącej, że decyzją o umorzeniu postępowania potwierdzono de facto jej prawo do realizacji przedsięwzięcia z tej racji, że w ogóle nie kwalifikowało się ono do uzyskania decyzji środowiskowej. Organ umorzył to postępowanie, bez uprzedniej merytorycznej oceny w kontekście kwalifikacji środowiskowej, wskazując na brak podstaw do orzekania wobec już zrealizowanego (a nie planowanego dopiero) przedsięwzięcia, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że nie wymagało ono w ogóle ustalenia warunków środowiskowych". Reasumując ten fragment uzasadnienia, już z powyższych powodów Minister winien stwierdzić nieważność decyzji Marszałka z [...] listopada 2014 r.
IV.3.3. W ocenie Sądu, zasadnie jednak Prokurator wskazał również na rażące naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność spornego przedsięwzięcia w postaci spalarni odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w M. przy ul. [...] z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chodzi tu o uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w K. w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. ze zmianami (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 62, poz. 1387 z 20 maja 2003 r.). Po pierwsze, zgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym jest warunkiem zarówno wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 2 ustawy ocenowej). Z kolei niezgodność z planem miejscowym została wskazana jako przesłanka odmowy zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.o., właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Następnie należy wskazać, że z ustaleń powołanego planu miejscowego wynika, że działka na której zlokalizowana jest przedmiotowa spalarnia, znajduje się w jednostce A1UZ. Według § 13 uchwały dla tego terenu ustalono następujące zasady zagospodarowania: przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy; dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. Kwestia zgodności z planem miejscowym spalarni odpadów niebezpiecznych w M. była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2018 r., II OSK 2408/16 - CBOSA. Otóż w wyroku tym, wydanym na skutek skargi kasacyjnej spółki (czyli uczestnika w niniejszym postępowania) oraz dotyczącym odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, stwierdzono, co następuje: "Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Ma rację Sąd I instancji, który podzielił stanowisko Kolegium, że instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano. Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.". Sąd w niniejszym składzie w pełnie podziela ten pogląd NSA, którym jest zresztą związany w świetle art. 170 p.p.s.a. Niezgodność z planem miejscowym jest przy tym oczywista, nie sposób bowiem utożsamiać spalarni odpadów niebezpiecznych ze szpitalem powiatowym. Istnienie spalarni odpadów medycznych jest co prawda ściśle związane z istnieniem szpitala, ale nie chodzi tu o bezpośrednią bliskość terytorialną obu przedsięwzięć. Z uwagi na zasadniczą różnicę w szkodliwości dla środowiska tych przedsięwzięć (w tym poziom uciążliwości związanej z emisjami szkodliwych substancji) można wręcz stwierdzić, że regułą winno być znaczne oddalenie od siebie tych obiektów. Argumenty natury językowej w odniesieniu do treści planu miejscowego wspierane są zatem przez argumenty celowościowe i funkcjonalne. W każdym razie powołane wyżej postanowienie planu miejscowego nie budziło istotnych wątpliwości interpretacyjnych.
IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że decyzja Marszałka z [...] listopada 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.