IV SA/Wa 625/25

IV SA/Wa 625/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Sidorowska-Ciesielska /przewodniczący/
Joanna Borkowska
Katarzyna Tomiło-Nawrocka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art 44 ust 1i2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka (spr.), Protokolant ref. Ewa Januszkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi "S." z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 grudnia 2024 r. nr DOOŚ-WDŚII.420.20.2024.MB.7 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r., znak: DOOŚ-WDŚII.420.20.2024.MB.7, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia ""[...]" - [...] (dalej: "strona skarżąca" lub "Stowarzyszenie") z dnia 15 lipca 2024 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w "[...]" - [...] (dalej: "RDOŚ" lub "organ I instancji") nr 6/2024 z dnia 27 czerwca 2024 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn.: "Prace na alternatywnym ciągu transportowym "[...]" - [...] - "[...]" - [...], obejmującym linię nr [...] na odcinku M. – K.".
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Organ I instancji decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r., po rozpatrzeniu wniosku PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. (dalej: "Inwestor") z dnia 14 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, dalej "u.o.o.ś."), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (ograniczającego ingerencję w rezerwat przyrody [...] im. L. W.) przedsięwzięcia pn.: "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...] - [...], obejmującym linię nr [...] na odcinku [...]- [...]".
Pismem z 15 lipca 2024 r. odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie, reprezentowane przez r. pr. K. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Opisanym na wstępie postanowieniem organ odwoławczy, stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.
W jego uzasadnieniu GDOŚ wskazał, że przepisy prawa procesowego wskazują, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Przepis ten ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, bez względu na ich przedmiot. Przepisy k.p.a. nie rozstrzygają natomiast bezpośrednio uprawnień organizacji społecznej do wnoszenia środków zaskarżenia. W związku z tym, weryfikację dopuszczalności odwołania złożonego przez organizację społeczną należy opierać na art. 127 § 1 k.p.a. wskazującym, że prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania (a więc również podmiotowi uczestniczącemu w postępowaniu na prawach strony). Wynika z tego, że organizacja społeczna posiada legitymację procesową do złożenia odwołania jedynie w przypadku, gdy brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy prawa materialnego kształtujące sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyróżniają szczególną formę organizacji społecznej, jaką jest organizacja ekologiczna - jej uprawnienia oraz wymogi dotyczące uczestniczenia w postępowaniu określa art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. Przepis ten wskazuje, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.o.o.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w złożonym odwołaniu z dnia 15 lipca 2024 r., Stowarzyszenie nie sprecyzowało podstawy prawnej określającej jej legitymację procesową do złożenia rzeczonego środka zaskarżenia. Określiło jedynie, że wnosi odwołanie "powołując się na cele statutowe". W związku z tym, organ zbadał uprawnienia Stowarzyszenia do wniesienia odwołania, zarówno jako organizacja ekologiczna, jak i społeczna.
Weryfikując dopuszczalność złożonego przez organizację ekologiczną odwołania, GDOŚ przypomniał, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wymagało udziału społeczeństwa. W przypadku postępowań prowadzonych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, udział społeczeństwa wymagany jest jedynie w postępowaniach, których elementem jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 8 u.o.o.ś.). Natomiast w myśl art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jakim jest omawiane przedsięwzięcie, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wyłącznie w przypadku, gdy obowiązek taki został stwierdzony przez organ na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.o.ś.
Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji wymagało udziału społeczeństwa, co wynika z postanowienia RDOŚ w B. z dnia 20 lipca 2021 r., znak: WOO.420.1.2021.ADS.10, nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także znajduje potwierdzenie w zgromadzonych aktach sprawy.
Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał za zasadne przeanalizowanie, czy Stowarzyszenie spełnia pozostałe wymagania określone w art. 44 u.o.o.ś., uprawniające do złożenia odwołania. W tym celu organ posłużył się statutem Stowarzyszenia, dostarczonym wraz z odwołaniem z dnia 15 lipca 2024 r.
Zgodnie z informacjami zawartymi w rozdziale 2 statutu, celami działalności Stowarzyszenia są: "1. rozwój turystyki; 2. promocja K. jako regionu atrakcyjnego turystycznie; 3. prowadzenie informacji i edukacji w Regionie oraz o Regionie, w tym o tradycji i historii Regionu K.; 4. inicjowanie, opiniowanie i wspomaganie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej, 5. doskonalenie kadr, prowadzenie badań marketingowych i podobnych oraz ich analiza; 6. ochrona zasobów i dziedzictwa środowiska przyrodniczego K.". W rozdziale 9 ww. dokumentu wskazano, że statut został uchwalony w dniu 15 lipca 2003 r., natomiast w dniach: 22 czerwca 2011 r., 21 marca 2014 r. oraz 25 października 2019 r. dokonano w nim zmian, nie zawarto jednak informacji dotyczących zakresu modyfikacji dokumentu.
Natomiast z uwagi na to, że jak wskazuje punkt 3 rozdziału 1 statutu strony skarżącej, jest ona stowarzyszeniem zarejestrowanym w Sądzie Rejestrowym, zarząd ma obowiązek niezwłocznie zawiadomić o zmianie statutu sąd rejestrowy, który dokonuje wpisu zmian statutu do Krajowego Rejestru Sądowego po stwierdzeniu, że są one zgodne z obowiązującym statutem (zgodnie z art. 21 ust 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261, dalej: "u.o.s."). Ponadto, powołując się na art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 979, ze zm., dalej "u.k.r.s."), domniemywa się, że dane wpisane do rejestru są prawdziwe. Dlatego też do weryfikacji dopuszczalności odwołania Stowarzyszenia organ odwoławczy posłużył się informacjami pobranymi w trybie art. 4 ust. 4aa u.k.r.s., tj. odpisem pełnym z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, pozyskanym z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego (numer KRS Stowarzyszenia: [...]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że zdecydował o wykorzystaniu ww. odpisu, kierując się zasadą określoną w art. 12 k.p.a. stanowiącą, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z uwagi na powyższe, GDOŚ zrezygnował z możliwości wystosowania do skarżącego wezwania do przedłożenia potrzebnych informacji, które organ był w stanie posiąść bez zbędnego angażowania skarżącego.
Jak wynika z informacji zawartych w dziale 3 rubryce 3 ww. odpisu, od dnia rejestracji Stowarzyszenia w KRS, czyli od dnia 6 sierpnia 2003 r., do dnia 6 grudnia 2019 r., celem działania organizacji był: "rozwój turystyki; promocja K. jako regionu atrakcyjnego turystycznie; prowadzenie informacji i edukacji w regionie i o regionie, w tym o tradycji i historii K.; inicjowanie, opiniowanie i wspomaganie planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej; doskonalenie kadr, prowadzenie badań marketingowych i podobnych oraz ich analiza". Natomiast wpisem do KRS z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt [...] [...], Stowarzyszenie dokonało zmiany w zakresie celu działania organizacji, dodając do dotychczas obowiązujących, cel w brzmieniu "ochrona zasobów i dziedzictwa środowiska przyrodniczego K.". Mając na uwadze fakt, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2017 r., cel dodany w 2019 r. nie należał do zakresu działania Stowarzyszenia na co najmniej 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania. W związku z powyższym, w analizowanej sprawie ww. cel nie podlegał weryfikacji związanej ze spełnieniem przez Stowarzyszenie warunku prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie ochrony środowiska oraz ochrony przyrody jest zagadnieniem o bardzo szerokim do interpretacji zakresie. W związku z tym posłużył się definicję ustawową zawartą w art. 3 ust. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, ze przez pojęcie ochrona środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom oraz przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Natomiast ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów; roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową; zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia; siedlisk przyrodniczych; siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów; tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt; krajobrazu; zieleni w miastach i wsiach; zadrzewień.
Odnosząc powyższe do celów statutowych Stowarzyszenia, w opinii GDOŚ, prowadzenie informacji i edukacji w Regionie oraz o Regionie, w tym o tradycji i historii Regionu K., doskonalenie kadr, prowadzenie badań marketingowych i podobnych oraz ich analiza, nie są działaniami związanymi z ochroną środowiska lub ochroną przyrody. Żaden z wymienionych wyżej celów nie nawiązuje bezpośrednio do zagadnień związanych ze środowiskiem naturalnym, jak również nie wskazuje na podejmowanie przez Stowarzyszenie działań, które miały by na celu dążenie do poprawy stanu środowiska lub chociażby były prowadzone zgodnie z ideą zrównoważonego rozwoju.
Odnosząc się do pozostałych celów statutowych Stowarzyszenia, w ocenie organu odwoławczego, działalności z obszaru turystyki (polegającej na rozwoju turystyki i promocji regionu jako atrakcyjnego turystycznie, opiniowaniu i wspomaganiu planów rozwoju i modernizacji infrastruktury turystycznej) również nie należy zakwalifikować do kategorii działań z zakresu ochrony środowiska lub ochrony przyrody. Definicja turystyki w żadnym zakresie nie nawiązuje do przywołanych definicji ochrony przyrody i środowiska. Faktem jest, że samo zjawisko turystyki jest bezpośrednio związane ze środowiskiem, gdyż to walory przyrodnicze decydują o szeroko pojętej atrakcyjności turystycznej regionu. Jednakże działania podejmowane w związku rozwojem turystyki związane są z wykorzystaniem środowiska, a nie z jego ochroną.
Jednocześnie, z uwagi na nieprecyzyjne określenie w odwołaniu z dnia 15 lipca 2024 r. podstawy prawnej określającej legitymację procesową Stowarzyszenia do złożenia środka zaskarżenia, organ odwoławczy zweryfikował, czy mogło ono złożyć odwołanie jako organizacja społeczna, w myśl art. 31 k.p.a. W tym celu stwierdzenia wymaga, czy organizacja została dopuszczona do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.
Jak wynika z przekazanej przez RDOŚ dokumentacji, w dniu 14 lutego 2022 r. na Elektroniczną Skrzynkę Podawczą organu wpłynęło pismo z dnia 12 lutego 2022 r. zatytułowane jako "wniosek o uznanie strony", opatrzone elektronicznym podpisem kwalifikowanym przez A. S.. Dokument zawierał załączniki w postaci skanów następujących dokumentów: odpisu KRS, statutu Stowarzyszenia oraz pisma z dnia 11 lutego 2022 r., zgłaszającego chęć uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. W odpowiedzi na powyższe żądanie RDOŚ, pismem z dnia 3 marca 2022 r., poinformował Stowarzyszenie o uczestnictwie w postępowaniu na prawach strony.
W opinii GDOŚ, organ I instancji niepoprawnie zweryfikował kwestie formalne pisma z dnia 12 lutego 2022 r., zgłaszającego chęć uczestniczenia Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 14 § 1a i 1d k.p.a., pisma utrwalone w postaci elektronicznej (a więc także wniesione przez platformę ePUAP) opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. W ten sam sposób, powinno być również podpisane pismo wnoszone w formie załącznika do wiadomości wysłanej za pośrednictwem ePUAP. Nie wystarczy zatem, że w taki sposób podpisana została jedynie wiadomość (formularz pisma ogólnego), do której takie pismo zostało dołączone.
Natomiast w analizowanym przypadku, podpisem elektronicznym zostało opatrzone jedynie pismo przewodnie z dnia 12 lutego 2022 r., informujące o złożeniu wniosku o uznanie Stowarzyszenia, jako strony postępowania. W piśmie nie wskazano jednak, jakiego postępowania dotyczy złożone żądanie; nie zawarto również żadnych informacji umożliwiających przyporządkowanie wniosku do konkretnego postępowania administracyjnego. Ponadto pismo to zostało podpisane przez A. S., który na dzień złożenia ww. dokumentu był członkiem zarządu Stowarzyszenia, nieuprawnionym do samodzielnego reprezentowania organizacji. Jak wynika bowiem z informacji zawartych w dołączonym do pisma odpisie z KRS, ważnym na dzień 12 lutego 2022 r., organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu jest zarząd, natomiast reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i składanie oświadczeń woli w formie pisemnej wymaga podpisu przewodniczącego zarządu i jednego członka zarządu. Dodatkowo pismo z dnia 11 lutego 2022 r., z którego treści można wywodzić żądanie strony dotyczące uczestniczenia w postępowaniu, zostało przesłane organowi pierwszej instancji w formie skanu dokumentu, niepodpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Dlatego też, mimo, że na piśmie widnieją odręczne podpisy osób do tego uprawnionych (A. M. oraz A. S., będących odpowiednio prezesem oraz członkiem zarządu Stowarzyszenia), dokument ten należy uznać jedynie za niepoświadczony odpis pisma utrwalony w postaci elektronicznej.
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że niepoprawnie podpisany wniosek Stowarzyszenia, dotyczący uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu nie powinien być uznany przez RDOŚ jako spełniający wymogi formalne w świetle art. 63 k.p.a.
Jednocześnie GDOŚ zwrócił uwagę, że na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości wniesienia wniosku o uczestniczenie w postępowaniu na prawach strony jako organizacja społeczna na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. W związku z tym, nie było również uprawnione do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji RDOŚ z dnia 27 czerwca 2024 r., w trybie art. 31 § 2 k.p.a., gdyż nie uczestniczyło w tym postępowaniu na podstawie ww. przepisu.
Podsumowując, GDOŚ stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji procesowej do złożenia odwołania od decyzji RDOŚ w [...] z 27 czerwca 2024 r. na podstawie ww. przepisu.
Stowarzyszenie, nie zgadzając się z postanowieniem organu odwoławczego, wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:
1) art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., poprzez stwierdzenie, że
- odwołanie Stowarzyszenia jest niedopuszczalne;
- nie prowadziło ono działalności związanej z ochroną środowiska w terminie wskazanym przez przepis;
- nie może ono uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony;
2) art. 44 ust. 2 i 4 tej ustawy, poprzez wykluczenie z postępowania pomimo
- potwierdzenia przez RDOŚ, iż Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu;
- niewydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu;
3) art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, choć brak było podstaw faktycznych do takiego rozstrzygnięcia (w tym z uwagi na wyraźne dopuszczenie do udziału przez RDOŚ), a wszelkie wątpliwości organu odwoławczego (których nie miał RDOŚ) powinny były zostać wyjaśnione poprzez wezwanie do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 w zw. z art. 7 i 8 k.a.;
4) art. 31 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Stowarzyszenie nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony;
5) art. 31 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 w zw. z art. 127 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że dopuszczone do udziału przez RDOŚ Stowarzyszenie nie może złożyć odwołania.
Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
GDOŚ w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego w sposób opisany w skardze.
W ocenie Sądu organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDOŚ z dnia 19 grudnia 2024 r., stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania od decyzji RDOŚ z dnia 27 czerwca 2024 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (ograniczającego ingerencję w rezerwat przyrody [...]) przedsięwzięcia pn.: "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]- [...], obejmującym linię nr [...] na odcinku [...]- [...]".
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Bezpośrednim powodem uznania, że wniesione przez stronę skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne w zaistniałym stanie faktycznym było stwierdzenie, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do jego wniesienia, nie jest bowiem stroną postępowania oraz nie nabyło uprawnień strony na mocy innych przepisów szczególnych.
Przedmiotem badania przez organ odwoławczy było także spełnienie przez Stowarzyszenie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2).
Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1005/21 wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania sytuacji procesowej organizacji ekologicznej w zależności od tego, w którym momencie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie wymagania wynikające z art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. dotyczą także organizacji ekologicznej, która zamierza uczestniczyć w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego.
Oznacza to więc, że warunek dopuszczenia do udziału w postępowaniu w razie prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, znajduje również zastosowanie przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania od decyzji wydanej w takim postępowaniu.
Przepis art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 524/15). Wynika to z tego, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Temu uproszczeniu dostępu organizacji ekologicznej do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa towarzyszy jednak warunek, żeby organizacja ta prowadziła działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Jednocześnie norma z art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. w sposób wyraźny wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1490/23).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy u.o.o.ś, organizacja ekologiczna jest organizacją społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W cytowanym przepisie nie definiuje się w sensie ścisłym "organizacji ekologicznej", a tylko wyodrębnia ją z szerszego pojęcia "organizacji społecznej", przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego w postaci zakresu prowadzonej działalności określonej celem. Tym celem jest bowiem ochrona środowiska/ochrona przyrody. Zatem statut lub regulamin (lub inny akt założycielski) powinien w sposób niebudzący wątpliwości definiować cele realizowane przez organizację, nakierowane na ochronę środowiska, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania tej organizacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 63/17). Ponadto, do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji do udziału w postępowaniu w trybie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.o.ś., konieczny jest bezpośredni związek pomiędzy celami stowarzyszenia wynikającymi ze statutu, a przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym stowarzyszenie miałoby uczestniczyć.
Istotne jest, aby organizacja ekologiczna uzyskała możliwość uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, powinna składając odwołanie powołać się na swoje cele statutowe oraz wykazać prowadzenie działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania wymagającego udziału społeczeństwa.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, żaden z celów powołanych w statucie nie odnosił się wprost do ochrony środowiska lub ochrony przyrody, co zostało prawidłowo przeanalizowane przez organ odwoławczy. Ponadto, wywiedzione odwołanie nie spełnia również podstawowej przesłanki zawartej w art. 44 u.o.o.ś, a mianowicie Stowarzyszenie nie prowadziło działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska na minimum 12 miesięcy przed wszczęcie postępowania w sprawie.
Jak zasadnie na to zwrócił uwagę GDOŚ, taki cel został wprost sformułowany i wprowadzony przez Stowarzyszenie dopiero w 2019 r. w postaci dodania pkt 6 w brzmieniu "ochrona zasobów i dziedzictwa środowiska przyrodniczego K.", jednakże zmiana ta nie mogła być wzięta pod uwagę w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 czerwca 2017 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby strona skarżąca prowadziła działalność z zakresu ochrony w dacie wszczęcia postępowania prowadziła działalność z zakresu ochrony wartości środowiskowych i przyrodniczych, co zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1490/23. W uzasadnieniu wyroku NSA zwróciło uwagę, że interpretacja działalności Stowarzyszenia nie wskazuje wprost na sferę działania w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Wola udziału w postępowaniu ustalającym środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcie nie jest wystarczająca do uznania, że cele statutowe organizacji społecznej obejmują ochronę środowiska. Z informacji zawartych w KRS oraz statucie Stowarzyszenia na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, nie wynika, aby Stowarzyszenie prowadziło działalność z zakresu ochrony wartości środowiskowych i przyrodniczych. Jak zasadnie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy, działalność związana z ochroną środowiska oraz przyrody musi polegać na konkretnych działaniach, bądź czynnościach, które mają na celu poprawę bądź zachowanie jego dotychczasowego stanu. Zdaniem Sądu prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego, z którego wynik, że żaden z celów statutowych Stowarzyszenia nie świadczy o działalności statutowej związanej z ochroną środowiska lub przyrody co jednoznacznie wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
Analiza zapisów statutowych Stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że jego cele są sformułowane ogólnikowo, dotyczą przede wszystkim turystyki, a nie ochrony środowiska, czy ochrony przyrody. Wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Co istotne zapisy dotyczące celów skarżącej nie odnoszą się w żadnym punkcie do udziału Stowarzyszenia w takich postępowaniach.
Przy czym zauważyć należy, że Sąd nie kwestionuje, że przy realizacji wskazanych celów Stowarzyszenie kieruje się względami ochrony środowiska. Jednakże nie można takiego podejścia automatycznie uznać za działalność na rzecz ochrony środowiska naturalnego, jak chciałaby strona skarżąca. Ponadto, Stowarzyszenie nie przedstawiło przykładowych działań, które miałyby stanowić o prowadzonej przezeń działalności w dziedzinie ochrony środowiska lub ochrony przyrody.
Za chybione więc należało uznać podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia art. 44 u.o.o.ś oraz art. 134 k.p.a. Wymóg więc z art. 44 ust. 1 u.o.o.ś. nie został więc spełniony, wobec czego wymienione Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w kontrolowanym postępowaniu na prawach strony. Wobec tego, organ odwoławczy nie był uprawniony do merytorycznego załatwienia odwołania Stowarzyszenia, wymieniony środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez podmiot nieuprawniony, zasadnym było zatem wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 31 ust. 1 -3 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a.
Organ prawidłowo uznał, że Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. W aktach sprawy brak jest prawidłowo złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 14 lutego 2022 r. na Elektroniczną Skrzynkę Podawczą organu wpłynęło pismo z dnia 12 lutego 2022 r. "wniosek o uznanie strony", opatrzone elektronicznym podpisem kwalifikowanym przez A. S.. Dokument zawierał załączniki w postaci skanów następujących dokumentów: odpisu KRS, statutu Stowarzyszenia oraz pisma z dnia 11 lutego 2022 r. Organ I instancji uznał Stowarzyszenie, na podstawie złożonej dokumentacji za stronę postępowania. Jednakże działanie to było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, załączniki do pisma złożonego za pośrednictwem platformy ePUAP powinny być również opatrzone podpisem elektronicznym. Wobec tego nieprawidłowo podpisany wniosek (brak podpisu elektronicznego oraz podpisany przez osobą nieuprawnioną jednoosobowo do reprezentacji podmiotu) nie mógł być uznany za spełniający wymogi formalne w świetle art. 63 k.p.a. Prawidłowo złożony wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wpłynął do GDOŚ dopiero w dniu 27 stycznia 2025 r. W piśmie tym organizacja wskazała, że składa wniosek "mając na uwadze dobro interesu społecznego i publicznego realizowanego przez Stowarzyszenie, poprzez wykonywanie działań statutowych, w tym w szczególności działalność z obszaru turystyki, zachowania atrakcyjności K. oraz dbałości o służącą do tego infrastrukturę". Nadmienić jedynie należy, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak DOOŚ-WDŚII.420.20.2024.MB.20, GDOŚ, działając na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 123 § 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Sprawa ze skargi Stowarzyszenia na to postanowienie zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt IV SA/Wa 1739/25.
Konkludując stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 § 2 k.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.